CE-25000-23-26-000-2003-02413-01(AP)-2006

ESPACIO PUBLICO - Ocupación por vendedores ambulantes y reubicación como garantía del derecho al trabajo y al mínimo vital / VENDEDORES AMBULANTES - Desalojo y retención de elementos viola derechos fundamentales En sentencia de 20 de marzo de 2003 la Sala analizó la cuestión que vuelve a plantearse en este caso, con ocasión de acción popular instaurada por hechos análogos, para la protección de los derechos a la seguridad y al goce del espacio público en el municipio de Villavicencio. En esa ocasión la Sala puso de presente que la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes debe examinarse en el contexto de la problemática socio-económica causada por el desplazamiento y el desempleo, y que en las actuales circunstancias por las que atraviesa el país, el desalojo sin reubicación viola el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital de quienes no tienen otra alternativa que ocupar las calles, parques y plazas públicas para ganarse su sustento diario con el producto de las ventas ambulantes. Señaló que ante esta realidad, las autoridades deben emprender acciones de carnetización y establecer sistemas de control para contrarrestar la inseguridad que apareja el comercio informal. En acuerdo con esta línea de pensamiento la Corte Constitucional en sentencia T-722 de 4 de septiembre de 2003, rectificó su jurisprudencia sobre recuperación del espacio público señalando que en las actuales condiciones sociales y económicas, el desalojo de vendedores ambulantes y la retención de sus elementos de trabajo es una medida violatoria de los derechos fundamentales, así formalmente pretenda el cumplimiento del cometido estatal de preservar el espacio público. La Sala

considera que acertó el Tribunal, pues mal podría prosperar la acción en relación con la protección del espacio público respecto de la ocupación de vendedores ambulantes cuando quedó demostrado que desde antes de que se instaurara la acción, las autoridades de policía han adoptado las medidas para que los procedimientos tendientes a su recuperación y restitución se armonicen con el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-02413-01(AP)

Actor: ROBERTO RAMIREZ ROJAS

Demandado: DISTRITO CAPITAL Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide la apelación interpuesta por la demandada contra la sentencia de 17 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Tercera, Subsección A), denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 4 de diciembre de 2003 ROBERTO RAMÍREZ ROJAS instauró Acción Popular contra la Alcaldía Local de Santa Fé del Distrito Capital, para reclamar la protección de los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad pública.

1.1. Hechos  Desde septiembre de 2003, el espacio público de la carrera 10ª entre calles 10 y 15 (costado occidental) de Bogotá se encuentra invadido por

vendedores ambulantes que impiden el libre tránsito de los peatones.  La Alcaldía Local de Santa Fé ha omitido adelantar las actuaciones administrativas tendientes a recuperar el espacio público invadido. 1.2. Pretensiones  Que se ordene a la Alcaldía Local de Santa Fé restituir el espacio público de la carrera 10ª entre calles 10 y 15 (costado occidental), invadido por vendedores ambulantes.  Que se reconozca al actor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El apoderado de la Alcaldía Local de Santa Fé puso de presente que en coordinación con el Fondo de Ventas Populares, la Policía y la Defensoría del Espacio Público ha venido adelantando procesos de restitución voluntaria y pactos de convivencia ciudadana entre comerciantes, habitantes y vendedores ambulantes del sector de San Victorino.

Los operativos de incautación de mercancías a los vendedores ambulantes efectuados por la Policía del Espacio Público tuvieron que suspenderse, pues en sentencia T-772 de 4 de septiembre de 2003 la Corte Constitucional ordenó que los procedimientos de restitución del espacio público no aparejaran desconocimiento de los derechos fundamentales de los vendedores ambulantes. La Alcaldía Local de Santa Fé, la Policía del Espacio Público, la Defensoría del Espacio Público, la Personería Local y otras entidades, se han reunido en varias ocasiones con el fin de dar aplicación al Decreto 462 de 2003 y garantizar los derechos fundamentales de los vendedores ambulantes.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 18 de marzo de 2004 pero por inasistencia de las partes, se declaró fallida y se ordenó seguir con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS 4.1. El actor allegó ocho (8) fotografías ilustrativas de la ocupación del espacio público por los vendedores ambulantes. 4.2. Oficio 326 de 15 de marzo de 2004 en que la Oficina de Apoyo al Distrito en el Manejo del Espacio Público informa los operativos para la recuperación

del espacio público realizadas en la carrera 10, entre calles 10 y 15 de Bogotá.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El actor reiteró los argumentos expuestos en su demanda e insistió en que las pruebas allegadas demuestran que la entidad demanda ha consentido la invasión del espacio público y omitido expedir resolución de restitución como lo establece el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 y el Código de Policía. 5.2. La entidad demandada no alegó en conclusión.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El a quo negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se puede endilgar omisión a la administración, pues las pruebas allegadas evidencian que la Alcaldía Local de Santa Fé viene adelantando gestiones para la recuperación del

espacio público de la carrera 10ª entre calles 10 y 15.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor considera que la sentencia del Tribunal es incongruente, pues reconoce que la Alcaldía Local y la Policía suspendieron los operativos para recuperar el

espacio público, y desde entonces la administración no ha efectuado su restitución. Insiste en que la Alcaldía Local ha omitido aplicar los artículos 132 del Decreto 1355 de 1970, 225 a 229 del Acuerdo 079 de 2003 y 10 del Decreto 098 de 2004 y dictar la resolución de restitución del espacio público.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En este caso el actor cuestiona las medidas o acciones que la autoridad demandada ha adoptado, porque considera que han sido inadecuadas y que los resultados han sido insuficientes, pues persiste la ocupación del espacio público y las ventas de los vendedores ambulantes no han sido erradicadas. Por esa razón solicita que se ordene a la Alcaldía Local proferir la resolución para restituir el espacio público, como lo establece el artículo 225 del Código de Policía de

Bogotá. Del material documental allegado merecen destacarse:  El Oficio que el 16 de abril de 2004 la Oficina de Apoyo al Distrito en el Manejo del Espacio Público dirigió al Tribunal de Cundinamarca, en respuesta al requerimiento de pruebas, en el cual se lee: «En atención al oficio de la referencia radicado en la Policía Metropolitana de Bogotá el día 070404, en el cual se indaga por las gestiones realizadas en el presente año en el sector de la Carrera 10 entre Calles 10 y 15 de Bogotá, comedidamente me permito hacer las siguientes apreciaciones: El personal del Grupo Espacio Público del Área de Servicios Especializados de la Policía Metropolitana de Bogotá (encargado directamente de Coordinar el manejo

del Espacio Público a nivel policial), venía adelantando una tesonera labor en la ciudad de Bogotá desde el año 1998, fecha en que fue creado bajo la Administración del Doctor ENRIQUE PEÑALOSA, manteniendo el control del Espacio Público con operativos permanentes y realizando actas de incautación a los infractores (vendedores informales), ejecutando el procedimiento tal y como lo indica el vigente Acuerdo 079 del 2003 Código de Policía de Bogotá, lo cual se demuestra con el número de Actas de incautación que se realizaron así: AÑO 2001 AÑO 2002 AÑO 2003

NUMERO DE 9.696 15.359 6.393

ACTAS TOTAL: 31.448 Actas de Incautación NOTA: En el año 2003 el número de actas de incautación de mercancía por invasión del Espacio Público corresponden desde el 020103, posteriormente se elaboraron actas de incautación de mercancías de productos que constituyen algún tipo de violación al Código Penal.

La relación que se anexa al presente documento, corresponde al número de Actas de incautación realizadas en el año inmediatamente anterior que suman un total de 501 Actas, en el sector comprendido sobre la Carrera 10 entre calles 10 y 15, desde el día 020103 hasta el día 071003, fecha en que fue suspendida esta actividad, al notificarse el Fallo de la Sentencia a la Tutela T-772 del 04-09-03 proferido por la Honorable Corte Constitucional, razón por la cual desde la fecha indicada el personal de este Grupo se dedicó a adelantar actividades preventivas y

educativas con los vendedores informales que por supuesto aprovecharon el momento coyuntural, invadiendo las calles al saber que la policía no les podía desalojar ni incautar sus mercancías, actuando por las vías de hecho, ya que la Tutela determinó que el desalojo y las incautaciones solamente proceden después de adelantarse unos procedimientos Administrativos respetándoles el «Derecho al Debido Proceso». No obstante lo anterior el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá, dispuso la ejecución de Planes Presencia en diferentes sectores de la ciudad considerados como críticos, entre ellos la zona que es hoy objeto de análisis (según disponibilidad del personal), con un número considerable de policiales los que han cumplido labores de prevención, educación y orientación con los vendedores informales y así poder controlar parte del sector, mitigando de alguna manera la problemática. El Comando de la Policía metropolitana de Bogotá y el Grupo de Espacio Público participaron de reuniones en los meses de Noviembre y Diciembre del 2003, con funcionarios de la Secretaria de Gobierno Distrital, del Fondo de Ventas Populares, de la Defensoría del Espacio Público en la ciudad capital. Como resultado de esas reuniones, el Alcalde Mayor ANTANAS MOCKUS SIVICKAS con fecha 22 de Diciembre de 2003 firmó los Decretos 462 «Por el cual se dictan procedimientos para la preservación y recuperación del espacio público construido en el Distrito Capital», el cual mencionaba en su Artículo Segundo que la Actuación Administrativa previa a los procedimientos de la policía corresponde a las autoridades locales, indicando en sus artículos siguientes de qué forma debían

ser estas actuaciones administrativas, señalando además en el Numeral Siete del Artículo Cuarto que cuando ya se hubieren cumplido los términos y el proceso administrativo, intervendría la Policía Nacional por solicitud expresa del Alcalde Local; y el Decreto 463 «Por el cual se reglamenta la administración, el mantenimiento y el aprovechamiento económico del Espacio Público construido y sus usos temporales en Bogotá, Distrito Capital». Igualmente por parte de la Policía Metropolitana, se ha adelantado la difusión de dicha información a la ciudadanía en general, para que mediante acciones populares y/o acciones de tutela, presenten demandas antes las autoridades competentes a fin de que se inicien los procesos administrativos mencionados por la Sentencia T-772, que permitan la recuperación del espacio público invadido de manera ilegal y arbitraria por los vendedores informales (estacionarios, semiestacionarios y ambulantes), cuya ocupación contraría los artículos 63 y 82 de la Constitución Política de Colombia. Además, es de tener en cuenta que hay bastantes sitios de la Ciudad Capital donde ya se han adelantado procesos administrativos para recuperación del Espacio Público, por anteriores administraciones, con enormes costos para la Administración Distrital pues en algunos casos se han pagado indemnizaciones a los que los ocupaban; siendo de esta manera innecesario cumplir nuevamente un proceso Administrativo para volver a recuperarlos. En estos casos como los que acabamos de mencionar, según nuestras apreciaciones si puede intervenir la Policía Nacional para preservar y recuperar los espacios tal y como lo expresaba el Decreto 462 en su Artículo Octavo, sin embargo a la fecha el DADEP

(Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público) no ha hecho oficial tal inventario de espacios públicos ya recuperados, como lo ordenaba el mismo Decreto 462 en su Artículo Noveno. Así mismo cabe recalcar que «Es en los alcaldes en quienes recae por expresa atribución constitucional, la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos, las normas relativas a la protección y acceso al Espacio Público, en su respectiva localidad...» como lo preceptuó la Honorable Corte Constitucional en sentencia SU-360/19-05-99, concepto que fue afianzado por el numeral 7 del Artículo 4 del Decreto 462/22-12-03 del Alcalde Mayor de Bogotá (ya citado), en consecuencia de lo cual queda claro que los Alcaldes son quienes deben promover las acciones que originen procesos Administrativos para la Restitución del Espacio Público y que la intervención de los Uniformados de la Policía Metropolitana de Bogotá para que esta coordine y lleve a efecto la respectiva diligencia de recuperación de espacio público en la zona previamente establecida (Artículo Cuarto – Numeral Siete – Decreto 462/221203); o para preservar los sitios ya recuperados cuando contemos con el inventario de los mismos. Posteriormente el Alcalde Mayor LUIS EDUARDO GARZÓN con fecha 12 de abril de 2004 firmó el Decreto 098 «Por el cual se dictan disposiciones en relación con la preservación del Espacio Público y su armonización con los derechos de los vendedores informales que lo ocupan» el cual deroga el Decreto 462 y replantea los procedimientos tanto administrativos como operativos para la recuperación del

espacio público, ordenando que los Alcaldes Locales adecuen el trámite de sus actuaciones administrativas adelantadas con ocasión al derogado Decreto 462, al Decreto 098, el cual anexo. Manifiesto que la Policía Metropolitana de Bogotá, pese a encontrarse impedida por los aspectos ya relatados, no ha abandonado deliberadamente sus funciones de apoyar al Distrito en la preservación del Espacio Público en la Ciudad Capital, sino por el contrario siguiendo instrucciones del señor Brigadier General HECTOR GARCÍA GUZMÁN, Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, se han adelantado algunas labores preventivas, educativas y pedagógicas sobre los sectores que presentan mayor problemática, (según disponibilidad del personal) instalando servicio policial a tempranas horas en algunos sectores para evitar que a la llegada de los vendedores informales estos se instalen; es de anotar que se les ha orientado para que se trasladen al Fondo de Ventas Populares para que allí les brinden opciones de reubicación existentes. Igualmente por parte del Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá, se han adelantado diferentes acciones de Comando, delineando puntualmente las estrategias para manejar la problemática del espacio público, estandarizar el procedimiento y en general crear el Código de Práctica de que habla el Artículo Séptimo de la parte resolutiva del Fallo a la sentencia T-772. Dichos documentos han sido socializados con todos los Comandantes del Departamento y Estaciones de Policía, los cuales a su vez han sido multiplicadores, estos son: ∙ Plan Operacional No. 101 de fecha 141203-GESIN MEBOG

∙ Plan No. 007 para el apoyo a la Administración Distrital para la recuperación y control del espacio público de fecha 02-02-04. ∙ Oficio Circular de COPER 004 de fecha 210104. ∙ Reuniones de Comandantes La Policía Metropolitana ha querido atacar de manera global dicha problemática tal y como lo demuestra el trabajo del área de tránsito, que en los meses de Enero y febrero del presente año ha elaborado un total de 10.789 comparendos como media correctiva a los conductores de vehículos que invaden las zonas de uso público. Así mismos se han efectuado varios cierres de establecimientos comerciales en aplicación del Artículo 111 del Código Distrital de Policía, también se han incautado a la fecha un total de 789 equipos celulares, dejados a disposición del Ministerio de Comunicaciones por la venta ilegal de minutos en el espacio público, también se han judicializado 462 personas infractoras de los Artículos 270 y 271 del C.P.C., por la comercialización de productos pornográficos, literarios y audiovisuales piratas que se distribuyen en el espacio público. Remitiéndonos a su interés por la carrera 10 entre calles 10 y 15 me permito informarle que se han hecho operativos preventivos, educativos y pedagógicos con los vendedores informales, no siendo posible hasta la fecha realizar aprehensiones de mercancías a los contraventores que invaden el espacio público del sector, ya que la Policía Metropolitana de Bogotá, hasta la presente fecha no ha tenido soportes legales claros, específicamente la actuación administrativa tal y como lo estipula la ley, que debía desarrollar el Alcalde Local en cumplimiento del

Decreto 462 cuando se hallaba vigente, ni tampoco en cumplimiento del nuevo Decreto 098. Así mismo el sector en análisis no ha sido considerado hasta la fecha como espacio público ya recuperado, para que la Policía Metropolitana pudiese intervenir mediante el Artículo Octavo del Decreto 462 cuando estuvo vigente o el Artículo Doce del actual Decreto 098. De otro lado la Policía Nacional comprende que indiscutiblemente la problemática del Espacio Público en la ciudad capital es en gran parte social, por lo que interesados en hacer parte de la solución, la Policía Metropolitana ha designado un representante que hace parte del Comité de Coordinación Interinstitucional conformada además por las Secretarías General y de Gobierno, El Instituto de Desarrollo Urbano IDU, el Instituto Distrital de Recreación y Deporte IDRD, los Departamentos Administrativos de Planeación Distrital y Defensoría del Espacio Público (DADEP), Fondo de Ventas Populares, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, el cual busca rápidas y eficaces soluciones para la solución integral del problema, mismo Comité que integra la mesa de trabajo para la concertación con los representantes informales. ...» En sentencia de 20 de marzo de 20031 la Sala analizó la cuestión que vuelve a plantearse en este caso, con ocasión de acción popular instaurada por hechos análogos, para la protección de los derechos a la seguridad y al goce del espacio público en el municipio de Villavicencio. En esa ocasión la Sala puso de presente que la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes debe examinarse en el contexto de la problemática socio-económica causada por el

desplazamiento y el desempleo, y que en las actuales circunstancias por las que atraviesa el país, el desalojo sin reubicación viola el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital de quienes no tienen otra alternativa que ocupar las 1 C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Expediente 0059. Actor: Luis Gustavo Guzmán Neira calles, parques y plazas públicas para ganarse su sustento diario con el producto de las ventas ambulantes. Señaló que ante esta realidad, las autoridades deben emprender acciones de carnetización y establecer sistemas de control para contrarrestar la inseguridad que apareja el comercio informal. En acuerdo con esta línea de pensamiento la Corte Constitucional2 en sentencia T-722 de 4 de septiembre de 2003, rectificó su jurisprudencia sobre recuperación del espacio público señalando que en las actuales condiciones sociales y económicas, el desalojo de vendedores ambulantes y la retención de sus elementos de trabajo es una medida violatoria de los derechos fundamentales, así formalmente pretenda el cumplimiento del cometido estatal de preservar el espacio público. La Sala considera que acertó el Tribunal, pues mal podría prosperar la acción en relación con la protección del espacio público respecto de la ocupación de vendedores ambulantes cuando quedó demostrado que desde antes de que se instaurara la acción, las autoridades de policía han adoptado las medidas para que los procedimientos tendientes a su recuperación y restitución se armonicen con el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes. De igual modo, instará al Alcalde Mayor para que en asocio con las autoridades de policía, continúe efectuando en la zona los operativos para contrarrestar acciones

delincuenciales. 2 M.P. Manuel José Cepeda. Sentencia de 4 de septiembre de 2003. Expediente T-728123. Acción de tutela instaurada por Félix Arturo Palacios Arenas en contra de la Policía Metropolitana de Bogotá―Grupo de Espacio Público. En dicho pronunciamiento se lee: «Desde esta perspectiva, la recuperación del espacio público por parte de las autoridades a través del simple desalojo de quienes lo ocupan en el comercio informal, adquiere una nueva connotación: más que el cumplimiento diligente de un deber estatal orientado a promover el bienestar colectivo, equivale a privar a quienes se ven forzados a recurrir al comercio informal (en tanto alternativa de subsistencia) de los medios lícitos que han escogido para ganarse la vida por medio del trabajo, en medio de los niveles de desempleo más altos de la historia reciente de la ciudad, sin consultar la realidad social sobre la cual surtirán efectos sus decisiones y actuaciones para valorar si se limita en exceso el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales (Art. 2º C.P.). No se puede pretender que, en un contexto de pobreza tan grave como el que aqueja a la capital, no haya docenas de miles de personas que opten por trabajar para subsistir y, en ausencia de oportunidades en el sector formal, deban utilizar las vías, plazas y parques públicos comercializando artículos de la más diversa índole, para así satisfacer sus propias necesidades básicas y las de sus familias. Sobre este aspecto, ya ha dicho la Corte que el vendedor informal desalojado del espacio público que no tiene a su alcance alternativas económicas es arrojado por

las autoridades al desempleo total; “en este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen, y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis”? [....]» En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia de 17 de junio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección A). ÍNSTASE al Alcalde Local para que en asocio con las autoridades de policía, continúe efectuando en la zona operativos para contrarrestar acciones delincuenciales. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 9 de marzo de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO