CE-25000-23-26-000-2003-0336-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Finalidad La finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Textura abierta / PATRIMONIO PUBLICOMoralidad administrativa Esta Sala, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella.” Para la Corte Constitucional, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan

los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”. Dada la estrecha relación existente entre los derechos en cuestión, es probable que la vulneración de uno de ellos conlleve la del otro, sobre todo si se tiene en cuenta que “es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público”; no obstante, la anterior no constituye una regla absoluta. CONTRATO DE EXPLORACION Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROSAprobación del ministerio para la validez / ACCION POPULAR - Ausencia de vulneración o amenaza de derechos colectivos La aprobación exigida por los artículos 1 del Decreto 2310 de 1974 y 5 de la Resolución 2543 de 1984, tiene la finalidad de otorgarle validez al contrato respecto del cual se imparta; de ahí que, la inobservancia de esta formalidad especial conduzca a la inexistencia de éste, puesto que si no se realiza, el pretendido contrato no está llamado a producir efecto alguno. Lo anterior evidencia que, de conformidad con lo previsto en el artículo 1501 del C.C., la aprobación por parte del Ministerio de Minas y Energía constituye un elemento esencial de los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos. En ese orden de ideas, la suscripción del contrato de producción incremental Catalina, efectuada por ECOPETROL y TEXPET no era suficiente para que este naciera al mundo jurídico; por ello, no es posible entender que el simple acuerdo de voluntades constituyera una vulneración de los derechos colectivos a la moralidad

administrativa y al patrimonio público, pues, un acto inexistente, como el contrato que ocupa a la Sala no tendría vocación para producir algún tipo de efectos, como sería, en este caso, la vulneración de los derecho mencionados. Ahora bien, el proyecto de contrato pudo significar una amenaza para los derechos colectivos en cuestión; no obstante, la circunstancia de haber sido improbado por la autoridad competente hace desaparecer esa, eventual, amenaza.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00336-01(AP)DM

Actor: FERNANDO ALBERTO GARCIA FORERO

Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 3 de diciembre de 2003, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la acción popular.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 5 de marzo de 2003, el señor Fernando Alberto García Forero interpuso acción popular contra la Empresa Colombiana de Petróleos, la Sociedad Texas

Petroleum Company -TEXPETy la Sociedad Guajira Gas Services Inc -GGSI-. Los fundamentos fácticos de su acción se plantearon de la siguiente manera:

El 31 de mayo de 1974, ECOPETROL y TEXPET suscribieron el contrato de asociación denominado “Guajira área A”, cuya vigencia vence el 31 de diciembre de 2004. El 5 de mayo de 1995, las asociadas suscribieron otrosí al mencionado contrato, mediante el cual se autorizó la celebración de un contrato para desarrollar un proyecto denominado “Chuchupa b”. Con fundamento en tal autorización, la Asociación Guajira Area “A” -compuesta por ECOPETROL y TEXPETsuscribió con ECOPETROL y la Guajira Gas Services “GGSI” un contrato para la construcción, arrendamiento y manejo de servicios de producción de la plataforma “Chuchupa b”, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016. El 22 de diciembre de 1997, la “GGSI” suscribió un nuevo contrato con la TEXPET, con el fin de que ésta operara y mantuviera la plataforma “Chuchupa b”. A juicio del demandante, todo lo anterior dio lugar a una “triangulación contractual”. Con posterioridad, ECOPETROL Y TEXPET suscribieron un “acuerdo de intención”, con el fin de determinar la capacidad productiva de lo que se explota en asociación, como consecuencia del cual, se suscribió el “contrato para la producción incremental Catalina”, que constituye “una prórroga ladina del contrato de asociación”. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: “Que el denominado “contrato para producción incremental Catalina”, suscrito el 8 de febrero de 2003 entre las accionadas, es ilegal, contrario a los intereses patrimoniales públicos de la Nación Colombiana, a la

moralidad administrativa y, por contera, a los derechos colectivos de sus integrantes. “Que la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, al día siguiente de finalizada la vigencia del “contrato de asociación Guajira área A”, es decir el 1 de enero de 2005, iniciará de manera independiente y con cargo a sus propios recursos la explotación que con ocasión de la asociación expirada, venía haciéndose de los yacimientos concernidos con participación de la Texas Petroleum Company. “Que del fallo debidamente ejecutoriado se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. “Las demás declaraciones que ordena hacer la ley al juzgador según su prudente juicio en tratándose de este tipo de acciones.”

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

a. Texas Petroleum Company “TEXPET” y Guajira Gas Services Inc.

“GGSI”.

El 26 de marzo de 2003, la Texas Petroleum Company “TEXPET” y la Guajira Gas Services Inc. “GGSI”, actuando mediante apoderado, contestaron conjuntamente la demanda. Sostuvieron que el “contrato de asociación Guajira A”, se celebró entre ECOPETROL y TEXPET, con el objetivo de explorar y explotar hidrocarburos en una zona del territorio del departamento de Guajira; los costos del mencionado contrato fueron asumidos en su totalidad por la sociedad TEXPET. Como resultado de la exploración se encontraron tres campos comercialmente explotables y solo hasta ese momento ECOPETROL entró a participar del negocio asumiendo la mitad de los costos de exploración, así mismo,

los costos y gastos de la operación corresponden a las partes, quienes concurren a su pago, por partes iguales. El otrosí al que se refiere el demandante, se suscribió en 1995, con el fin de construir una nueva plataforma marina denominada “Chuchupa B” destinada a aumentar la producción del gas. Las partes acordaron que dicha construcción se realizaría por una entidad diferente de TEXPET, en consecuencia, se contrató a la “GGSI”, filial de la primera, para que lo ejecutara, tal decisión se tomó, para incrementar las garantías de ECOPETROL en el contrato de asociación. El 22 de diciembre de 1997, la “GGSI”, contrató con TEXPET las labores de operación y mantenimiento de la aludida plataforma marina. El hecho de dejar que toda la operación se ejecute por TEXPET le ahorraba a ECOPETROL su participación en el sobrecargo que se habría pagado a la “GGSI”. Ninguno de estos contratos tiene incidencia en el denominado “contrato de producción incremental Catalina”, éste es un contrato nuevo que se ejecutará sobre la misma área destinada al contrato de asociación. La celebración de los contratos aludidos no ha generado consecuencias adversas para el patrimonio de la Nación. Propuso las siguientes excepciones: -Legalidad, transparencia y conveniencia del contrato Catalina: El mencionado contrato se suscribió con el cumplimiento de todos los requisitos legales exigidos para el efecto; no existe irregularidad alguna en su suscripción. Además, su celebración no genera detrimento patrimonial; por el contrario, es beneficioso para ECOPETROL puesto que TEXPET se compromete a realizar el

100% de la inversión. -Inexistencia de la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público: El demandante no aporta ninguna prueba de la cual pueda inferirse la vulneración de los mencionados derechos, es más, en la demanda ni siquiera se menciona el desconocimiento de alguna norma legal. No se prueba la existencia de mala fe por parte de la Administración y tampoco hay prueba alguna de la vulneración del patrimonio público. b. Empresa Colombiana de Petróleos “ECOPETROL”. El 26 de marzo de 2003, La Empresa Colombiana de Petróleos, actuando mediante apoderado, contestó la demanda. Reiteró las aclaraciones efectuadas por las sociedades Texas Petroleum Company y Guajira Gas Services Inc. respecto de los distintos contratos celebrados a partir de 1974. Precisó que el contrato de asociación puro, como el de Guajira Area “A” es “un acuerdo de voluntades en el que ECOPETROL, como empresa estatal petrolera se vincula con una o más empresas petroleras para desarrollar una actividad exploratoria en un área predeterminada y una posterior actividad de explotación o producción de hidrocarburo descubierto.” Explicó que, a su vez, el contrato de producción incremental, como el denominado “Catalina”, es un acuerdo de voluntades, en el cual ECOPETROL dispone de un campo petrolero ya explorado y “convoca a un tercero para que éste invierta en actividades orientadas a la producción de excedentes de hidrocarburos por sobre los originalmente previstos con las facilidades disponibles”. De acuerdo con lo anterior, concluyó que el contrato de producción incremental Catalina no constituye una “prórroga ladina del contrato de

asociación”, pues se trata de dos contratos absolutamente distintos. Explicó que ECOPETROL no puede ejecutar, de manera independiente, la explotación del gas, puesto que en virtud de lo pactado en el contrato de asociación y el contrato para el desarrollo del proyecto Chuchupa B, o contrato de BOMT, quien está facultado para ello es TEXPET. En relación con lo anterior precisó: “Con posterioridad al 31 ce diciembre de 2004 (una vez vencido el contrato de asociación ECOPETROL-TEXACO y revertido el campo a aquella) ECOPETROL podría ordenar al BOEMETISTA que adelantara unas inversiones, obras o actividades para incrementar la producción por sobre la curva básica de producción prevista (Contrato Catalina) pero, por disposición de lo estipulado en el contrato BOMT, esto solo puede realizarse a través del beometista y nunca directamente”. Explicó que, para que se configure una vulneración o amenaza a la moralidad administrativa es necesario que exista una trasgresión al ordenamiento jurídico y que esta trasgresión esté en conexidad con otros derechos o principios legales y constitucionales; por consiguiente, en este caso no existe vulneración de este derecho colectivo, en tanto que ECOPETROL no ha trasgredido ninguna norma ni principio legal o constitucional. Respecto del derecho colectivo al patrimonio público precisó que está estrechamente ligado al principio de la buena fe, principio que ECOPETROL ha observado en todas sus actuaciones. ECOPETROL obró de buena fe al firmar, con la Texas Petroleum Company, el contrato para producción incremental Catalina. Propuso las siguientes excepciones: -Indebida escogencia de la acción: La acción popular no es vía jurídica

procedente para cuestionar la legalidad del contrato para producción incremental Catalina; para tal fin el ordenamiento jurídico estableció la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A. -Inepta demanda: En la demanda no está claro qué es lo que pide el actor, pues en ella se cuestiona la legalidad de un contrato, sin especificar si lo pretendido es que se declare la nulidad absoluta o relativa del contrato, o su inexistencia o su ineficacia. -Cumplimiento de la ley e inexistencia de daño a los derechos colectivos: ECOPETROL ha actuado de conformidad con las leyes que rigen sus actos y contratos; por consiguiente, no ha vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. -Imposibilidad jurídica de acceder, por vía judicial a las pretensiones del demandante: La determinación de que ECOPETROL realice de forma directa o por intermedio de un contrato de asociación la producción incremental de gas en el área de la Guajira no es una opción que pueda analizarse judicialmente; solo ECOPETROL tiene derecho a ocuparse de la exploración y explotación de hidrocarburos.

3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 5 de junio de 2003, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento. Teniendo en cuenta que no se logró ningún acuerdo entre las partes, el Magistrado conductor del proceso la declaró fallida.

4. COADYUVANCIA La Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleos “ACIPET” y la Asociación Colombiana de Ingenieros “ACIEM”, solicitaron permitir su intervención

en la acción popular como coadyuvantes de ECOPETROL. Mediante auto del 11 de junio de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó su solicitud.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, denegó las súplicas de la demanda.

Analizó y negó las excepciones propuestas por las demandadas. Luego de relacionar las pruebas que obran en el proceso, precisó que el Ministerio de Minas de Minas y Energía, mediante Resolución No. 124078 improbó el contrato de producción incremental Catalina, con fundamento en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se precisó que dicho contrato no cumplió, desde el punto de vista comercial y financiero, los requisitos para catalogarse como un producción incremental. Explicó que los efectos de la improbación se retrotraen al momento de la suscripción del contrato, lo cual implica que en virtud de ella el contrato nunca existió. No se produjeron, entonces, efectos entre sus partes lo cual genera la imposibilidad de pronunciarse de fondo sobre la demanda sometida a conocimiento del tribunal. Teniendo en cuenta esa circunstancia, concluyó que no se materializó daño alguno sobre los derechos colectivos, puesto que, aunque el contrato existía al momento de presentación de la demanda, dejo de existir, como consecuencia de su improbación. Adujo que en el presente asunto se configura “una substracción de materia por la inexistencia de objeto de la litis”; en consecuencia, negó las súplicas de la

demanda.

6. IMPUGNACIÓN

a. La parte actora El 12 de diciembre de 2003, el actor interpuso recurso de apelación contra el fallo anterior. Señaló que la decisión del Tribunal dejó en impunidad los hechos realizados por los demandados, al haber optado por la sustracción de materia. Su decisión permite pensar que, en este caso, no pasó nada. Precisó que la decisión del a-quo desconoció todas las irregularidades del contrato de producción incremental Catalina, cuya existencia se demostró en el proceso. Concluyó que el contrato de producción incremental Catalina era un mecanismo para disfrazar la prórroga del contrato de asociación celebrado en 1974 por ECOPETROL y TEXACO. Lo anterior se evidencia porque, luego de ser improbado por el Ministerio de Minas y Energía, la prórroga del contrato de asociación se llevó a cabo, mediante otros mecanismos. Con fundamento en lo anterior solicitó modificar, en su totalidad, el fallo de primera instancia. b. Texas Petrolem Company “TEXPET” y Guajira Gas Services Inc.

“GGSI”.

El 18 de diciembre de 2003, la Textas Petroleum Company “TEXPET” y la Guajira Gas Services Inc. “GGSI”, actuando mediante apoderado, interpusieron recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Precisaron que la decisión de primera instancia deja la idea, contraria a la realidad, de que de haberse ejecutado el contrato, si se habrían vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda. Señalaron que la improbación del contrato de producción incremental Catalina no releva al juez de la obligación de pronunciarse sobre la existencia o

inexistencia de la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Agregaron que la circunstancia de no haber podido ejecutar el mencionado contrato no hace intrascendentes los cargos formulados en la demanda. En el expediente no obra una sola evidencia que de cuenta de que las personas que intervinieron en la preparación o suscripción de éste hubiesen actuado con mala fe o de forma descuidada o negligente y mucho menos con la intención de transgredir la ley. Tampoco hay prueba en el expediente de que, de haberse ejecutado el contrato, se hubiese causado un deterioro del patrimonio público. Adujeron que la conducta del demandante generó un perjuicio , en la medida en que se cuestionó su buen nombre; por consiguiente, el fallo recurrido debió analizar de fondo el asunto sometido a su conocimiento y concluir que no existe vulneración alguna de los derechos colectivos invocados en la demanda. Con fundamento en los anteriores argumentos solicitaron revocar el fallo impugnado y decidir de fondo el litigio, negando las pretensiones de la demanda y declarando la prosperidad de las excepciones propuestas por ellas. CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los

artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. Para resolver este caso, la Sala se referirá, en primer lugar, a la finalidad de la acción popular, en segundo lugar a los derechos colectivos invocados en la demanda y, finalmente, analizará el caso concreto. a. La finalidad de la acción popular. El artículo 88 de la Constitución Política elevó a rango constitucional1 las

acciones populares y les otorgó el carácter de medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se reglamentó la norma constitucional referida, define a la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos colectivos y precisa que la misma se ejerce “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 1Antes de la Constitución de 1991, las acciones populares ya contaban con regulación legal, aunque de manera dispersa. Es así cómo los artículos 1005 a 1007 del Código Civil regularon una acción popular para la protección de los bienes de uso público; los artículos 2359 y 2360 del mismo ordenamiento consagraron una acción popular respecto del daño contingente derivado de la comisión de un delito, por las obras que amenacen ruina o por negligencia de un individuo que ponga en peligro a personas indeterminadas, respectivamente. El Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974 y sus reglamentarios), expidió normas sobre el tema y previó vías de protección administrativa o policiva. Igualmente, el legislador expidió disposiciones especiales como la acción popular señalada en el artículo 8º de la Ley 9ª de 1989, relacionada con la recuperación del espacio público y el medio ambiente y también contiene regulaciones al respecto el estatuto del consumidor Decreto ley 3466 de 1982 y la Ley 45 de 1990 relativa a la

intermediación financiera. Lo anterior supone que la finalidad de esta acción es, como ya se precisó, la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares2; entonces, su procedencia requiere que de los hechos alegados en la demanda pueda, al menos, deducirse una vulneración de los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad3. Ahora bien, puede ocurrir que en el curso del proceso, la situación fáctica descrita en la demanda se modifique por la ocurrencia de hechos nuevos; en éstos casos, la procedencia de la acción popular supone que la posible amenaza o vulneración subsista frente a los hechos nuevos, pues de no ser así, la acción se tornaría improcedente. Entonces, el juez de la acción popular tiene el deber de determinar si los hechos alegados en la demanda dan lugar a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, como objeto de protección de esta acción; de allí la exigencia de que la acción se dirija contra el particular, la persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, en tanto que “este requisito supone que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente el juez pueda deducir de qué acción u omisión se trata, pues, de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá ordenar nada en su sentencia, pues no conocerá la conducta respecto de la cual

debe dar la orden en cuestión”4. Siendo ello así, la finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración. 2El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 prevé: “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de lo particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos”. 3AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 4Ibídem. b. Los derechos colectivos invocados en la demanda.

• La Moralidad Administrativa.

En otras oportunidades5, la Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”6. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales,

informa una determinada institución jurídica7; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala8, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado 5 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002 Consejo de Estado. Sección Tercera. 6 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 7 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Ob cit. Pág. 79. 8 Sentencia de 16 de febrero de 2001. exp. AP 170 norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma

en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella.” La moralidad administrativa y el patrimonio público. Para la Corte Constitucional9, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad” Lo expuesto por la Corte pone en evidencia la estrecha relación entre los derechos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, que, en ocasiones, los hace inescindibles, aunque cada uno de ellos posea una naturaleza distinta e independiente. En efecto, la defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, hace alusión al interés que tiene la comunidad en general para proteger los elementos que lo componen10; a su vez, la moralidad administrativa no tiene un contenido predeterminado, pues como se dijo, se precisa en cada caso. Dada la estrecha relación existente entre los derechos en cuestión, es probable que la vulneración de uno de ellos conlleve la del otro, sobre todo si se tiene en cuenta que “es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público”11; no obstante, la anterior no constituye una regla absoluta. c. El caso concreto. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994. 10 La doctrina ha considerado que el patrimonio público está compuesto por tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales (Libardo Rodríguez,

Derecho Administrativo Parte General y Colombiano, Décima Edición, P. 172 a 184) 11AP-166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Como se dijo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda por sustracción de materia aduciendo que en el presente asunto había desaparecido el objeto del litigio. La anterior conclusión se motivó en el hecho de que el Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución No. 124078 del 21 de agosto de 2003, obrante a folio 478 del cuaderno principal, improbó el contrato del producción incremental Catalina, cuya legalidad se discutía en el presente asunto. Al respecto, la Sala considera necesario precisar que dicha resolución se expidió teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 1 del Decreto 2310 de 1974 y 5 de la Resolución 2543 de 1984, en virtud de los cuales los contratos para exploración y explotación petrolífera, requieren para su validez de la aprobación, mediante resolución, del Ministerio de Minas y Energía12. Las mencionadas normas consagran un mecanismo legal para verificar