CE-25000-23-26-000-2003-01634-01(AP)-2005

ESPACIO PUBLICO - Alcaldes locales: obligaciones de protección, recuperación y conservación / RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICODemolición que cesó la amenaza / INCENTIVO - Reconocimiento aunque haya cesado la amenaza por obra de la administración pero después de instaurada la acción popular / ALCALDES LOCALES - Obligación de recuperación del espacio público El artículo 86-7 del Decreto 1421 de 1993 es concluyente al señalar que compete a los Alcaldes Locales «dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público» lo que desvirtúa que el DAEP deba responder por las invasiones del espacio público que ocurrieron con posterioridad a la diligencia de restitución que tuvo lugar el 11 de abril de

2002. La función de «organizar en coordinación con las autoridades competentes actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que impidan su disfrute» prevista en el artículo 4º del Acuerdo 18 de 1999, a que alude la apoderada de la Secretaría de Gobierno, es bien distinta de las de «dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la recuperación y conservación del espacio público» que el artículo 86-7 del Decreto 1421 de 1993 atribuye a los Alcaldes. Como quedó expuesto, el actor probó que a 9 de julio de 2002 las rejas y casetas estaban ubicadas en espacio público y que al momento de presentación de la demanda (22 de agosto de 2003) la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe «no había procedido a su demolición», sin que esta

autoridad lo desvirtuara. Establecido que a 22 de agosto de 2003 las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur de esta ciudad presentaban cerramiento con rejas y casetas, es fuerza concluir que la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, enterada el 5 de septiembre de 2003 de la acción popular, entre esta fecha y el 7 de octubre siguiente procedió a demolerlos. Lo expuesto lleva a esta Corporación a estimar que en el sub-exámine el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe se avino a actuar según lo pretendido por el actor, pues con motivo de la acción popular restituyó el espacio público haciendo cesar la amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción. Esta actitud, contra lo señalado por el a quo, no obedece a una «labor diligente» sino al reconocimiento de los fundamentos de hecho que dieron origen a la presente acción. En cuanto al incentivo, el criterio de la Sala ha sido reconocerlo cuando, habiéndose demostrado la violación de los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción, la autoridad demandada adopta las medidas que hacen cesar la vulneración como consecuencia de la notificación del auto admisorio de la demanda, pues ello demuestra que la interposición de la acción fue decisiva para lograr su eficaz protección.

NOTA DE RELATORIA: se cita Sentencia de 21 de julio de 2004, C.P. Dr. Gabriel

E. Mendoza Martelo, Expediente AP-03657, Actores: Daniel Villamizar Basto y otra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-01634-01(AP)

Actor: ROBERTO RAMIREZ ROJAS

Demandado: ALCALDIA LOCAL ANTONIO NARIÑO Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 20 de abril de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Tercera, Subsección A) negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 22 de agosto de 2003, ROBERTO RAMIREZ ROJAS instauró acción popular contra la Alcaldía Local Antonio Nariño, con miras a la protección de los derechos al goce del espacio público; la utilización y defensa de los bienes de uso público; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Mediante escrito de 18 de septiembre de 2003 reformó la demanda en el sentido de dirigirla contra la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe y excluir a la Alcaldía Local Antonio Nariño. Mediante providencia de 23 de septiembre de 2003 el Tribunal aceptó la reforma a la demanda. 1.1. Hechos  Desde 1998, en el Conjunto Residencial Santa Mónica se invadió el espacio

público por cerramientos con rejas y casetas que impedían el libre tránsito de vehículos y peatones por la zona vehicular de las carreras 10 A y 10 Bis con Calle 20 Sur de esta ciudad y por los andenes oriental y occidental de esta vía.  La Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe es competente para conocer de la invasión al espacio público en las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur de esta ciudad.  El 9 de junio de 1998 se instauraron ante la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe las querellas 068R y 077R con miras a obtener la restitución del espacio público.  Previo agotamiento de las querellas 068R y 077R, el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe profirió la Resolución 02 de 3 de enero de 2001, ordenando la restitución del bien de uso público.  El 11 de abril de 2002, el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe demolió las rejas y casetas ubicadas en las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur . El 9 de mayo siguiente, hizo entrega del predio al delegado del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP.  Con posterioridad a la diligencia de restitución que se llevó a cabo el 11 de abril de 2002 nuevamente se efectuó el cerramiento con rejas y casetas de la calle 20 Sur con carreras 10 A y 10 Bis, configurándose una nueva amenaza a los derechos colectivos.  En cuanto a la violación del derecho al goce del espacio público con ocasión

de los hechos acaecidos con posterioridad al 11 de abril de 2002, el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe incurrió en omisión, pues a la fecha de presentación de la acción popular (22 de agosto de 2003) no había adelantado las medidas de su competencia con miras a obtener su restitución.  El Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe pretende ampararse en el trámite administrativo que culminó con la diligencia de restitución del 11 de abril de 2002, para sostener que no incurrió en omisión frente a la invasión que se presentó después de esa fecha. 1.2. Pretensiones El actor solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:  Que se declare que con ocasión de la acción popular cesó la vulneración de los derechos colectivos si durante su tramitación el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe restituye el espacio público, ordenando la demolición de las rejas y casetas instaladas en la calle 20 sur con carreras 10 A y 10 Bis en Bogotá.  Que se reconozca al actor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LAS CONTESTACIONES 2.1. El Alcalde de la Localidad Antonio Nariño propuso la excepción de falta de

legitimación en la causa por pasiva pues puso de presente que la calle 20 Sur con carreras 10 A y 10 Bis de Bogotá en la que se verifica la invasión del espacio público con cerramiento de rejas y casetas es jurisdicción de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe. Señaló que una vez se notificó de la acción popular, remitió copia de la demanda a

la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe mediante el oficio AJ-818 de 3 de septiembre de 2003, y que pese a no ser de su resorte efectuó esa misma fecha una visita al lugar de los hechos en la que constató lo siguiente: «Sobre la calle 20 sur con carreras 10 A y 10 Bis encontramos las rejas enunciadas en la demanda de acción popular 03-01634-01, Magistrada Ponente Dra. Myriam Guerrero de Escobar; no obstante las mismas están ubicadas en el costado sur de la calle 20 Sur, que corresponde a la Localidad de Rafael Uribe Uribe». 2.2. El Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe propuso la excepción de inexistencia de nexo causal entre su conducta y la supuesta violación del derecho al goce del espacio público, pues sostiene no haber incurrido en omisión ya que el 11 de abril de 2002 restituyó el espacio público. 2.3. La apoderada de la Secretaría de Gobierno Distrital en representación de la Alcaldía Local Antonio Nariño propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por carencia de requisitos formales. En representación de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, sostuvo que una vez se restituyó el espacio público el 11 de abril de 2002, la Alcaldía adoptó las medidas necesarias para evitar una nueva invasión. Al efecto, requirió a la Junta de Acción Comunal del Conjunto Residencial Santa Mónica para que mantuviese el espacio público libre de ocupación y contratara servicio de vigilancia para el sector, pues los ciudadanos argumentaban que la inseguridad reinante los había obligado a instalar las rejas. Anexó 2 fotografías donde se aprecia que el 7 de octubre de

2003 ya no existían las rejas y casetas materia de controversia en la presente acción popular. Sostuvo que entregado el predio al DADEP el 9 de mayo de 2002, correspondía a esta entidad conservarlo libre de obstáculos y oficiar a la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe si se efectuaba una nueva invasión. Solicitó que se vincule al DADEP porque ha omitido dar cumplimiento a los literales e) y f) del artículo 4º del Acuerdo 18 (31 de julio de 1999) a cuyo tenor le compete «instaurar las acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas al Departamento y, organizar en coordinación con las autoridades competentes actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que impidan su disfrute».

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 13 de diciembre de 2003 declarándose fallida porque las partes no formularon proyecto de pacto de cumplimiento.

4. PRUEBAS 4.1. El actor allegó 2 fotografías y un ejemplar del Diario El Tiempo edición del 9 de julio de 2002, donde se observan las rejas y casetas que restringen el libre

tránsito en la calle 20 Sur con carreras 10 A y 10 Bis de Bogotá. 4.2. El Alcalde de la Localidad de Rafael Uribe Uribe aportó los siguientes documentos:  Copia de las querellas 068R y 077R de 9 de junio de 1998 instauradas ante la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe por la obstaculización de las vías.  Copia del oficio remitido el 16 de octubre de 1998, por la Procuradora de

Bienes del Distrito Capital al Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe en el que se informa lo siguiente: «...Realizada visita técnico administrativa de constatación y revisados los antecedentes que reposan en esta Procuraduría de bienes del predio ubicado en la Avenida Primero de Mayo o calle 22 con la carrera 10, Urbanización Santa Mónica de la Localidad Rafael Uribe Uribe, se constató que existen 2 vías de acceso, la primera en el costado oriental entre los números 20-11 y 10-71 de la Avenida 1º de Mayo y la segunda, en el costado occidental entre los números 10-91 y 10 A –09 de la Avenida 1º de Mayo, accesos que se encuentran restringidos por rejas metálicas a lo ancho de la vía y sendas casetas de vigilancia ubicadas sobre área de andén. Según el artículo 77 del Acuerdo 6 de 1990, las vías son parte del espacio público y no pueden ser encerradas en forma tal que se prive a la ciudadanía de su uso y libre tránsito. No obstante es posible establecer controles de paso para efectos de seguridad siempre que los diseños de equipamiento urbano requeridos para el ejercicio del control, cuenten con la aprobación del Taller del Espacio Público del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y que suscriban con esta Procuraduría de Bienes un contrato de administración y mantenimiento de la zona tal como lo dispone el artículo 82 del Acuerdo 6º de 1990. En el presente caso, quienes están ocupando el espacio público no cuentan con autorización».  Copia de la Resolución 02 de 3 de enero de 2001 mediante la cual ordenó la

restitución de las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur de Bogotá.  Copia del acta y del registro fotográfico de la diligencia de restitución practicada el 11 de abril de 2002.  Copia del acta donde consta la entrega del predio al delegado del DADEP el 9 de mayo de 2002.  2 fotografías tomadas el 7 de octubre de 2003 en las que se aprecia que las rejas y casetas fueron removidas.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El actor sostuvo que el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe incurrió en tentativa de fraude procesal al afirmar que con posterioridad a la diligencia de restitución que practicó el 11 de abril de 2002 el espacio público no fue invadido pues las fotografías tomadas el 9 de julio de 2002, demostraron que se volvieron a

instalar las rejas y casetas en las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur. Además, el acta de la visita que efectuó la Alcaldía Local Antonio Nariño al lugar de los hechos el 3 de septiembre de 2003, evidenció que la ocupación persistía al momento de presentarse la acción popular (22 de agosto de 2003). Señaló que el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe se notificó de la demanda el 15 de septiembre de 2003 y con ocasión de la misma procedió a demoler las rejas y casetas el 7 de octubre siguiente. 5.2. La apoderada de la Secretaría de Gobierno Distrital en representación de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, reiteró lo expuesto en su contestación.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal encontró acreditada la legitimación en la causa por pasiva respecto de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe y consideró que la entidad no incurrió en omisión pues restituyó el espacio público el 11 de abril de 2002, y una vez se notificó de la demanda «procedió con diligencia» a retirar las rejas y casetas cesando con ello la vulneración del derecho al goce del espacio público.

Con fundamento en lo expuesto falló: «...Primero: Niéganse las pretensiones de la demanda.

Segundo: No se fijará incentivo por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».

III. LA IMPUGNACIÓN El actor solicitó que se revoque el numeral segundo de la sentencia de 20 de abril de 2004 y, que en su lugar se le reconozca el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Sostuvo que según jurisprudencia de esta Corporación no es dable negar el incentivo con apoyo en las medidas que con posterioridad a la notificación adopte la entidad demandada en defensa de los derechos colectivos, pues con ellas se pretende modificar los hechos que dieron origen a la acción popular. El incentivo económico es un derecho que surge para el actor una vez prosperan sus pretensiones, sea que el juez lo declare mediante sentencia o que la demandada proceda a la protección de los derechos colectivos durante el trámite del proceso.

IV. CONSIDERACIONES Vistos los cargos planteados, corresponde a la Sala establecer si en las carreras

10 A y 10 Bis con calle 20 Sur sucedieron o no nuevos hechos de ocupación del

espacio público con posterioridad a la diligencia de restitución que el Alcalde Local de Rafael Uribe Uribe adelantó el 11 de abril de 2002 y si frente a estos incurrió o no en omisión por no haber adoptado las medidas tendientes a su restitución. Las pruebas allegadas demostraron que las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur fueron invadidas en 1998 con cerramientos de rejas y casetas de vigilancia, y que el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe previo agotamiento de las querellas 068R y 077R, recuperó el espacio público el 11 de abril de 2002. Sin embargo, las fotografías tomadas el 9 de julio de 2002 aportadas por el actor, demuestran que después de la diligencia de restitución se volvieron a instalar las rejas y casetas en las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur; lo que generó una nueva violación del derecho al goce del espacio público. Por consiguiente, no acertó el Tribunal al denegar las pretensiones con base en la diligencia de restitución que el Alcalde Local de Rafael Uribe Uribe practicó el 11 de abril de 2002, pues habiendo alegado el actor la ocurrencia de nuevas invasiones con posterioridad a su práctica, el a quo estaba obligado a examinar los hechos de ocupación del espacio público que tuvieron lugar después de la señalada diligencia, como quiera que fueron argumentados y probados por el actor popular. Es preciso además tener en cuenta que la invasión del espacio público en fecha posterior al 11 de abril de 2002 fue atestiguada por el Alcalde de la Localidad

Antonio Nariño quien con la contestación allegó Acta de Visita al lugar de los hechos efectuada el 3 de septiembre de 2003, donde se hizo constar que «sobre la calle 20 sur con carreras 10 A y 10 Bis encontramos las rejas enunciadas en la demanda de acción popular 03-01634-01».;Este hecho no fue desvirtuado por el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe. Aunque la apoderada de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe afirmó que la entidad «impidió una nueva invasión con posterioridad al 11 de abril de 2002», las pruebas allegadas y que se analizaron en precedencia demuestran lo contrario. Tampoco allegó los requerimientos que dijo haber cursado a la Junta de Acción Comunal del Conjunto Residencial Santa Mónica para impedir una nueva invasión al espacio público. El artículo 86-7 del Decreto 1421 de 1993 es concluyente al señalar que compete a los Alcaldes Locales «dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público»1 lo que desvirtúa que el DAEP deba responder por las invasiones del espacio público que ocurrieron con posterioridad a la diligencia de restitución que tuvo lugar el 11 de abril de 2002. La función de «organizar en coordinación con las autoridades competentes actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que impidan su disfrute» prevista en el artículo 4º del Acuerdo 18 de 1999, a que alude la apoderada de la Secretaría de Gobierno, es bien distinta de las de «dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la

recuperación y conservación del espacio público» que el artículo 86-7 del Decreto 1421 de 1993 atribuye a los Alcaldes. Como quedó expuesto, el actor probó que a 9 de julio de 2002 las rejas y casetas estaban ubicadas en espacio público y que al momento de presentación de la demanda (22 de agosto de 2003) la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe «no había procedido a su demolición», sin que esta autoridad lo desvirtuara. Establecido que a 22 de agosto de 2003 las carreras 10 A y 10 Bis con calle 20 Sur de esta ciudad presentaban cerramiento con rejas y casetas, es fuerza concluir que la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, enterada el 5 de septiembre de 2003 de la acción popular2, entre esta fecha y el 7 de octubre siguiente procedió a 1 Resaltado fuera de texto. 2 En esta fecha recibió copia de la demanda que mediante el oficio AJ-818 le remitió la Alcaldía Local Antonio Nariño. En providencia de 9 de octubre de 2003, el Tribunal dio por notificada por conducta concluyente a la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe desde el 15 de septiembre de 2003 pues en esta fecha contestó la demanda. demolerlos. Lo expuesto lleva a esta Corporación a estimar que en el subexámine el Alcalde de la Localidad Rafael Uribe Uribe se avino a actuar según lo pretendido por el actor, pues con motivo de la acción popular restituyó el espacio público haciendo cesar la amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción. Esta actitud, contra lo señalado por el a quo, no obedece a

una «labor diligente» sino al reconocimiento de los fundamentos de hecho que dieron origen a la presente acción. En cuanto al incentivo, el criterio de la Sala ha sido reconocerlo cuando, habiéndose demostrado la violación de los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción, la autoridad demandada adopta las medidas que hacen cesar la vulneración como consecuencia de la notificación del auto admisorio de la demanda, pues ello demuestra que la interposición de la acción fue decisiva para lograr su eficaz protección. Al respecto esta Corporación ha dicho: «...Por regla general, no debe negarse el reconocimiento o la declaración de que se configuró la violación de un derecho colectivo y de conceder el condigno incentivo, por el hecho de que el responsable de tal situación, una vez notificado de la demanda, mediante la cual se ejercita la acción de que trata la Ley 472 de 1998, realiza todo lo que está de su parte para restablecer las cosas al estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Ello es así por cuanto la actuación del responsable, de todas maneras, sería consecuencia de la actividad del demandante3». Por lo expuesto, se revocará el numeral 2º de la sentencia apelada y se concederá al actor el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a cargo a la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A : DECLÁRANSE violados los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones,

3Sentencia de 21 de julio de 2004, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo, Expediente AP-03657, Actores: Daniel Villamizar Basto y otra. edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. REVÓCASE el numeral 2º de la sentencia de 20 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, CONCÉDESE al actor el incentivo económico a que hace referencia el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 17 de marzo de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO