CE-25000-23-26-000-2004-00572-01(AP)-2007

PUENTE PEATONAL - Vulneración de derechos colectivos por inexistencia de puente en Calle 13 con Avenida Boyacá / IDU - Responsabilidad en construcción de puentes y otras obras: protección de derechos colectivos Del anterior recuento probatorio puede colegirse que es inminente la búsqueda de una solución para que los peatones puedan transitar en forma segura en la intersección de la Calle 13 con Avenida Boyacá, comoquiera que el paso a nivel por la mencionada avenida no genera seguridad para peatones ni para conductores y el puente vehicular tiene un anden muy angosto que no satisface las necesidades del gran flujo peatonal. Además no tiene un acceso adecuado al mismo, como lo corrobora el documento que obra a folio 93, en el cual la misma entidad demandada IDU, reconoce las falencias de dicho puente. Es manifiesta en el caso objeto de examen la vulneración existente de los derechos colectivos invocados por el actor, comoquiera que el citado puente, debido a sus especificaciones, impide el tránsito seguro de los peatones. Como lo manifestó el IDU, es necesario integrar la construcción de un puente peatonal en la Avenida Boyacá con Calle 13 con la posible adecuación de la mencionada avenida para el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio. Por esta razón la medida de protección de los derechos colectivos, como lo ordenó el Tribunal, no es la de establecer la construcción de un puente peatonal sin tener en cuenta la planeación que sobre el sector se tiene por parte del Distrito, sino la de imponerle al IDU la orden de implementar medidas de orden técnico en el puente vehicular de la

Avenida Boyacá con Calle 13 que les permita a los peatones un tránsito seguro. En cuanto a la autoridad responsable de llevar a cabo la construcción del puente, debe señalarse que el Acuerdo 19 de 1972, por el cual se creó y reglamentó el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), señala en el numeral 1 del artículo 2: “Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas, construcción de puentes, plazas cívicas, plazoletas, aparcaderos, parques y zonas verdes con sus instalaciones, servicios y obras complementarias. ” Se concluye entonces que dentro de las funciones del IDU está la de ejecutar obras de desarrollo urbanístico, entre las que se encuentran, precisamente, la adecuación de pasos peatonales y la construcción de puentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00572-01(AP)

Actor: SANDRA MILENA POLANIA SABOGAL Y OTROS

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, del 1 de

diciembre de 2004, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos al goce del espacio público y seguridad pública. I - ANTECEDENTES El 18 de marzo de 2004, la ciudadana SANDRA MILENA POLANÍA SABOGAL, obrando en nombre propio, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, debido a la inseguridad que se presenta para los peatones al cruzar la Avenida Boyacá con Calle 13 de la ciudad de Bogotá.

A-HECHOS

Se pueden resumir de la siguiente manera: Sobre la Avenida Boyacá con calle 13 de la ciudad de Bogotá, existe un puente vehicular que no cumple con las características necesarias para que los peatones puedan transitarlo de una forma segura. Que se presenta un gran riesgo para los peatones al cruzar la Avenida Boyacá por el sector mencionado, pues los vehículos que transitan la avenida lo hacen a gran velocidad y adicionalmente no existe ningún instrumento que suspenda el tránsito de los mismos, para que los peatones puedan hacerlo de manera segura. Si los peatones deciden transitar por encima de dicho puente, corren el riesgo de caer a la zona vehicular o al precipicio, pues los espacios que hay de la protección

del anden hacia afuera son demasiado anchos y los pasos peatonales muy angostos.

B – PRETENSIONES

Mediante esta acción se pretende:

1. Que se ordene, con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza de los daños y las medidas urgentes para mitigar el peligro al cruzar el

puente de la calle 13 sobre la Avenida Boyacá.

2. Que se ordene a la respectiva entidad que tome las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos.

3. Que se condene al pago de costas y agencias en derecho a los demandados.

4. Que se otorgue el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

C-DEFENSA

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ D.C.

Por intermedio de apoderado, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. contestó la demanda, señalando que no es la llamada a responder por las pretensiones efectuadas por el actor, pues no se encuentra dentro de sus funciones realizar dichas actuaciones. Manifestó que ha cumplido y seguirá cumpliendo con los deberes constitucionales y legales que le han sido encomendados. Expresó que la cesación de las irregularidades no depende de reconsiderar la demarcación o señalización actual, sino de respetar y obedecer lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución y demás normas concordantes del Código Nacional de Tránsito. En consecuencia sostuvo que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor.

INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU.

Manifestó su oposición a los hechos en cuanto el puente se diseñó con los lineamientos exigidos al momento de su construcción. Propuso como excepción la ausencia de violación por parte del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de los derechos que se alegan como vulnerados. Al respecto explicó que el puente fue diseñado bajo los lineamientos del Código AASHTO/83 en el que se estipulaba que cuando el ancho de las sobrealturas laterales del puente fueran mayores a 45 centímetros, las mismas se definían como anden, razón por la cual teniendo en cuenta que las sobrealturas del mencionado puente son de 80 centímetros aproximadamente, se consideran andenes. Sostuvo que en la Avenida Boyacá se tiene prevista la construcción de dos puentes peatonales, uno a la altura de la calle 24 y el otro del Río Fucha, no obstante los mismos dependen de la adecuación de la mencionada avenida a Transmilenio. Adicionalmente explica que no existen proyectos concretos para la adecuación, mantenimiento o ampliación del puente vehicular, pues lo mismo depende de la viabilidad de disminuir la capacidad funcional y restringir el alineamiento geométrico de la Avenida Centenario. En consecuencia se opone a las pretensiones de la demanda y señala que el Instituto ha cumplido con el proceso de diagnóstico, mantenimiento y reparaciones necesarias de los puentes peatonales y vehiculares. II-FALLO IMPUGNADO El Tribunal protegió los derechos colectivos al goce del espacio público y la seguridad pública. Sostuvo que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, los andenes

del puente vehicular objeto de la acción popular de la referencia no son adecuados para el tránsito peatonal, pues los mismos no garantizan la seguridad y protección de las personas que transitan por la zona. Explicó que si bien el Instituto de Desarrollo Urbano ha mostrado su preocupación por la problemática de la zona, la sola suscripción del convenio interadministrativo No. 040 de 2003 reseñado anteriormente, no es suficiente, pues es un proyecto a largo plazo y en el caso de marras se requiere la adopción de medidas urgentes que aseguren el tránsito de los peatones. En consecuencia consideró el Tribunal que se ha desconocido el derecho de los peatones a transitar de manera segura dentro del espacio público, razón por la cual dispuso que el IDU implemente medidas idóneas de carácter técnico, con el fin de aislar los andenes del espacio destinado a la circulación vehicular. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Por intermedio de apoderada, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, apela el fallo de primera instancia expresando su oposición a la decisión tomada por parte del Tribunal, ya que, en su sentir se está interviniendo en la actividad estatal, arrogándose la facultad de variar la oportunidad de la obra y modificando el presupuesto asignado sin tener en cuenta ninguna consideración técnica. Reseña un par de sentencias del Consejo de Estado en las que se señala que la orden impartida por el juez, de llevar a cabo determinada obra sin un sustento técnico apropiado, atenta contra la planificación que pretende la misma Constitución. Manifiesta que a través del contrato IDU-105-04 se llevó a cabo un estudio de

prefactibilidad de unos puentes peatonales, entre los que se encuentra el de la Avenida Boyacá con Calle 17, en los cuales se estudiaron dos aspectos; el primero referente a la accidentalidad, velocidades de flujo y volúmenes de tráfico y en el segundo se confrontaron los resultados de los puntos probables de ubicación con la infraestructura existente, normatividad vigente y cumplimiento de los requerimientos mínimos que justificaran la inversión. Del estudio realizado se concluyó que “ (…) se justifica la implantación del puente peatonal en el sitio donde se encuentra la intersección semaforizada de la Avenida Boyacá por calle 21” Expresó que la financiación de las obras se obtendrá de la contribución de valorización que apruebe el Concejo de Bogotá, con el cual la administración pretende construir 130 obras viales, entre las que se encuentran 45 vías, 26 intersecciones viales, 31 puentes peatonales y 13 andenes. Concluye que el IDU, no está violando derechos constitucionales ni por acción ni por omisión y que simplemente lleva a cabo las actuaciones administrativas, con el fin de cumplir eficientemente con el servicio público que se encuentra a su cargo. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen

en desarrollo de funciones administrativas. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el caso concreto, la parte actora interpuso acción popular en contra de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá-Distrito Capital y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, debido a la inseguridad que se presenta para los peatones al cruzar la Avenida Boyacá con Calle 13 de la ciudad de Bogotá. Dentro del expediente reposan varias pruebas que vale la pena destacar:  Fotografías que muestran el puente vehicular con su respectivo andén (Fls. 6, 134-142).  Memorando ST-07-04-1399-04 de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá del 6 de mayo de 2004, en el que se informa que aproximadamente a 150 metros de la intersección de la Avenida Boyacá con Calle 13, se tiene previsto el estudio, diseño y construcción de un puente peatonal (Fl. 27).  Convenio interadministrativo No. 040 del 2003 celebrado entre el IDU y el Fondo de Educación y Seguridad Vial en el que se mencionan los seis sectores de la ciudad de Bogotá D.C. identificados como prioritarios para la

instalación de paso peatonal a desnivel. Entre los mismos se encuentra el paso de la Avenida Boyacá con Calle 17 (Fls. 87 - 89).  Acta No. 4 del Comité Interinstitucional para la definición de pasos peatonales en Bogotá (IDU-DAPD-STT), del 1 de marzo de 2004 en el que se propone por parte del IDU “la posibilidad de aumentar el ancho de andenes del puente de la Calle 13 y construir accesos peatonales con el fin de dar solución al problema y reducir la afectación predial.” (Fls. 90 – 100).  Memorando ST-07-04-1391-04 de la Secretaría de Tránsito y Transporte en el que manifiesta que “El puente vehicular de la Calle 13 con Avenida Boyacá cuenta con una zona de seguridad que es utilizada por los peatones para realizar el cruce de la Avenida Boyacá y el acceso a la misma no se encuentra debidamente adecuado” (Fls. 164 – 166). Del anterior recuento probatorio puede colegirse que es inminente la búsqueda de una solución para que los peatones puedan transitar en forma segura en la intersección de la Calle 13 con Avenida Boyacá, comoquiera que el paso a nivel por la mencionada avenida no genera seguridad para peatones ni para conductores y el puente vehicular tiene un anden muy angosto que no satisface las necesidades del gran flujo peatonal. Además no tiene un acceso adecuado al mismo, como lo corrobora el documento que obra a folio 93, en el cual la misma entidad demandada IDU, reconoce las falencias de dicho puente.

Es manifiesta en el caso objeto de examen la vulneración existente de los derechos colectivos invocados por el actor, comoquiera que el citado puente, debido a sus especificaciones, impide el tránsito seguro de los peatones. Esta Sala no es ajena a la planeación y consecuente proceso de contratación que requiere la construcción de dicha estructura, no solo por los altos costos que el mismo implica sino por el equilibrio que debe existir entre la construcción de éste y el entorno en el cual se encuentra. Como lo manifestó el IDU, es necesario integrar la construcción de un puente peatonal en la Avenida Boyacá con Calle 13 con la posible adecuación de la mencionada avenida para el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio. Por esta razón la medida de protección de los derechos colectivos, como lo ordenó el Tribunal, no es la de establecer la construcción de un puente peatonal sin tener en cuenta la planeación que sobre el sector se tiene por parte del Distrito, sino la de imponerle al IDU la orden de implementar medidas de orden técnico en el puente vehicular de la Avenida Boyacá con Calle 13 que les permita a los peatones un tránsito seguro. Ahora bien, es importante mencionar que el hecho de que las autoridades administrativas Distritales se rijan por una planeación de las infraestructuras que deben efectuarse en los diferentes sectores de la ciudad no implica que puedan vulnerarse los derechos colectivos y que no puedan llevarse a cabo medidas provisionales tendientes a la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública mitigando el riesgo del tránsito peatonal.

Como fue transcrito en párrafos precedentes, el 1 de marzo de 2004 el IDU consideró “la posibilidad de aumentar el ancho de andenes del puente de la Calle 13 y construir accesos peatonales” con el fin atenuar los riesgos para los peatones que cruzan dicho puente. En cuanto a la autoridad responsable de llevar a cabo la construcción del puente, debe señalarse que el Acuerdo 19 de 1972, por el cual se creó y reglamentó el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), señala en el numeral 1 del artículo 2: “Artículo 2º.- El Instituto atenderá la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico ordenadas dentro del Plan General de Desarrollo y los planes y programas sectoriales, así como las operaciones necesarias para la distribución, asignación y cobro de las contribuciones de valorización y de pavimentación, para la cual tendrá las siguientes funciones:

1. Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas, construcción de puentes, plazas cívicas, plazoletas, aparcaderos, parques y zonas verdes con sus instalaciones, servicios y obras complementarias. ” Se concluye entonces que dentro de las funciones del IDU está la de ejecutar obras de desarrollo urbanístico, entre las que se encuentran, precisamente, la adecuación de pasos peatonales y la construcción de puentes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia impugnada.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en la sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE.

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT

PIANETA

(Ausente con excusa)