CE-25000-23-26-000-2003-0877-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a particular que no cumple función pública / FUNCIÓN PÚBLICA - Concepto. No la cumplen universidades privadas / UNIVERSIDAD PRIVADA - No cumple función pública aunque preste servicio público de la educación. Improcedencia de la acción de cumplimiento en su contra / EXÁMENES PREPARATORIOSRequisito para obtener título de abogado. Autonomía universitaria / SERVICIO PÚBLICO - Concepto El señor Jairo Enrique Salcedo Veloza ejerció la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Universidad Santo Tomás que cumpla lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 552 de 1999 y, en consecuencia, le otorgue el título de abogado, pues considera que reúne los requisitos que esa norma exige para el efecto. La demanda se dirige contra la Universidad Santo Tomás, institución de educación superior de carácter privado. De manera que corresponde a la Sala el estudio orientado a determinar si es sujeto pasivo de esa acción. En relación con la naturaleza de las funciones que cumplen las universidades privadas, para efectos del análisis de la procedencia de la acción popular, en reciente fallo, esta Sala dijo “La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la presente acción no procede contra particulares que no ejerzan función pública, señalando diferencias entre éste concepto y el de servicio público para concluir que ‘Las universidades privadas no cumplen funciones públicas..”. Esta Sala acogió esa tesis en sentencia del 4 de septiembre de 2003 y con fundamento en la misma confirmó la sentencia que rechazó por improcedente una acción de cumplimiento

ejercida contra la Universidad Libre de Colombia, Seccional Cali. Y ahora la reitera para rechazar la promovida por el Señor Jairo Enrique Salcedo Veloza contra la Universidad Santo Tomás, pues se trata de un particular que si bien presta el servicio público de la educación, no actúa en ejercicio de funciones públicas. En esta forma, la Sala modificará la sentencia impugnada en cuanto negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, rechazará la acción de cumplimiento por improcedente.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia ACU-0738 de 10 de junio de 2003. Sección

Quinta. Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Aleyda González Contreras.

Demandado: Universidad Libre Seccional Cali.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-26-000-2003-0877-01(ACU)

Actor: JAIRO ENRIQUE SALCEDO VELOZA Demandado: UNIVERSIDAD SANTO TOMAS Procede la sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 17 de junio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones formuladas por el Señor Jairo Enrique Salcedo Veloza en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Señor Jairo Enrique Salcedo Veloza, a través de apoderada judicial, ejerció la

acción de cumplimiento contra la Universidad Santo Tomás con el objeto de que se le exija el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 552 de 1999 y, en consecuencia, le ordene otorgarle el título de abogado en cuanto considera que reúne los requisitos que esa norma exige para el efecto. B.- HECHOS Como fundamento de las pretensiones el demandante manifiesta que el segundo semestre de 1991 inició estudios de derecho en la Universidad Santo Tomas y terminó materias el día 17 de noviembre de 1995. Sostiene que hizo judicatura en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en la Defensoría del Pueblo, requisito que le fue aprobado por medio de la Resolución No. 4146 del 27 de junio de 1997, del Consejo Superior de al Judicatura. Señala que la Universidad se empeña en exigirle los exámenes preparatorios cuando no existe norma que los establezca y tienen el carácter de opcionales pues son parte del ejercicio de la autonomía universitaria.

2. CONTESTACIÓN El Rector y representante legal de la Universidad Santo Tomás contestó la demanda y planteó la improcedencia de la acción de cumplimiento con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. La Universidad no es sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, pues frente a particulares, conforme al artículo 6º de la Ley 393 de 1997, esa acción solo procede cuando éstos ejerzan funciones públicas. La Universidad es un particular que presta el servicio público de la educación pero no ejerce una función pública. 2º. El demandante tuvo a su alcance otro mecanismo de defensa, pues con la

misma pretensión que formula en la demanda, el Señor Salcedo Veloza ejerció la acción de tutela que fue negada por el Juzgado 38 Civil Municipal mediante sentencia del 6 de mayo de 2002, en cuanto consideró ajustada a derecho la actuación de la Universidad en virtud de la prelación de la autonomía universitaria. Es decir que el demandante abusa de los mecanismos judiciales, pues su situación ya fue debatida y decidida por vía de tutela. De otra parte, en cuanto al fondo del asunto, el Rector de la Universidad Santo Tomás señala que esa institución tiene establecidos unos requisitos para el otorgamiento del título de abogado, los cuales son conocidos por los estudiantes al momento de matricularse. Afirma que si bien la ley 552 de 1999 eliminó la exigencia de los preparatorios como requisito indispensable para optar por el título de abogado, no impide que las Universidades, dentro del marco de la autonomía, pueden exigirlos como requisito para optar por el título. Se refiere a la sentencia C-1053 de 2001 de la Corte Constitucional relacionada con la ley cuyo cumplimiento se reclama y señala que en ejercicio de la autonomía universitaria a que se refiere la misma, la Universidad estableció como obligatorios los preparatorios para quien opte al título de abogado (Reglamento Facultad de Derecho, Título VII, artículo 89, numeral 2). Sostiene que el Señor Salcedo Veloza no ha cumplido los requisitos necesarios para optar a ese título y mal puede tratar de lograrlo a través de esta acción.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 17 de junio de 2003 negó las pretensiones de la demanda. En apoyo de esa conclusión y con fundamento en la sentencia C-1053 de 2001, sostuvo que si bien el legislador no incluyó los exámenes preparatorios como uno de los requisitos para otorgar el título de abogado, lo evidente es que con fundamento en la autonomía que les reconoce a las Universidades el artículo 69 de la Constitución Política, éstas están facultadas para crear y desarrollar sus programas académicos, y establecer requisitos adicionales para el otorgamiento de los títulos correspondientes. Advirtió que según el reglamento de la facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás constituye un requisito para la obtención del título de abogado la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios. Advirtió, en consecuencia, que es deber del demandante cumplir con esa exigencia para obtener el título que reclama.

4. LA IMPUGNACION La apoderada del Señor Salcedo Veloza interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal e insiste en solicitar que se ordene a la Universidad Santo Tomás el cumplimiento de la Ley 522 de 1999. Controvierte la afirmación del Rector de esa institución en el sentido de que la misma no es sujeto pasivo de la acción de cumplimiento, pues, en su sentir, se trata de una entidad particular que tiene autorización constitucional para ejercer una función pública orientada a la prestación de un servicio y, en consecuencia, sí es sujeto de esa acción. Afirma que la ley está por encima de los reglamentos y que la Universidad no puede

desconocerla con el pretexto de acudir a la autonomía universitaria; que los exámenes preparatorios deben ser exigidos de manera exclusiva por el Estado. Sostiene que a partir de la vigencia de esa ley los requisitos para optar por el título de abogado se limitan a dos: la terminación de materias y la elaboración de una monografía jurídica o la realización de judicatura.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. Asunto objeto de estudio. El señor Jairo Enrique Salcedo Veloza ejerció la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Universidad Santo Tomás que cumpla lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 552 de 1999 y, en consecuencia, le otorgue el título de abogado, pues considera que reúne los requisitos que esa norma exige para el efecto.

Acción de cumplimiento contra particulares Como se anotó, la demanda se dirige contra la Universidad Santo Tomás, institución de educación superior de carácter privado. De manera que corresponde a la Sala el estudio orientado a determinar si es sujeto pasivo de esa acción. El artículo 6º de la Ley 393 de 1997 dispone lo siguiente: “ La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas. En el evento contemplado en este artículo, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular” En relación con la naturaleza de las funciones que cumplen las universidades privadas, para efectos del análisis de la procedencia de la acción popular, en reciente fallo, esta Sala dijo: “La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la presente acción no procede contra particulares que no ejerzan función pública, señalando diferencias entre éste concepto y el de servicio público para concluir que ‘Las universidades privadas no cumplen funciones públicas’. Discurrió así la Corporación: ‘La educación, conforme lo establece la Constitución, es un derecho de las personas y un servicio público que tiene una función social (art. 67). El Servicio público es una actividad que desarrolla la Administración, en forma directa o delegada, con el objeto de satisfacer las necesidades de los administrados, esto es: el interés general. Por tanto, son diferentes los conceptos de función pública y servicio público. Así lo ha señalado reconocida parte de la doctrina.

(...) De conformidad con lo expuesto, resta concluir que la prestación del servicio público de educación por los particulares, no comporta el ejercicio de funciones públicas, en cuanto no corresponde al desarrollo de competencias atribuidas a los órganos o servidores del Estado. Por consiguiente, las Universidades particulares prestadoras del servicio público de educación, no ejercen funciones públicas, y por lo mismo, no pueden ser demandadas en ejercicio de la acción de cumplimiento. La Sala en reciente providencia dictada dentro del expediente Acu 798 señaló las diferencias entre función pública y servicio público; manifestó: ‘El manejo que generalmente se hace de la función pública se ha reducido exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, para significar la relación que une al servidor público con la administración, y en tal sentido entonces se entiende, con carácter totalmente restringido como, el conjunto de regímenes de administración laboral aplicables a las personas que prestan sus servicios al Estado, cuando es lo cierto que, el concepto de función pública tiene una connotación mucho mayor. En efecto, función pública es toda actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines y, excepcionalmente, por expresa delegación legal o por concesión, por parte de los particulares; pero, ‘es de señalar que la función pública significa una actividad de Estado que no puede jamás concebirse como análoga a la de un particular, aun cuando se tratara de una empresa’; por manera que no resulta acertado deducir que toda prestación de un servicio público comporta el ejercicio de función pública, aunque, en ocasiones, bien puede existir coincidencia entre el ejercicio de ésta y la prestación de aquél ( ). Sobre el particular, la doctrina inclusive tiene precisada la diferencia existente

entre función pública y servicio público, que, si bien son dos figuras próximas en el ámbito del derecho público, cada una de ellas posee su propia caracterización y tipificación que las diferencia entre sí, ‘esta distinción procede de la doctrina italiana y fue elaborada frente a la pretensión inicial de que «toda tarea administrativa es constitutiva de servicios públicos» hoy ya desechada. No obstante, puede decirse que la función pública participa en todo caso del poder del Estado, y que es de carácter siempre jurídico, mientras que el servicio público es de carácter material y técnico y en muchas de sus manifestaciones no puede utilizar el poder público (por ejemplo, y en la mayoría de los casos, para imponer coactivamente su utilización). (subrayado por fuera del texto original) Por lo tanto se halla razonable la decisión del a quo, de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento al haberse dirigido contra la Universidad Externado de Colombia, particular que no está en ejercicio de funciones públicas...’1 1 Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 18 de noviembre de 1999, expediente ACU-1016. En ese orden de ideas, dado que en el presente asunto la acción de cumplimiento se dirige contra la Universidad Libre, Seccional Cali, es decir, contra un particular que, aún cuando presta el servicio público de educación no se encuentra en ejercicio de funciones públicas, la acción se rechazará por improcedente y, en ese sentido la sentencia impugnada se modificará”2 Esta Sala acogió esa tesis en sentencia del 4 de septiembre de 20033 y con fundamento en la misma confirmó la sentencia que rechazó por improcedente una acción de cumplimiento ejercida contra la Universidad Libre de Colombia,

Seccional Cali. Y ahora la reitera para rechazar la promovida por el Señor Jairo Enrique Salcedo Veloza contra la Universidad Santo Tomás, pues se trata de un particular que si bien presta el servicio público de la educación, no actúa en ejercicio de funciones públicas. En esta forma, la Sala modificará la sentencia impugnada en cuanto negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, rechazará la acción de cumplimiento por improcedente.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Modifícase la sentencia dictada el 17 de junio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en cuanto negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento formuló el Señor Jairo Enrique Salcedo Veloza. En su lugar, recházase esa acción por improcedente. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidente 2 Sentencia del 10 de julio de 2003, expediente ACU-738. 3 Expediente 2003-01880-01

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN FILEMON JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General