CE-25000-23-26-000-2004-0092-01(ACU)

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir legalidad de acto que fija impuesto predial / IMPUESTO PREDIAL - Límites. Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir legalidad de acto que lo determina / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento para modificar determinación de impuesto predial En este caso, el señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya, ha solicitado se ordene al Alcalde y/o Tesorero del municipio de La Calera, el cumplimiento del artículo 6º de la ley 44 de 18 de diciembre de 1.990, respecto de los predios ubicados en las áreas rurales del municipio de La Calera, es decir, que se aplique el límite de crecimiento de impuesto predial, según el cual, el mismo no debe exceder del doble del impuesto del año anterior, en las liquidaciones del impuesto predial para los años 2003, 2004 y siguientes. Del examen del artículo 6º de la ley 44 de 1990, se desprende sin dificultad que el límite allí fijado es aplicable a los predios rurales, toda vez que, esta clase de predios no aparece contemplada en el inciso segundo del comentado artículo. En el caso sub iudice lo que en el fondo pretende el accionante es que la fijación del impuesto predial para los predios rurales del municipio de La Calera se efectúe teniendo en cuenta el límite fijado en el artículo 6º de la ley 44 de 1990. Como se ha puntualizado, en aplicación de lo normado en esta ley el Concejo de La Calera estableció las tarifas del impuesto predial, por lo cual

acceder a lo pretendido significaría dar una orden del cumplimiento del artículo 1º del Acuerdo 030 de 2002 que al fijar el impuesto predial establece gastos. Dado que el juez, en acción de cumplimiento no puede ordenar el cumplimiento de normas que establecen gastos, resulta claro desde este punto de vista la improcedencia de la acción que aquí se intenta. Por otra parte, como se ha visto el acuerdo 030 de 2.002 fija la forma de liquidar el impuesto tanto para predios urbanos como rurales. Este acuerdo constituye un acto administrativo que está amparado por la presunción de legalidad y contra el cual cualquier persona puede ejercitar la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. No es obligación del Alcalde resolver en forma general lo relativo a la liquidación del impuesto predial para predios urbanos y rurales; es en cada caso particular donde debe resolver de acuerdo a la solicitud que le sea formulada. Cada propietario de predio rural de estar inconforme con la liquidación del impuesto predial puede interponer contra dicho acto los recursos legales pertinentes, y una vez en firme la decisión administrativa, de continuar inconforme tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-0092-01(ACU)

Actor: ALVARO EDUARDO CAMACHO MONTOYA Demandado: ALCALDE Y TESORERO DEL MUNICIPIO DE LA CALERA Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 4 de marzo de 2.004 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,

Subsección A.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya, diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra el Alcalde y/o Tesorero del municipio de La Calera, para que se declare con fundamento en el artículo 6º de la ley 44 de 1.990 que respecto de los predios ubicados en las áreas rurales del municipio de La Calera se debe dar aplicación al límite de crecimiento del impuesto predial, esto es, no exceder del doble del impuesto del año anterior en las liquidaciones del impuesto predial para los años 2.003, 2.004 y siguientes; y que como consecuencia de lo anterior se ordene a los demandados dar cumplimiento al mencionado artículo.

Dijo el demandante que el 8 de mayo de 2.003, elevó consulta a la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (DAF), para que le informara sí los predios ubicados en áreas rurales de cualquier municipio del país tenían el límite de crecimiento del impuesto predial contenido en el artículo 6º de la ley 44 de 1.990 y que los que se exceptúan de dicho beneficio son los predios de tipo urbano, urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados, entre otros; que la DAF mediante oficio de 16 de junio de 2.003 le dio respuesta en los

siguientes términos: ‘[...] en el caso de los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados, se hace referencia a predios que se encuentren dentro del perímetro urbano solamente, toda vez que inmuebles con estas características sólo se encuentran en este ámbito, de acuerdo con una interpretación sistemática del artículo 6 de la ley 44 de 1.990 con la ley 388 de 1.997’. Considera que conforme a esa respuesta, a los predios ubicados en áreas rurales debe aplicarse el límite de crecimiento de impuesto predial; que la Tesorera del municipio de La Calera, solicitó aclaración del oficio de 16 de junio de 2.003, a la Dirección de Apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la que fue respondida así: ‘[...] que de acuerdo con la ley 388 de 1.997, cuyos apartes pertinentes fueron citados en el oficio No.021945 es forzoso insistir en que los conceptos de urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados están referidos al suelo urbano’. ‘... Ahora bien de acuerdo con el artículo 6º de la ley 44 de 1.990 el predio rural podrá beneficiarse de la aplicación del límite del impuesto...’ ‘En todo caso, se reitera que mientras el predio sea rural, no es posible que de él se predique el tratamiento de urbanizable no urbanizado y urbanizado no edificado. Para efectos de constituir la renuencia prevista en el artículo 8º de la ley 393 de 1.997, dirigió escrito al Alcalde y/o Tesorero del municipio de La Calera, el que envió el 17 de diciembre de 2.003 a través de correo certificado, que recibió

respuesta al mismo el 27 de enero de 2.004, en el que el Alcalde ratificó en su incumplimiento, ya que en su respuesta no acata lo solicitado, de acuerdo con el artículo 6º de la ley 44 de 1.990.

2. La contestación a la demanda El municipio de La Calera, por medio de apoderado, dio contestación a la demanda. Dijo que se oponía a todas y cada una de las pretensiones, por carecer de fundamento de hecho y derecho; que el artículo 6º de la ley 44 de 1.990, establece los límites del impuesto predial unificado; que esa limitación hace referencia a los predios que se encuentran en formación catastral.

Que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante resolución adoptó la formación catastral del municipio de La Calera, y por su parte la administración municipal en cumplimiento de la resolución 2.555 de 1.988, realizó la actualización de la formación catastral de La Calera, ordenada en la resolución 25-000-01082002 de 12 de agosto de 2.002. Que la formación catastral consiste en la recolección de información de todos y cada uno de los predios que se encuentran en el municipio teniendo en cuenta sus dimensiones, linderos, avalúos y demás especificaciones particulares; que la actualización de la formación catastral de conformidad con lo previsto en los artículos 88 y 90 de la resolución 2.555 de 1.998, se realiza con el ánimo de corregir disparidades surgidas por variaciones en los predios que se encuentran y hacen parte de esa formación catastral. Que los predios de la agrupación La Pradera Potosí, Club Residencial, se

encuentran incluidos dentro de la formación catastral del municipio de La Calera, adoptada mediante resolución de dos años atrás, correspondiendo ese dato a una información histórica de la cual no se tiene sustento; que no puede ser extensiva la interpretación del artículo 6º de la ley 44 de 1.990, toda vez que es clara y expresa al manifestar que la limitación al cobro del impuesto predial no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, esto es, a partir del año en el cual se dé aplicación a la Formación Catastral; que en ningún momento la norma citada establece, el límite al impuesto predial con base en los avalúos catastrales actualizados; que a su vez el artículo 4º de la ley 44 de 1.990 establece que ‘las tarifas del impuesto predial unificado a que se refiere la presente ley, serán fijados por los respectivos concejos y oscilaran entre el uno por mil y el dieciséis por mil del respectivo avalúo’; y en el inciso cuarto, que ‘las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados, teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 9ª de 1.989, y a los urbanizados no edificados podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan el treinta y tres por ciento’. Que el Concejo del municipio de La Calera, mediante acuerdo 30 de 31 de diciembre de 2.002, estableció las tarifas anuales aplicables para liquidar el impuesto predial unificado en cada uno de los predios urbanos y rurales, norma que no ha sido objeto de demanda de acción de nulidad que la invalide, y con

base en la cual los propietarios de predios deben pagar el valor correspondiente al impuesto predial liquidado con base en las tablas que esa norma contempla.

3. La sentencia impugnada Es la de 4 de marzo de 2.004 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

Dijo el Tribunal, que el actor solicitó ordenar a la Alcaldía de La Calera, dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 6º de la ley 44 de 1.990, el cual establece un límite del impuesto a partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, y a términos de la ley 14 de 1.983, el impuesto predial unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior o del impuesto predial, según el caso. Que la limitación prevista en ese artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados; que tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada; que el incumplimiento alegado por el demandante del artículo 6º de la ley 44 de 1.999, radica en que a los predios ubicados en áreas rurales del municipio demandado se le debe dar aplicación al límite de crecimiento del impuesto predial, es decir, no exceder el doble del impuesto del año anterior, en las liquidaciones del impuesto para los años 2.003,

2.004 y siguientes;. Que la norma es clara al expresar que la limitación prevista en este artículo no se aplicará a los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados, tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada. Que el demandante planteó equivocadamente como objeto de la demanda, una controversia referente a la interpretación de la normatividad aplicable, esto es, la limitación prevista para el impuesto predial unificado, que no podrá exceder el doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, en cuanto a los predios rurales. Y entonces, la cuestión radicaría en definir si la excepción consagrada en ese artículo, sería aplicable o no, a los predios rurales ya que la norma no lo expresa; que el objeto de la acción de cumplimiento es propender por la efectividad de las leyes, normas con fuerza material de ley, y de los actos administrativos, cuando las autoridades públicas incumplan los deberes que ella imperativamente les impone. Que la norma objeto de la controversia, no conlleva el imperativo u orden alegada por el actor, es decir, aplicable a los predios rurales, que deba cumplir la entidad demandada; que a través de la acción de cumplimiento, no es posible hacer extensiva la interpretación de una norma, y en consecuencia ordenar su cumplimiento. Que en el acuerdo municipal 30 de 2.000, se establecen las tarifas del impuesto

predial para los predios urbanos y rurales en el municipio de La Calera, que este a su vez fue modificado a partir del 1 de enero de 2.003; que existe un acuerdo en aplicación del artículo 4º de la ley 44 de 1.990, mediante el cual se fijan las tarifas del impuesto predial para los predios urbanos y rurales en el municipio de La Calera, que goza de presunción de legalidad y no se ha promovido acción alguna tendiente a invalidarlo; que la finalidad de la acción de cumplimiento no es la de resolver el alcance jurídico de las normas sino, sencillamente hacer cumplir los derechos y obligaciones que de manera clara y concreta se desprenden de la ley o del acto administrativo; que por lo tanto, no le correspondía dirimir el conflicto jurídico, es decir, dar una interpretación a la normatividad. Concluyó que al no existir una obligación incumplida, habría de negarse la acción instaurada.

4. La impugnación El demandante, señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya, impugnó la sentencia referida, como motivos de su inconformidad, manifestó que el problema planteado por él, no es de interpretación de la norma; que los predios rurales no se encuentran dentro de las excepciones previstas en el artículo 6º de la ley 44 de 1.990, luego sí existe respecto de esos predios el derecho al límite de crecimiento del impuesto predial, es decir, que no debe exceder del doble del impuesto del año anterior.

Que entonces, todos los predios, incluyendo los rurales, tienen el beneficio de un límite en el crecimiento del impuesto predial, salvo las excepciones previstas en la

misma norma, dentro de las cuales no se encuentra la relativa a los predios rurales, por lo que a dichos predios se les debe aplicar el referido límite, de conformidad con lo previsto en la norma legal cuyo cumplimiento se solicita; que el municipio demandado no ha querido aplicar dicho beneficio a los predios rurales, en las liquidaciones del impuesto predial de los años 2.003 y 2.004, lo que constituye el incumplimiento del artículo 6º de la ley 44 de 1.990. Con base en esas razones solicita se revoque la providencia impugnada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar su pretensión la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

En este caso, el señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya, ha solicitado se ordene al Alcalde y/o Tesorero del municipio de La Calera, el cumplimiento del artículo 6º de la ley 44 de 18 de diciembre de 1.990, respecto de los predios ubicados en las áreas rurales del municipio de La Calera, es decir, que se aplique el límite de crecimiento de impuesto predial, según el cual, el mismo no debe exceder del doble del impuesto del año anterior, en las liquidaciones del impuesto predial para los años 2.003, 2.004 y siguientes. El artículo 6º de la ley 44 de 1.990, dice: “Artículo 6º. Límites del impuesto. A partir del año en el cual entre en aplicación la

formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso. La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada”. Del examen de esta norma se desprende sin dificultad que el límite allí fijado es aplicable a los predios rurales, toda vez que, esta clase de predios no aparece contemplada en el inciso segundo del comentado artículo. Además, encuentra la Sala que el Concejo de La Calera expidió el acuerdo 030 de 31 de diciembre de 2.002 en cuyo artículo 1º, establece: “ARTICULO PRIMERO: Modifíquese el artículo 1º del Acuerdo Municipal 030 de 2000 en el cual se establecen las tarifas del Impuesto Predial para los predios Urbanos y Rurales que conforman la jurisdicción del Municipio de La Calera, Así: A partir del 1º de Enero de 2003, las tarifas anuales aplicables para liquidar el Impuesto Predial Unificado en cada uno de los predios Urbanos y Rurales, son las siguientes:

PARAGRAFO PRIMERO:

a. Avalúos menores a 32 S. M. M. L. V.una tarifa de 5 X 1000

b. Avalúos entre 33 y 76 S. M. M. L. V.una tarifa de 6 X 1000 c. Avalúos entre 77 y 152 S. M. M. L. V.una tarifa de 6.5 X 1000 d. Avalúos entre 153 y 227 S. M. M. L. V. una tarifa de 7 X 1000 e. Avalúos entre 228 y 320 S. M. M. L. V. una tarifa de 7.5 X 1000 f. Avalúos superiores a 321 S. M. M. L. V.una tarifa del 10 X 1000 [...]”. De donde se tiene que de conformidad con este Acuerdo las tarifas tanto para predios urbanos como para predios rurales han sido fijadas bajo los parámetros de la ley 44 de 1.990. El artículo 9º de la ley 393 de 1.997 señala que es improcedente la acción de cumplimiento en cuanto que a través de ella no se puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. En el caso sub iudice lo que en el fondo pretende el accionante es que la fijación del impuesto predial para los predios rurales del municipio de La Calera se efectúe teniendo en cuenta el límite fijado en el artículo 6º de la ley 44 de 1.990. Como se ha puntualizado, en aplicación de lo normado en esta ley el Concejo de La Calera estableció las tarifas del impuesto predial, por lo cual acceder a lo pretendido significaría dar una orden del cumplimiento del artículo 1º del acuerdo 030 de 2.002 que al fijar el impuesto predial establece gastos. Dado que el juez, en acción de

cumplimiento no puede ordenar el cumplimiento de normas que establecen gastos, resulta claro desde este punto de vista la improcedencia de la acción que aquí se intenta. Por otra parte, como se ha visto el acuerdo 030 de 2.002 fija la forma de liquidar el impuesto tanto para predios urbanos como rurales. Este acuerdo constituye un acto administrativo que está amparado por la presunción de legalidad y contra el cual cualquier persona puede ejercitar la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. No es obligación del Alcalde resolver en forma general lo relativo a la liquidación del impuesto predial para predios urbanos y rurales; es en cada caso particular donde debe resolver de acuerdo a la solicitud que le sea formulada. Cada propietario de predio rural de estar inconforme con la liquidación del impuesto predial puede interponer contra dicho acto los recursos legales pertinentes, y una vez en firme la decisión administrativa, de continuar inconforme tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. De este modo los propietarios de predios rurales cuentan con medios de defensa judiciales ordinarios a través de los cuales pueden procurar el objetivo que aquí se propone, lo cual se erige en una causal más de improcedencia de la acción a la luz de lo establecido en el artículo 9º de la ley 393 de 1.997. Por lo anterior, habrá de revocarse la sentencia impugnada y en su lugar, se rechazará por improcedencia de la acción, la solicitud de cumplimiento presentada por el señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Revócase la sentencia de 4 de marzo de 2.004, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar, se rechaza por improcedencia de la acción, la solicitud de cumplimiento presentada por el señor Alvaro Eduardo Camacho Montoya. En firme este fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA Ausente con excusa

DARIO QUIÑONES PINILLA