CE-25000-23-26-000-2003-00327-01(29923)-2014

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Por operación administrativa / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - De ejecución anticipada de ato administrativo antes de su firmeza / ACTO ADMINISTRATIVO - Carta Circular de Superintendencia Nacional de Salud / CARTA CIRCULAR - Ordenó terminación anticipada de contratos estatales suscritos con Caja de Compensación Familiar Campesina por caducidad / DAÑO ANTIJURIDICOImposibilidad de ejecutar los contratos / INEJECUCION DE CONTRATOS ESTATALES - Impidió que el actor recibiera utilidades y explotara su objeto social Descendiendo las anteriores precisiones al caso concreto se tiene que la operación administrativa cuya configuración se alega, según el demandante, se concretó en lo siguiente: -La expedición del acto administrativo contenido en la Carta Circular No. 047 por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. -La falta de notificación personal de la misma al afectado directo, esto es, a COMCAJA.-. La negativa acerca de decidir de fondo el recurso de reposición interpuesto en su contra argumentando que se trataba de un acto general y abstracto, cuando en realidad se trataba de un acto de un contenido particular y complejo susceptible del recurso de reposición tal y como lo resolvió el Consejo de Estado al decidir, en segunda instancia, la acción de tutela interpuesta por COMCAJA y-. El acatamiento de las instrucciones impartidas en dicho acto administrativo por parte de las entidades territoriales contratantes dirigidas a finalizar el vínculo contractual de todos los negocios jurídicos suscritos con COMACAJA, con anterioridad a que el mismo cobrara firmeza.

RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO

DE ESTADO - Conoce de procesos con vocación de doble instancia / VOCACION DE DOBLE INSTANCIA EN ACCION DE REPARACION DIRECTACuando pretensión mayor supera cuantía dispuesta para tal efecto La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión, el 18 de noviembre de 2004, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en 2.250’000.000 mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $36’950.000 (Decreto 597 de 1988). OPERACION ADMINISTRATIVA - Noción / OPERACION ADMINISTRATIVAProcede acción de reparación directa / ACCION DE REPARACION DIRECTACuando se genera daño por irregular ejecución de acto administrativo / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Cuando acto administrativo implica rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede por controvertir presunción de legalidad de acto administrativo y su ejecución De antaño la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de analizar la operación administrativa como fenómeno que, entre muchos otros, da origen a la responsabilidad del Estado, para efectos de identificar con precisión los supuestos de su configuración y, con ello, la acción procedente en aquellos casos en que se alega su ocurrencia. Con ese propósito ha considerado que la operación

administrativa no es otra cosa distinta al conjunto de las actuaciones cumplidas dentro de un procedimiento administrativo dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar materialmente una decisión unilateral de la Administración. NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar sentencia de 17 de agosto de 1995, Exp. 7095, MP. Carlos Betancur Jaramillo OPERACION ADMINISTRATIVA - Al ejecutarse anticipadamente un acto administrativo / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVOCuando no se notifica en debida forma / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Al omitir su publicidad / EJECUCION ANTICIPADA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Se realiza ejecución de acto administrativo antes de su firmeza Esta Subsección en pronunciamiento de la pasada anualidad examinó una vez más los supuestos fácticos en que tiene cabida la operación administrativa, aspecto en relación con el cual recalcó que dicha figura igualmente se presenta cuando se ejecuta de manera anticipada un acto administrativo, lo cual bien puede ocurrir cuando la decisión que en el se contiene no se notifica en debida forma, o simplemente se omite por completo su adecuada publicidad, o cuando la ejecución se lleva a cabo antes de cobrar firmeza, todo lo cual puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden perseguirse a través del ejercicio de la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre la operación administrativa por ejecución anticipada de acto administrativo, consultar sentencia de 2 de mayo de 2013, Exp. 25871, MP. Mauricio Fajardo Gómez

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Operación administrativa / OPERACION ADMINISTRATIVA - Por efectos de acto administrativo ejecutado con anterioridad a su firmeza Lo que se encuentra en discusión podría eventualmente, a la luz de la jurisprudencia reseñada en oportunidad previa, reclamarse a través de la acción de reparación directa por cuanto se controvierte la ocurrencia de un daño antijurídico por cuenta de la ejecución y producción de efectos de una decisión unilateral de la entidad pública con anterioridad a que adquiriera firmeza, supuesto que bien puede encuadrarse dentro de la figura de la operación administrativa como se explicó anteriormente. ACTO ADMINISTRATIVO - Carta circular / CARTA CIRCULARSuperintendencia Nacional de Salud carecía de competencia para decidir sobre vigencia de los contratos / DECLARATORIA DE CADUCIDAD Y TERMINACION DE CONTRATOS ESTATALES - Decisión privativa y autónoma de cada ente territorial para garantizar prestación del servicio público / SERVICIO PUBLICO - De seguridad social en salud del régimen subsidiado La Sala se aparta de las consideraciones del a quo en cuanto sostuvo que la acción procedente correspondía al contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual debía discutirse la legalidad del acto administrativo vertido en la Carta Circular No. 047, pues, además de todo lo analizado en precedencia, no puede pasarse por alto también que en todo caso la decisión contenida en dicha Carta Circular fue modificada sustancialmente por vía del recurso de reposición, a tal punto que en esa oportunidad la Superintendencia rectificó su postura en tanto advirtió que no era de su competencia decidir sobre la suerte de los contratos

vigentes y, menos, ordenar que sobre los mismos debiera declarase la caducidad administrativa en virtud de la inhabilidad sobreviniente. Por el contrario, precisó que esta decisión era privativa de los entes territoriales contratantes, que, en ejercicio de su autonomía, debían resolver lo que a la luz del Estatuto de Contratación correspondiera, sin dejar eso si de sostener que en cualquier caso los entes territoriales debían adoptar las medidas necesarias para garantizar la adecuada prestación del servicio público de seguridad social en salud a la población afiliada en el régimen subsidiado. ACCION DE REPARACION DIRECTA - La incoada resulta procedente al no proceder controversia de nulidad de acto administrativo / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No procede al variarse sustancialmente su contenido pese a su ejecución anticipada / DAÑO ANTIJURIDICO - Causados por culminación de contratos suscritos ordenada por acto administrativo ejecutado anticipadamente La Sala estima que no se le podría imponer al actor la carga de demandar la nulidad de un acto administrativo que a pesar de haberse ejecutado sin haber adquirido firmeza, de todas maneras su contenido fue variado de manera significativa y trascendente por la entidad que lo profirió al haberse retractado de las medidas en el adoptadas y haber reconocido que eran los entes territoriales los competentes para definir la suerte de los contratos suscritos con COMCAJA a la luz de la Ley 80, aspecto en relación con el cual en realidad no existe, o no se evidencia al menos en la demanda, ningún motivo de reparo. Para la Sala, el análisis que acaba de abordase es de la mayor relevancia para concluir que la

acción de reparación directa impetrada por COMCAJA en el caso concreto resulta procedente, circunstancia que obliga a emprender a continuación el examen de los elementos de la responsabilidad que se imputa a la Superintendencia Nacional de Salud por los daños irrogados como consecuencia de la culminación de los contratos suscritos con los entes territoriales por cuenta de la ejecución anticipada de la decisión contenida en la Carta Circular No. 047.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

DAÑO ANTIJURIDICO - Imposibilidad de ejecutar contratos privando al actor de utilidades y explotación de su objeto social Ha de precisarse que el daño cuya reparación se depreca estriba en la imposibilidad de ejecutar, hasta la fecha en que debían terminarse, los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado suscritos entre COMCAJA y varios municipios de Colombia, todo lo cual privó a la contratista de obtener el provecho que tenía proyectado recibir por la ejecución de los negocios jurídicos durante la totalidad de los plazos contractuales y le frustró su posibilidad de explotar el objeto social para el cual fue creada la Caja de Compensación Familiar Campesina. Resulta claro que muchos de los contratos que se encontraban vigentes para el momento en que se expidió la Carta Circular No. 047, ya fuera por la vía de la renuncia a su cumplimiento, por la cesión de los mismos e incluso por su terminación bilateral y unilateral, cesaron su ejecución por cuenta del conocimiento que tuvieron los entes territoriales contratantes acerca de la inhabilidad sobreviniente que recaía sobre el contratista COMCAJA, circunstancia que ciertamente pudo derivar perjuicios al contratista COMCAJA en la medida en

que se vio frustrada la posibilidad de seguir ejecutando los contratos previamente celebrados y obteniendo provecho económico de los mismos. INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Al no acreditarse elemento de imputabilidad pese a haberse configurado el daño A pesar de que en el caso concreto se habría de encontrar configurado el daño que se alega, ello no basta para despachar favorablemente las súplicas de la demanda en consideración a que no se reúne el elemento de la imputabilidad, pieza fundamental para la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, según pasa a explicarse. DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL - Solo se aplicó el procedimiento establecido por carta circular a Municipio de Yarumal / DECLARATORIA DE CADUCIDAD - No implicó que entes territoriales debieran aplicarla a contratos celebrados con el accionante La Sala observa, sin adentrarse de fondo al estudio de su legalidad por cuanto no constituye el objeto de la presente causa, que ciertamente la Carta Circular No. 047 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud contenía unas directrices un tanto desarticuladas que no guardaban conformidad con el ordenamiento jurídico en la medida en que de alguna forma indicaba que los entes territoriales que tuvieran vínculo contractual vigente con COMCAJA, atendiendo a la inhabilidad sobreviniente que recayó sobre ella por cuenta de la declaratoria de caducidad del contrato celebrado con el municipio de Yarumal, debían a su turno proceder a la declaratoria de caducidad de esos negocios jurídicos, citando como sustento de su dicho el artículo 31 del Acuerdo 77 del Consejo Nacional de

Seguridad Social que regulaba el procedimiento que debía seguir el ente territorial que hubiese declarado la caducidad, lo que aplicado en el caso concretado se traducía en las medidas que debía adoptar el municipio de Yarumal por ser esta la entidad de donde emanó la decisión de caducar el contrato suscrito con COMCAJA, pero sin que de dicho artículo se pudiera desprender de modo alguno que el resto de entes territoriales que tuvieran relación contractual con el contratista caducado debieran, como consecuencia de ello, declarar igualmente la caducidad de los contratos aún vigentes. DECLARATORIA DE CADUCIDAD - No fue aplicada por entes territoriales pese haber sido ordenada por Superintendencia Nacional de Salud Finalmente los entes territoriales a los cuales se dirigieron dichas instrucciones, no acataron en estricto rigor el contenido de la referida circular si se tiene en cuenta que en ningún caso procedieron a dictar las declaratorias de caducidad que allí se insinuaba. Si bien varios de los municipios informaron a COMCAJA que darían cumplimiento al procedimiento dispuesto en el artículo 31 del Acuerdo 77, lo cierto es que no se acreditó que siquiera alguno de ellos hubiese dictado un acto administrativo que comportara el ejercicio de dicha cláusula excepcional. ENTES TERRITORIALES - Aplicaron medidas derivadas de declaratoria de caducidad del contrato conforme a Ley 80 de 1993 / DECLARATORIA DE CADUCIDAD - Conllevó a Inhabilidad sobreviviente del accionante y terminación bilateral de contratos / INHABILIDAD SOBREVINIENTE - Da lugar a ceder o renunciar a la ejecución de los contratos por contratista / CULMINACION DE CONTRATOS ESTATALES - Ordenandos por Ley 80 de

1993 y no por Carta Circular Siendo conscientes del ámbito de aplicación de la norma, los entes territoriales contratantes, en observancia de lo dispuesto en el Estatuto de Contratación de la Administración, procedieron como lo ordenaba el artículo 9 de la Ley 80 de 1993 en el sentido de instar al contratista para que en atención a la inhabilidad sobreviniente procediera a ceder los contratos o renunciara a su ejecución. Igualmente manifestaron su intención de terminar los contratos de mutuo acuerdo. De ahí que lejos de entrar a dictar en secuencia actos de declaratoria de caducidad consecuenciales como en gran medida lo sugería la Carta Circular No. 047, lo que si estaba claro para los municipios es que los contratos que se encontraban en curso no podían continuar su ejecución por causa de la inhabilidad que le sobrevino a COMCAJA y de alguna manera debían culminar la relación contractual, pero no porque así lo dispusiera la Carta Circular sino porque así lo ordenaban las normas de contratación pública.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 9

EFECTO JURIDICO DE CARTA CIRCULAR - Publicidad de inhabilidad sobreviviente del contratista / INHABILIDAD SOBREVINIENTEConsecuencia de declaratoria de caducidad proferida por Municipio de Yarumal El único efecto que verdaderamente produjo la Carta Circular No. 047 consistió en darle publicidad a la existencia de la inhabilidad sobreviniente, cuestión que en adelante permitió que los municipios contratantes adoptaran las determinaciones que conforme a la Ley de contratación correspondía, determinaciones que por ministerio del ordenamiento jurídico en cualquier caso debían dirigirse a la

culminación del vínculo contractual existente entre el contratista a quien le sobrevino la inhabilidad y los entes territoriales contratantes, precisamente porque esa era una de las consecuencias directas e inherentes a la declaratoria de caducidad que profirió el municipio de Yarumal, decisión que para la época en que se dio a conocer la Circular No. 047 ya se encontraba en firme y, por lo tanto, estaba llamada a surtir plenos efectos. INEJECUCION DE LOS CONTRATOS ESTATALES - Causada por declaratoria de caducidad no por carta circular de SUperintendencia La frustración o imposibilidad de seguir ejecutando los contratos vigentes suscritos entre Comcaja y los municipios no puede atribuirse a la Superintendencia Nacional de Salud por los efectos que pudieron desprenderse de la ejecución anticipada de la Carta Circular No. 047, pues aquella circunstancia fue producto, de manera directa y exclusiva, de la decisión contendida en la Resolución No. 035 del 18 de mayo de 2001, confirmada a través de Resolución No. 039 del 4 de julio de 2001 mediante la cual el municipio de Yarumal declaró la caducidad del contrato celebrado el 1 de abril de 2001 entre COMCAJA y el referido ente territorial, reiterándose al efecto que la Carta Circular No. 047 lo único que hizo o mejor, su única utilidad, fue dar conocer la existencia de dicha decisión a las entidades públicas contratantes las que en adelante debían sujetarse a las previsiones de la Ley contractual. DECLARATORIA DE CADUCIDAD - Regulación normativa / EFECTOS DECLARATORIA DE CADUCIDAD - Pérdida del derecho indemnizatorio,

ocurrencia del siniestro de incumplimiento contractual, inhabilidad para licitar y contratar con el Estado y cesión o renuncia de la ejecución contractual / INHABILIDAD SOBREVINIENTE - Noción Resulta importante acotar que el fundamento normativo de la cláusula de caducidad, como una de las cláusulas excepcionales al derecho común, se encuentra contenido en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, actualmente vigente. (…) De conformidad con lo establecido en los artículos 8, letra c), 9 y 18 de la Ley 80 de 1993, la caducidad comporta conjuntamente la pérdida del derecho a la indemnización por terminación del contrato, la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del contrato, la inhabilidad para participar en licitaciones y para celebrar contratos con el Estado por cinco (5) años, la renuncia ope legis a la participación en las licitaciones en curso y a los derechos derivados de la propuesta, y así mismo el deber de ceder o renunciar a la ejecución de los contratos estatales que ya hubieren sido celebrados. En ese orden, debe destacarse que la declaratoria de caducidad además de fracturar la relación contractual en cuyo desarrollo se produce el acto administrativo que la contiene, en cuanto igualmente constituye una inhabilidad sobreviniente del contratista sobre el cual recae, es una sanción que busca oponerse a que se continúe con la ejecución de los contratos en curso, efecto que naturalmente se deriva directamente de la Ley y no de la Carta Circular que en el caso concreto dio a conocer la existencia de la inhabilidad sobreviniente.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 18

DECLARATORIA DE CADUCIDAD - Efectos De cara a su naturaleza sancionatoria, la declaratoria de caducidad de un contrato estatal es una decisión que como tal y luego de adquirir firmeza no puede permanecer oculta, pues es indiscutible que está llamada a producir unas consecuencias como las que en efecto tuvo en el caso bajo examen, todas ellas encaminadas a impedir la ejecución de todos los demás contratos que se encontraran vigentes, en donde el contratista inhabilitado fuera parte. PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Juez ad quem no se pronuncia al respecto / ACTO ADMINISTRATIVO - Declaratoria de caducidad / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Debe publicarse para que surtan los efectos de ley / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - A falta de publicidad, no exime a la administración de adoptar mecanismos para publicar su decisión En cuanto a la competencia que tenía o no la Superintendencia Nacional de Salud para dar publicidad a dicha decisión, la Sala considera que ese es un asunto que no merece mayor discusión en la medida en que cualquiera que sea la conclusión que se adopte sobre el particular, de todas maneras emerge con claridad el hecho de que los actos de carácter sancionatorio deben ser publicados para derivar de los mismos los efectos que la ley le otorga, de tal forma que aun en el caso de que no hubiese existido la pluricitada carta circular ello no hubiese constituido óbice para que la entidad contratante que expidió el acto, en cumplimiento del deber que le impone la norma de contratación estatal, hubiera empleado los mecanismos previstos para dar a conocer su decisión.

INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - La operación administrativa no constituyó causa eficiente del daño antijurídico / DAÑO ANTIJURIDICO - Se causó por declaratoria de caducidad, controvertida por acción de controversias contractuales El daño sufrido por la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA, no resulta imputable a la gestión de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que el mismo tuvo su génesis en el acto administrativo contentivo de la declaratoria de caducidad proferida por el municipio de Yarumal, el cual como es lógico debía demandarse a través de la respectiva acción contractual (…) Es de concluir que aun cuando la acción de reparación directa resultaba procedente por encontrarse en controversia la causación de un daño antijurídico, supuestamente, derivado de una operación administrativa, lo cierto es que del estudio de fondo del asunto se evidenció que si bien existió una operación administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cierto es que la misma no constituyó la causa eficiente del daño cuya reparación es objeto de reclamación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E)

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00327-01(29923) Actor: CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINACOMCAJADemandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE REPARACION DIRECTA Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión, el dieciocho (18) de noviembre dos mil cuatro (2004), mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Declárase la ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada escogencia de la acción. “SEGUNDO: declárase inhibida la Corporación para fallar de fondo las pretensiones de la demanda”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 5 de febrero de 2003, por la Caja de Compensación Familiar Campesina – COMCAJA-, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de reparación directa, se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas: “Primero: Que se declare administrativa, solidaria y extracontractualmente responsable a la Nación - Superintendencia Nacional de Salud por los daños y perjuicios materiales y morales ocasionados a la Caja de Compensación Familiar Campesina – Comcaja-, como consecuencia de la operación administrativa realizada por la demandada consistente en orden perentoria y expresa impartida por la Superintendente Nacional de Salud INES GOMEZ DE VARGAS, a los Gobernadores, Alcaldes Municipales y Distritales, Directores Seccionales y Locales de Salud para que se abstuvieran de suscribir, renovar y dieran por terminados los contratos existentes de administración del régimen subsidiado de salud durante la vigencia contractual que iniciaba el 1 de abril de 2001 con la Caja

de Compensación Familiar Campesina “Comcaja”, a través de la carta circular 047 de 16 de agosto de 2001. “Segunda: Que como consecuencia de lo anterior se condene a la Entidad demandada a cancelar a favor de la Caja de Compensación Familiar Campesina, Comcaja el valor correspondiente a los daños materiales cuyo monto será precisado a través del dictamen pericial que se practicará por perito economista o contador público titulado, o la suma que corresponda, por lo que hubiera podido reportarle, como beneficio medio, derivado de los contratos de administración del régimen subsidiado que fueron terminados, caducados y no renovados con ocasión de la orden impartida en la carta circular 047 de 16 de agosto de 2001, y hasta que se profiera sentencia de mérito. “Tercero: Que se condene a la Nación – Superintendencia Nacional de Salud a pagar a Comcaja el equivalente en pesos colombianos al momento de ejecutarse la sentencia condenatoria, según cotización del Banco de la República, de por lo menos cuatro mil gramos de oro puro (4.000) sin perjuicio de un mayor valor que resulte de la aplicación de reglas de equidad de la Ley, o de la jurisprudencia para la época de la sentencia, por los perjuicios morales sufridos con la injusta e ilegal actuación del estado. “Cuarta: Que se ordene a la entidad demandada – Superintendencia Nacional de Salud, levantar la inhabilidad sobreviniente declarada sobre la ARS de la Caja de Compensación Familiar Campesina – Comcaja, por cinco (5) años, y que se

comunique igualmente y por los mismos medios empleados para hacer efectiva la sanción, a los entes territoriales. “Quinta: Que en virtud de esta demanda se condene a la demandada Superintendencia Nacional de Saluda pagar las costas que genere este proceso, y las agencias en derecho en la cuantía que resulte de las bases que se prueben en el curso del proceso, entre ellas la tarifa del Colegio Nacional de abogados, o de la propia liquidación que razonablemente estime realizar el H. Tribunal. “Sexta: Que la NaciónSuperintendencia Nacional de Salud, pagará las condenas aquí señaladas actualizadas con base en el índice de precios al consumidor (I.P.C) certificado por el Departamento Nacional de EstadísticaDANE. “Séptima. Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda se les dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.”

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos: 2.1. El 1 de abril de 2001 el municipio de Yarumal (Antioquia) y la Caja de Compensación Familiar Campesina – Comcaja suscribieron el contrato No. 001 de administración del régimen subsidiado de salud, en el cual se introdujeron las cláusulas excepcionales previstas en los artículos 15, 16, 17 y 18 de la Ley 80 de 1993. 2.2. Mediante Resolución No. 035 del 18 de mayo de 2001, el municipio de Yarumal declaró la caducidad del contrato interadministrativo No. 001 del 1 de

abril de 2001, decisión que fue confirmada el 4 de junio de 2001 por Resolución No. 039. 2.3. El 16 de agosto de 2001 la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Carta Circular No. 047 en virtud de la cual impartió órdenes a las entidades territoriales con el fin de que, con ocasión de la declaratoria de caducidad administrativa proferida por el municipio de Yarumal sobre el contrato interadministrativo celebrado con COMCAJA, se adoptaran las decisiones necesarias para preservar los recursos del sistema general de seguridad social en salud y se garantizara el acceso de los afiliados a dichos servicios. 2.4. Según refiere la demanda, las instrucciones de obligatorio cumplimiento impartidas por la Circular No. 047 afectaron directamente a COMCAJA, pues mediante dicho acto administrativo se impartió la orden expresa a las entidades territoriales que hubieran celebrado contratos con la demandante que se abstuvieran de suscribir nuevos contratos y diera por terminados unilateralmente los que se hallaran vigentes. 2.5. Advierte el demandante que la Superintendencia Nacional de Salud vulneró el debido proceso de Comcaja por cuanto publicó la citada Carta Circular en el Diario Oficial No. 44524 del 19 de agosto de 2001, en lugar de notificarla personalmente con indicación de los recursos procedentes. 2.6. Con todo, el 27 de agosto de 2001, Comcaja, al enterarse de la decisión, presentó recurso de reposición el cual fue rechazado de plano por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución No. 0587 del 30 de agosto de 2001, argumentado que por tratarse de un acto administrativo de

carácter general no procedía recurso alguno. 2.7. Lo anterior motivó la interposición de una acción de tutela promovida por COMCAJA contra la Superintendencia Nacional de Salud, acción que fue resuelta negativamente en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.8. El Consejo de Estado mediante providencia del 2 de noviembre de 2001 revocó el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, tuteló el derecho al debido proceso de Comcaja ordenando a la Superintendencia Nacional de Salud resolver de fondo el recurso de reposición impetrado contra la Carta Circular No. 047. 2.9. En cumplimiento de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 036 del 17 de enero de 2002 por la cual ordenó la suspensión de las medidas e instrucciones impartidas a los entes territoriales a través de la Carta Circular No. 047. 2.10. Posteriormente la Superintendencia Nacional de Salud dictó la Resolución No. 200 del 4 de febrero de 2002 por la cual resolvió de fondo el recurso de reposición formulado contra la carta circular, variando el contenido de esta última.

3. Fundamentos de derecho.

La parte demandante adujo que en el caso concreto se había presentado una operación administrativa ilegal en cuanto la Superintendencia Nacional de Salud había ejecutado la Carta Circular 047 del 16 de agosto de 2001 sin haberla notificado previamente a la parte afectada contra quien recaía la sanción de caducidad administrativa del contrato interadministrativo No. 001, así como las instrucciones relativas a la no suscripción de nuevos contratos y a la terminación

unilateral de aquellos que estuvieran vigentes, con los cuales percibía a título de contraprestación la suma equivalente al 15% del valor de cada uno de ellos. Al respecto agregó que el acto administrativo vertido en la Carta Circular No. 047 debió notificarse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 a 48 del Código Contencioso Administrativo, es decir, personalmente o, en su defecto, por edicto, previsiones inobservadas por la administración, pues procedió a su ejecución y solo después de proferirse el fallo de tutela en su contra, la decisión vino a ser notificada y se resolvió de fondo el recurso de reposición interpuesto en su contra. Advirtió que la notificación personal de la Carta Circular se practicó el 27 de febrero de 2002, época para la cual habían transcurrido 6 meses desde su expedición, lapso durante l