CE-25000-23-26-000-2002-90213-01(AP)-2005

UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS - Falta de legitimación en pasiva del distrito capital como comodante del terreno; protección con orden de reparación de las edificaciones De lo anterior se puede deducir que el Distrito entregó unos terrenos, más no la construcción donde actualmente se encuentra la Universidad Distrital, por lo que no se le puede atribuir responsabilidad alguna por el hecho de ser propietario del terreno. Por lo anterior, esta Sala concluye que el Distrito Capital no es responsable de la vulneración a los derechos aludidos en la demanda, pues aunque tiene una gran participación en el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital y es éste el encargado de establecer las políticas administrativas, ese solo hecho no lo hace responsable del mantenimiento de ésta, ya que la Universidad es un ente que goza de autonomía administrativa y presupuestal. La Sala concluye entonces que es la Universidad Distrital la responsables de definir las políticas administrativas del plantel, por lo que el mantenimiento físico de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas es responsabilidad de dicho establecimiento educativo. La Sala encuentra que el problema en las instalaciones de la Universidad Distrital (Sede “La Macarena”), en términos generales, se debe a los daños del edificio a raíz de la humedad en las instalaciones, la falta de mantenimiento en las instalaciones eléctricas y además, por no ajustar la estructura del edificio a las exigencias de sismoresistencia que hoy en día son necesarias. Así lo muestran los estudios practicados por los peritos expertos: (...). Por todo lo anterior, la Sala considera que las instalaciones de la Universidad necesitan una urgente intervención en orden a emprender los

correctivos necesarios, por lo cual, es necesario ordenar cuanto antes las reparaciones y adecuaciones que permitan dejar en óptimas, o por lo menos en seguras condiciones el edificio y deben concurrir a la solución tanto la universidad como el Distrito Capital.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. Veinticuatro (24) de noviembre del año dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-26-000-2002-90213-01(AP)

Actor: ASOCIACION DE PARTICIPACION CIUDADANA ANTICORRUPCION

COLOMBIA DEMOCRATICA

Demandado: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la entidad demandada, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de fecha 10 de marzo de 2004, mediante la cual se conceden las pretensiones de la demanda.

I - ANTECEDENTES La Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática, obrando en su propio nombre, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la Alcaldía Mayor de Bogotá, por considerar que se encuentran amenazados los derechos e intereses colectivos a un ambiente sano de tranquilidad necesarias para trabajar y estudiar, a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la defensa del

patrimonio cultural de la Universidad y a la defensa del patrimonio público.

A-HECHOS

1. La Universidad Francisco José de Caldas, adelanta actividades

académicas en la carrera 3 No. 26 A40 de Bogotá, en la zona denominada “La Macarena A”, poniendo en peligro la vida de quienes utilizan las instalaciones, ya que las mismas presentan condiciones laberínticas de encerramiento, hacinamiento, exceso de ruidos causando contaminación auditiva y visual y pocos espacios de circulación.

2. Se presenta un estancamiento de aguas negras que ocasiona humedad y la filtración de agua por varias partes del edificio, produciendo gases y contaminación ambiental.

3. Se están realizando construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos irrespetando las disposiciones jurídicas, puesto que no han obrado de manera ordenada, poniendo en peligro a las personas, por realizar actividades en un edificio con agrietamientos, el cual no es sismorresistente, ubicado sobre una falla geológica, con un pésimo sistema eléctrico, sin polo a tierra, con problemas de cañería y desagües.

B - PRETENSIONES

Mediante esta acción se busca:

1. Se ordene la evacuación y reubicación inmediata de estudiantes, docentes y personal de planta de la sede de la Macarena “A” de la Universidad Distrital, como medida orientada a proteger su integridad y su vida. Así mismo, se ordene la reubicación y traslado de todos los bienes allí instalados.

C-DEFENSA Universidad Distrital Francisco José de Caldas La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, a través de su apoderada

contestó oponiéndose a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: El rector de la Universidad, manifestó que la Universidad no vulneró los derechos colectivos invocados, por cuanto la misma cuenta con un ambiente sano, tranquilo, salubre y con instalaciones adecuadas para adelantar la labor educativa; por tanto sus instalaciones, no están poniendo en peligro la vida e integridad de los estudiantes, docentes y personal de planta. Alcaldía Mayor de Bogotá La Alcaldía Mayor de Bogotá contestó lo siguiente: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas es independiente frente al Distrito Capital, por ser un establecimiento universitario de nivel descentralizado, con autonomía y capacidad para comparecer y ser parte en un proceso. La ley no ha atribuido al Distrito Capital, la obligación de dirigir la conservación y administración del patrimonio de la universidad, sino que se trata de una función propia del rector, que se relaciona con la autonomía financiera y presupuestal del establecimiento. Por otra parte, señaló que la demanda va dirigida contra el Distrito Capital, por considerar que existe un contrato de comodato entre el Distrito Capital y la Universidad, del cual no existe prueba. La Defensoría del Espacio Público informó que el predio corresponde a un terreno perteneciente a la Universidad Distrital IIFALLO IMPUGNADO El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: La Universidad Distrital ha venido ejecutando obras de reparación tendientes al mejoramiento de la sede, como la impermeabilización de techos, mejoramiento de iluminación, adecuaciones a los laboratorios de odontología, enfermería y

mejoramiento del área de salud. Sin embargo, aunque se encuentra probada la diligencia en el mantenimiento del inmueble, las reparaciones realizadas no han sido suficientes para atender la gran demanda de daños y deficiencias que presenta la edificación y las efectuadas no lo solucionan de manera efectiva. Si bien es cierto que la Universidad ha invertido una considerable suma de dinero, celebrando contratos ya ejecutados, para solucionar los problemas de humedad existentes en las cubiertas, este problema persiste. Las humedades y filtraciones en los muros generan proliferación de hongos que causan problemas en la salud, razón por la cual se han presentado graves denuncias, solicitando la transferencia de profesores a otras sedes; las cajas de los tacos eléctricos se encuentran sin protección, están totalmente expuestas, generando de esta manera un alto riesgo de accidente, pues los cables se encuentran pelados y permiten que personas no expertas tengan acceso a ellas sin ningún tipo de control. Es claro entonces que se deben adoptar medidas urgentes que permitan conjurar el estado de amenaza que representa la edificación construida en la sede de La Macarena. El cumplimiento de los deberes del Estado y de sus autoridades de proteger a las personas residentes en Colombia, no se limita a atender los desastres que ocurran sino también a prevenirlos. El a quo también determinó la responsabilidad del Distrito por ser el predio en el que se encuentra la Universidad, de su propiedad. De esta manera declaró responsable de la vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda tanto a la Universidad Distrital y al Distrito Capital para que contribuyan con el valor de las obras para las reparaciones que sean necesarias en dicho

establecimiento educativo. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION La Universidad Francisco José de Caldas impugnó el anterior fallo con los siguientes argumentos: Quedó demostrado que al inicio de cada semestre, la Universidad Distrital hace mantenimiento a todas las instalaciones de la Universidad, tales como pintura, cambio de balastos, bombillos, arreglos en baterías de baños, poda de pastos, valoración de la parte hidráulica, cambio de vidrios, pisos, etc. La directora del centro de Bienestar Institucional de la Universidad Distrital, en su testimonio rendido ante el Tribunal manifestó que la Universidad se encuentra en condiciones adecuadas para la prestación del servicio, que no se ha presentado ninguna queja por parte de los docentes o funcionarios administrativos por enfermedades y que, por el contrario, la Oficina de Recursos Humanos ha adelantado campañas de promoción y prevención con la ARP y Compensar para garantizar las condiciones óptimas de trabajo. El presupuesto de la Universidad Distrital fue deficiente para los años 2002, 2003 y 2004 y por tal motivo, esta entidad no ha podido hacer mayor inversión en la reparación de La Macarena A. Alcaldía de Bogotá El apoderado de la Alcaldía de Bogotá también impugnó el fallo argumentando lo siguiente: La Universidad Francisco José de Caldas posee completa autonomía, entendida ésta como la capacidad para administrarse tal como lo establece la Ley 30 de 1992 en su artículo 28 y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su función institucional. De la normatividad que dio origen y reglamenta el funcionamiento y fines de la Universidad Distrital, se concluye que existe plena independencia del Distrito

Capital tanto en materia administrativa como presupuestal, razón por la cual la denuncia y hasta el momento no demostrada afectación de derechos e intereses colectivos, no le es imputable a la Alcaldía Mayor de Bogotá, toda vez que la ley no le ha atribuido a ésta la competencia para asumir las obligaciones de conservación o custodia de los inmuebles de la Universidad. Las funciones atribuidas al rector de la Universidad se concretan en dirigir la conservación y la administración del patrimonio de la Universidad. No puede ser de recibo que se declare la responsabilidad solidaria de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Universidad Distrital, toda vez que el rector posee unas competencias propias con relación a un ente descentralizado completamente autónomo. Dar validez al pronunciamiento del Tribunal, en la práctica desdibuja la autonomía universitaria, las responsabilidades de los entes públicos y la participación en los Consejos Superiores Universitarios. Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática Inconforme con la Decisión del Tribunal, la Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática impugnó el fallo y manifestó lo siguiente: El Tribunal debe ampliar el numeral cuarto del fallo y no discriminar a la Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática, en las labores de la auditoria y verificación del Cumplimiento del fallo. El Tribunal debe corregir el Numeral Quinto del fallo, es decir, el reconocimiento del incentivo para el accionante, ya que la ley 472 es muy clara y jamás dice que los diez salarios mínimos se pueden desglosar. Por lo tanto, consideró que las

demandadas deben pagar por igual los diez salarios mínimos mensuales al accionante. IV - CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala procederá a confirmar la providencia impugnada, de conformidad con las siguientes razones: La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio, un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas, para lo cual debe tenerse en cuenta el carácter eminentemente altruista de este tipo de acciones, que busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. El primer tema que habrá de abordarse es el relacionado con la responsabilidad a cargo de las entidades demandadas para determinar si tanto la Universidad Distrital como el Distrito Capital se encuentran en la obligación de responder por la eventual existencia de daño o la amenaza que se causa sobre los derechos colectivos de los estudiantes de la Universidad Distrital y de las demás personas que allí laboren. El Distrito Capital señala, que aun cuando el predio es de su propiedad (folios 484 a 487 del expediente), el mismo se entregó en comodato a la Universidad para que desempeñara su labor educativa, lo cual sumado al hecho de que la ley otorga plena autonomía a los entes universitarios, permite concluir que la responsabilidad solo puede endilgarse a la Universidad Distrital en cabeza de su

rector. En efecto, el Distrito entregó en comodato el lote sobre el cual se construyó la edificación donde hoy funciona la universidad, lo cual lo excluye de toda responsabilidad directa sobre el mantenimiento de las instalaciones. En Acta número 11 de fecha 22 de abril de 1971, expedida por la Junta Asesora y de Contratos, del Despacho del Alcalde Mayor, se trataron varios aspectos, entre ellos, el comodato otorgado a la Universidad Distrital en donde se estableció: “Fue autorizado el señor Alcalde Mayor para suscribir un contrato con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, para entregar a título de comodato por 99 años unos terrenos de propiedad distrital ubicados en la zona oriental de la ciudad (…)” De lo anterior se puede deducir que el Distrito entregó unos terrenos, más no la construcción donde actualmente se encuentra la Universidad Distrital, por lo que no se le puede atribuir responsabilidad alguna por el hecho de ser propietario del terreno. Por lo anterior, esta Sala concluye que el Distrito Capital no es responsable de la vulneración a los derechos aludidos en la demanda, pues aunque tiene una gran participación en el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital y es éste el encargado de establecer las políticas administrativas, ese solo hecho no lo hace responsable del mantenimiento de ésta, ya que la Universidad es un ente que goza de autonomía administrativa y presupuestal. La Sala concluye entonces que es la Universidad Distrital la responsables de definir las políticas administrativas del plantel, por lo que el mantenimiento físico de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas es responsabilidad de dicho establecimiento educativo. Por otro lado, adentrándonos en el fondo del asunto, la Sala debe determinar si

en realidad las condiciones actuales en las que se encuentra la Universidad, realmente representan un atentado contra los derechos colectivos. Al observar el expediente, la Sala encuentra que el problema en las instalaciones de la Universidad Distrital (Sede “La Macarena”), en términos generales, se debe a los daños del edificio a raíz de la humedad en las instalaciones, la falta de mantenimiento en las instalaciones eléctricas y además, por no ajustar la estructura del edificio a las exigencias de sismoresistencia que hoy en día son necesarias. Así lo muestran los estudios practicados por los peritos expertos: “Se inició el recorrido por el interior de los predios de la sede de la Universidad y se identificó el terraceo que se utilizó para manejar la alta pendiente y el juego de niveles donde se encuentran emplazadas las estructuras. El manejo de la contención de tierras se efectuó con la adopción de gaviones en todos los taludes. Teniendo en cuenta que los gaviones son estructuras que ofrecen contención y protección, se encontró que los existentes en las instalaciones de la sede de la Universidad Distrital, no conservan los alineamientos concebidos inicialmente en el diseño; la malla gallinero en varios sectores esta deshecha, los gaviones presentan vegetación que esta creciendo entre ellos, lo cual evidencia la falta de un correcto mantenimiento. Se pudo observar que varios de tales gaviones se encuentran deformados en forma apreciable debido a la sobrecarga de presiones en la masa contenida producto de un deficiente manejo del agua de escorrentía subsuperficial. Observando esta caja de inspección se evidencia que el mantenimiento a este elemento es muy pobre; se encuentra cubierto de materia orgánica y

disminuida su capacidad por el alto contenido de basuras que allí reposan, estos hechos hacen que dicho elemento no funcione de la manera óptima y se puede percibir lo que puede estar sucediendo aguas abajo del mismo elemento (obstrucciones en la tubería, disminución de eficiencia, entre otros). Por la deficiencia en el drenaje, ya que el sumidero que evacua el agua está a un nivel mas alto que el piso. El agrietamiento presentado en el muro que brinda protección a un contenedor de raíces evidencia el incremento de carga que actúa sobre el mismo; se recomendaría disminuir el volumen de tierra negra en su interior, así como la cantidad de agua que se presenta dentro del contenedor, buscando una mejor y pronta evacuación cuando se haga presente. Los elementos que estarán normalmente en contacto con agua almacenada y/o suelos permanentemente saturados requieren un cuidadoso diseño y mantenimiento. Deben poseer sistemas eficientes de evacuación, contemplando pendientes y desagües. En el caso de las jardineras debe incluirse además una capa de material drenante. En diferentes sitios de la sede de la Universidad Distrital se detecta la presencia de un mal manejo de las instalaciones y elementos eléctricos, ya que se presentan derivaciones expuestas al alcance de cualquier persona, y en algunos puntos eléctricos aparecen los cables descolgados sin ningún fin. A la entrada del edificio, cerca de la cafetería se puede observar el tablero de distribución con los taps expuestos y conexiones improvisadas. Así mismo, al interior de la cafetería se encontraron algunas tomas descolgadas lo cual presenta inconvenientes en cuanto a seguridad.

Se ha hecho un correcto mantenimiento de los elementos eléctricos de muchas aulas pero en la biblioteca aún se puede observar la ausencia de tomas y la exposición de cables. El correcto manejo de la infiltración de agua a través de superficies definidas dentro de la sede de la Universidad es de vital importancia. El desconocimiento de dichos tratamientos o el mal planeamiento de estos hace que se presenten humedades en diferentes sitios de la sede de la Universidad. Hay que tener en cuenta que esto deteriora enorme y rápidamente las instalaciones. Una indiscutible señal de concentración de humedad en una construcción son las manchas de humedad que se presentan inicialmente como zonas sombreadas en las superficies de muros, pisos o cielo rasos. Cuando la humedad arrastra sustancias solubles, al aflorar a la superficie, estas materias se combinan con el aire formando compuestos (p.ej. carbonatos, nitratos o sulfatos solubles) que generan manchas blanquecinas denominadas florescencias. En el recinto de la cafetería, se puede observar la eflorescencia de una humedad persistente causada por una deficiencia en el diseño de las cañuelas que recogen las aguas de escorrentía superficial por el parte posterior ya que el agua corre libremente entre la escalera y el muro hasta este lugar infiltrándose. Cuando la humedad actúa durante un período prolongado sobre un elemento constructivo, la presión de vapor al interior del elemento comienza a emerger hacia la superficie empujando pinturas y revestimientos. La presión de vapor se presenta en forma de burbujas o ampollamiento en pinturas y revestimientos laminares.

Según se puede apreciar en las fotos 14 y 15 se observan desagües taponados y zonas húmedas, lo cual puede explicar la humedad sobre el nivel inferior que corresponde a la zona de talleres. Como se puede observar en la foto, el agua se empoza en algunos sitios al no tener por donde escurrir y es probable que se infiltre por fisuras lo cual causaría la humedad presente en el piso inferior.” (Cuaderno número tres de pruebas) Por todo lo anterior, la Sala considera que las instalaciones de la Universidad necesitan una urgente intervención en orden a emprender los correctivos necesarios, por lo cual, es necesario ordenar cuanto antes las reparaciones y adecuaciones que permitan dejar en óptimas, o por lo menos en seguras condiciones el edificio y deben concurrir a la solución tanto la universidad como el Distrito Capital. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: REVÓCASE el numeral primero del fallo proferido el 10 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y en su lugar declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del Distrito Capital.

SEGUNDO: REFORMASE el numeral quinto del fallo impugnado, en el sentido de que el incentivo será pagado por la Universidad Francisco José de Caldas en su totalidad.

TERCERO: CONFÍRMASE en lo demás la providencia impugnada.

CUARTO: Comuníquese esta decisión al accionante y al accionado y envíese el

expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOITIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLSE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de veinticuatro de noviembre del año dos mil cinco.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS

LASSO Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE