CE-25000-23-26-000-2004-1265-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Generalidades Las acciones populares son medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y son ejercidas con el objeto de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2 ley 472 de 1998). Por regla general, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9), y la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de esas acciones, cuando la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo se origine en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas (art. 15). INTERES DIFUSO - Diferente a interés colectivo / INTERES COLECTIVODiferente a interés difuso / ACCION POPULAR - Interés difuso e interés colectivo La doctrina distingue entre los intereses difusos y los colectivos, con fundamento en el criterio de organización de sus titulares y desde esa perspectiva se considera que si bien tanto en unos como en otros, el bien que satisface la necesidad colectiva es común y no puede ser apropiado por ninguno de sus miembros, en relación con los primeros esa colectividad es indeterminable, en tanto que los segundos pertenecen a grupos organizados como partidos, sindicatos, colegios, profesionales, etc. La ley 472 de 1998 no realiza esa distinción y les da idéntico tratamiento tanto a los llamados intereses difusos

como a los colectivos. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Características Con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza. ACCION POPULAR - Rechazo de la demanda / INADMISION DE LA DEMANDA - Acción popular / ACCION POPULAR - Impulso oficioso / PRINCIPIO DE IMPULSO OFICIOSO - Acción popular Advierte la Sala que la acción popular sólo puede ser rechazada, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la ley 472 de 1998, cuando el actor no subsane dentro del término legal los defectos de que adolezca, relacionados con el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 18 de la misma ley, es decir, 1) cuando el actor no se identifique; 2) no indique el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; 3) no indique los hechos, acciones u omisiones que motivan la petición; 4) no enuncien las pretensiones; 5) no se indique el responsable de la amenaza o agravio, en caso de que fuere posible; 6) no señale

las pruebas que se pretende hacer valer; 7) o no señale las direcciones para notificaciones. Con anterioridad a la admisión de la demanda, el juez realiza la verificación de los anteriores requisitos y si considera que se ha omitido alguno de ellos dará un término a la parte actora con el fin de que corrija la demanda y si éste no lo hiciere la rechazará. Adicionalmente, la ley 472 de 1998, señala que el juez tiene la obligación de impulsar oficiosamente la acción popular presentada y con ese objeto, puede adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda. En estas condiciones, antes de admitir la demanda debe analizar si se está en presencia de una posible vulneración o amenaza de derechos de carácter colectivo, pues de no ser así, el juez puede, en aplicación del principio de impulso oficioso, impartir las ordenes para que se de el trámite correspondiente a la acción. En el presente caso, la Sala encuentra que se discute por los actores la vulneración al derecho o interés colectivo de la moral administrativa. El Tribunal consideró que la afectación no se relaciona con ese derecho, sino que se trata de una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de los actores populares, motivo por el cual consideró que lo procedente es la acción de tutela y en consecuencia rechazó la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-1265-01(AP)

Actor: HAROLD VELEZ Y OTROS

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 9 de julio de 2004, mediante el cual rechazó la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda

El señor HAROLD VELEZ y otros 89 internos del patio No. 6 del centro Penitenciario y Carcelario de Cómbita, mediante apoderado judicial, interpusieron acción popular contra La Nación - Presidencia de la República - Ministerio del Interior y de Justicia y del Derecho - Ministerio de Relaciones ExterioresDirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de obtener la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa y, en consecuencia, se accediera a las siguientes pretensiones: “1.- Se declare judicialmente que las sucesivas violaciones al debido proceso en los trámites de extradición de connacionales que se adelantan por el Gobierno Nacional con la intervención de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, es violatorio del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 2.- Que se ordene al Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la República y los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho, y a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, la cual no interviene en ejercicio de funciones judiciales en los trámites de los procesos de extradición, en aplicación de las normas legales citadas que regulan la extradición, permitan a los directamente afectado [sic] el derecho de

defensa frente a principios que lo permiten tales como el de doble incriminación, demostración plena de la identidad y equivalencia de la providencia proferida en el extranjero, en puntos tal [sic] elementales como permitirle demostrar al afectado que no es la persona que está siendo requerida de acuerdo con los medios probatorias que debe aducir el Estado requirente, tales como grabaciones magnetofónicas o la evaluación anatómica para ver si estatura, contextura y edad coinciden con la persona que se describe en el requerimiento o que la conducta por la cual se le requiere no está prevista como delito en nuestro país o que la decisión que motiva el pedido de extradición no es equivalente a la exigida por el ordenamiento nacional o carece de los requisitos formales o sustanciales para citar solo unos ejemplos. 3.- Que se les ordene a las autoridades accionadas, en cuanto a sus competencias corresponde, invaliden las actuaciones que se hayan adelantado en los procesos de extradición, con violación del debido proceso; es decir, sin haber dispuesto y practicado las pruebas solicitadas por los requeridos con el objeto de confirmar o enervar uno cualquiera de los principios con fundamento en los cuales se emite concepto sobre la entrega del requerido. 4.- Se ordene a las autoridades accionadas se abstengan de implementar políticas institucionales violatorias del derecho colectivo a la moralidad administrativa.”

2. Hechos Se afirma en la demanda que en el proceso de extradición que adelanta el Gobierno Nacional y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se desconoce el derecho al debido proceso por no tener en cuenta los principios de legalidad, defensa y controversia probatoria, “con el pretexto de que se trata de debates

que se deben hacer ante los órganos judiciales del país requiriente y no ante el país requerido”. Además, existen irregularidades relacionadas con la comprobación de la identidad de la persona solicitada, la verificación del principio de doble incriminación y la equivalencia de la providencia proferida en el extranjero.

3. Fundamentos de la decisión de primera instancia.

Por auto del 7 de junio de 2004, el tribunal inadmitió la demanda para que en el término de 3 días, los actores populares clarificaran y precisaran los derechos e intereses colectivos que “considera puestos en peligro o vulnerados, por cuanto de los hechos se deduce, que presuntamente se está vulnerando el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes (artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política)”, como tampoco de las “pretensiones de la demanda, por cuanto de los hechos no se puede vislumbrar vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, si se tiene en cuenta que dicho derecho se refiere a un detrimento patrimonial, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 40 Ley [sic] 472 de 1998”. Concluido el término anterior, mediante auto de 18 de junio de 2004, el Tribunal rechazó la demanda por no haberse corregido los defectos mencionados. Contra esta decisión fue interpuesto recurso de reposición, el cual se fundamentó en que por un error en el número de radicación de la demanda, no se allegó al expediente el memorial de corrección de la misma. Por auto del 9 de julio de 2004, el Tribunal revocó la decisión de rechazo y entró a decidir sobre los argumentos del memorial presentado por los demandantes,

para quienes “el derecho colectivo que se vulnera es el de la moralidad administrativa, y de buena fé, cuando el estado colombiano, a través de los demandados, dan una interpretación diferente a las normas que regulan la extradición, negando la oportunidad a que los requeridos se defiendan; además agregó que si bien el artículo 40 de la Ley 472 de 1998 establece un incentivo económico, encaminadas (sic) a resguardar la moralidad administrativa, no presupone que los debates sobre moralidad administrativa, hayan sido restringidos por el legislador a aspectos de naturaleza económica”. Consideró el a quo que “a pesar de que el apoderado de la parte actora indica como derecho colectivo vulnerado la moralidad administrativa, de los hechos y las pretensiones de la demanda, tal como se evidenció en el auto inadmisorio de la demanda, no se puede vislumbrar vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, sino el derecho fundamental al debido proceso de cada una de las personas que conforman la parte actora, derecho que puede ser protegido por vía de la acción de tutela” Por las razones anteriores rechazó la demanda. Uno de los magistrados que conforman la sala, se apartó de la decisión y explicó que el derecho a la moralidad pública “no solo está relacionado con el concepto de patrimonio público sino que tiene un alcance más amplio, así lo ha expuesto el

H. Consejo de Estado; en diversos pronunciamientos” y, estimó, que no había lugar a negar la procedencia de la acción frente a los derechos colectivos aducidos como violados, en la medida que ese estudio corresponde realizarlo en la sentencia. En la admisión de la demanda el análisis se limita a establecer si el

escrito cumple los requisitos formales señalados en el art. 18 de la ley 472 de 1998.

4. Razones de la impugnación Inconforme con el rechazo de la demanda, el apoderado de los accionantes interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la decisión anterior y para que en su lugar se ordene la admisión de la demanda.

Sostiene, que el tribunal evaluó anticipadamente la realidad procesal sin que se hubiera dado la controversia probatoria y sin que existieran elementos de juicio para legitimar un pronunciamiento de fondo sobre la no vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, cuando lo que le correspondía al momento de decidir sobre la admisión de la demanda era únicamente examinar el cumplimiento de los requisitos formales y no aspectos que tocan con el fondo y las características del derecho colectivo mencionado. Explica que lo que está en discusión es una actuación general que transgrede la ley en forma burda para favorecer las relaciones internacionales y los intereses de otros Estados en contra de la plena vigencia de nuestro Estado de derecho. Además, que el Consejo de Estado en pronunciamiento más reciente, concluyó que la moral administrativa, como principio constitucional está por encima de las diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y transparencia, con la debida diligencia y cuidado que permita que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Las acciones populares son medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y son ejercidas con el objeto de evitar el daño

contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2 ley 472 de 1998). Por regla general, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9), y la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de esas acciones, cuando la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo se origine en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas (art. 15). La doctrina distingue entre los intereses difusos y los colectivos, con fundamento en el criterio de organización de sus titulares y desde esa perspectiva se considera que si bien tanto en unos como en otros, el bien que satisface la necesidad colectiva es común y no puede ser apropiado por ninguno de sus miembros, en relación con los primeros esa colectividad es indeterminable, en tanto que los segundos pertenecen a grupos organizados como partidos, sindicatos, colegios, profesionales, etc. La ley 472 de 1998 no realiza esa distinción y les da idéntico tratamiento tanto a los llamados intereses difusos como a los colectivos. Con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de

moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.

2. La acción de tutela, por su parte, es el medio procesal por el que, cualquier persona reclama ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los caso que señala el decreto 2591 de 1991 (art. 1º). Este mecanismo de protección, procede contra toda actuación u omisión “que haya violado, viole o amenace violar” cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales.

El derecho fundamental al debido proceso, ha sido entendido por la Corte Constitucional como “el conjunto de garantías que buscan asegurar al ciudadano que ha acudido al proceso, una recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las resoluciones judiciales”1. Al respecto ha dicho: “La transgresión que pueda ocurrir de aquellas normas mínimas que la Constitución o la ley establecen para las actuaciones procesales, como formas propias de cada juicio, atenta contra el debido proceso y desconoce la garantía de los derechos e intereses de las personas que intervienen en el mismo. De esta manera, logra ignorar el fin esencial del Estado social de derecho que pretende brindar a todas las

personas la efectividad de los principios y derechos constitucionalmente consagrados, con el fin de alcanzar la convivencia pacífica ciudadana y la vigencia de un orden justo”.2

3. Advierte la Sala que la acción popular sólo puede ser rechazada, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la ley 472 de 1998, cuando el actor no subsane dentro del término legal los defectos de que adolezca, relacionados con el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 18 de la misma ley, es decir, 1) cuando el actor no se identifique; 2) no indique el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; 3) no indique los hechos, acciones u omisiones que motivan la petición; 4) no enuncien las pretensiones; 5) no se indique el responsable de la amenaza o agravio, en caso de que fuere 1 Sentencia T-458 de 1994. 2 Sentencia C-383 de 2000. posible; 6) no señale las pruebas que se pretende hacer valer; 7) o no señale las direcciones para notificaciones.

Con anterioridad a la admisión de la demanda, el juez realiza la verificación de los anteriores requisitos y si considera que se ha omitido alguno de ellos dará un término a la parte actora con el fin de que corrija la demanda y si éste no lo hiciere la rechazará. Adicionalmente, la ley 472 de 1998, señala que el juez tiene la obligación de impulsar oficiosamente la acción popular presentada y con ese objeto, puede adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que

corresponda. En estas condiciones, antes de admitir la demanda debe analizar si se está en presencia de una posible vulneración o amenaza de derechos de carácter colectivo, pues de no ser así, el juez puede, en aplicación del principio de impulso oficioso, impartir las ordenes para que se de el trámite correspondiente a la acción.

4. En el presente caso, la Sala encuentra que se discute por los actores la vulneración al derecho o interés colectivo de la moral administrativa. El Tribunal consideró que la afectación no se relaciona con ese derecho, sino que se trata de una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de los actores populares, motivo por el cual consideró que lo procedente es la acción de tutela y en consecuencia rechazó la demanda.

De acuerdo con la demanda, encuentra la Sala que los actores populares fundan la acción en reparos al proceso de extradición, el cual en su concepto desconoce el derecho al debido proceso, en efecto, se encuentra dentro de los argumentos que exponen que: “existe un grave reparo en el adelantamiento de los trámites de extradición, que no tiene que ver directamente con la estructura normativa consagrada en el Código de Procedimiento Penal para ventilar el tema, sino con la interpretación y aplicación que tanto el Gobierno Nacional como la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, dan a aquella; la cual se traduce en una especie de política oficial que se reitera una y otra vez en cada uno de los procesos de extradición de colombianos por nacimiento a quienes se les niega en cada caso el derecho al debido proceso, en cuanto corresponde al desconocimiento de tres de sus principios estructurales más caros, el de legalidad, el de defensa, y el de controversia probatoria”

De acuerdo con lo anterior, a pesar de que en la demanda se alega la vulneración de derechos o intereses de carácter colectivo, concretamente el de la moralidad administrativa, los actores no concretaron el mismo al corregir la demanda; dejaron ver por el contrario, que el presunto derecho vulnerado es el derecho fundamental al debido proceso de cada una de las personas que conforman la parte actora. Siendo ello así y no fundándose la demanda en la afectación de uno derecho colectivo, sino en uno de los derechos fundamentales, resulta procede confirmar el auto apelado en cuanto rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 9 de julio de 2004.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente Sala

NORA CECILIA GOMEZ MOLINA ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR