CE-25000-23-26-000-2006-02224-01(40919)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / DECLARACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA /

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / DEMANDA DE

RECONVENCIÓN / PROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala arribó a las siguientes conclusiones: (i) los actos administrativos demandados no fueron falsamente motivados, y su nulidad no puede ser declarada con base en el cargo llamado “imposibilidad jurídica de exigibilidad de la garantía sin previa determinación del incumplimiento”, pues esta es una causa petendi juzgada; (ii) el SENA no debe pagar la cláusula penal pecuniaria por el valor que estableció el Tribunal, sino por uno inferior; (iii) el saldo a favor del contratista por concepto de apoyos de sostenimiento se reducirá, en consideración a que no es procedente computar los intereses de mora que liquidó el Tribunal; y (iv) las pretensiones declarativas de la demanda de reconvención, relativas al incumplimiento parcial de UNIAPEL, deben declararse prósperas, mas no las pretensiones de condena. De acuerdo con estos lineamientos, la Sala modificará la decisión recurrida. Por otra parte, la Sala procederá a actualizar las condenas

impuestas en primera instancia, tanto en el componente de capital como de intereses, sin que ello comporte una inobservancia al principio de la no reformatio in pejus, dado que lo que se persigue es conservar el valor presente de la condena impuesta por el fallador de primera instancia y no alterar la cuantía o el método de su liquidación. LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / SUSTENTACIÓN DE LA IMPUGNACIÓN / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA En lo relativo a la liquidación judicial del contrato, se debe destacar que, según lo previsto en los artículos 212 del CCA y 352 del CPC, el apelante tiene la carga de sustentar la impugnación. Así, la Subsección ha dicho que el apelante debe formular reparos a los aspectos del fallo que le resultan desfavorables, y sus referencias argumentativas delimitan la competencia del juez de segunda instancia. Igualmente, se ha indicado que no puede darse por sustentada la apelación cuando el impugnante emplea expresiones abstractas, pues, por su vaguedad e imprecisión, no expresan las razones de la inconformidad con las deducciones a que llegó el juez de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 212 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 352

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los reparos y argumentos que el apelante debe formular respecto del fallo en los aspectos que le son desfavorables, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de septiembre de 2020, rad. 44707,

C. P. José Roberto Sáchica Méndez

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la Sala encuentra fundados los reparos formulados por la apelante a la decisión del Tribunal. Los motivos que se adujeron para la expedición del acto impugnado no son falsos: los incumplimientos de UNIAPEL sí se presentaron y, según los criterios acordados por las partes, se califican como graves. Además, el SENA no incumplió su obligación de pagar el segundo desembolso de los apoyos de sostenimiento, pues las condiciones para la exigibilidad de esta obligación antes de que iniciara la fase práctica laboral no se cumplieron.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE DECLARACIÓN DE

EXISTENCIA DEL SINIESTRO / COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / REVOCATORIA DE LA SENTENCIA Aunque UNIAPEL no apeló la sentencia, en su demanda formuló otro cargo de nulidad que el Tribunal Administrativo no estudió, a saber: la decisión de declarar la ocurrencia de los siniestros es nula por “imposibilidad jurídica de exigibilidad de la garantía sin previa determinación del incumplimiento respecto del obligado principal”. […] Sobre este otro cargo, debe advertirse que, en la sentencia del 26 de noviembre de 2015, dictada en el proceso 25000-23-26-000-2007-00479-01, esta Corporación confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca de negar las pretensiones formuladas por Seguros del Estado S.A, que pidió la nulidad de los mismos actos impugnados en este proceso. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado desestimó el mismo cargo de nulidad que UNIAPEL formuló en este proceso […]. Más allá de que se comparta o no el fundamento de esa decisión, lo cierto es que el cargo formulado por UNIAPEL al que se llamó “imposibilidad jurídica de exigibilidad de la garantía sin previa determinación del incumplimiento respecto del contratista” ya fue objeto de pronunciamiento en una sentencia ejecutoriada: es una causa petendi juzgada. La consecuencia legal de este hecho está prevista en el inciso segundo del artículo 175 del CCA, que dice: “La [sentencia] que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”. Finalmente, se advierte que, si bien UNIAPEL no fue parte en el proceso promovido por Seguros del Estado S.A., esto no implica que no haya operado la cosa juzgada. El referido artículo 175 establece que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo produce efectos “erga omnes”, es decir, frente a todos, y que esos mismos efectos se predican también respecto de la decisión que niega esa pretensión, pero, en este último caso, únicamente en relación con la causa petendi juzgada. Por lo tanto, en lo que respecta a la legalidad del acto administrativo, no es necesario que haya identidad de partes para que se produzcan los efectos de la cosa juzgada. Con fundamento en esa disposición y

de acuerdo con lo previsto en los artículos 164 del CCA y 305 del CPC, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada respecto del segundo cargo de nulidad formulado por UNIAPEL y, por tanto, en lo que a este cargo concierne, deberá estarse a lo resuelto en la sentencia del 26 de noviembre de 2015, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Así las cosas, como ninguno de los cargos enderezados por la parte demandante en contra de la validez de los actos administrativos acusados están llamados a prosperar, la Sala deberá revocar la decisión de declarar nulas las resoluciones impugnadas por las razones expuestas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175 / CÓDIGO

DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305

INTERÉS MORATORIO / DETERMINACIÓN DEL INTERÉS MORATORIO El componente de intereses de mora se determinará siguiendo la metodología que el Tribunal Administrativo, con fundamento en el numeral 8º del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, aplicó en su decisión: (i) se determina el periodo de cálculo por año vencido o fracción; (ii) se establece por cada año el valor histórico actualizado del capital; y, (iii) sobre esa suma se liquida el interés de mora.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-02224-01(40919)

Actor: UNIAPEL LTDA.

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual (i) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y (ii) negó las pretensiones de la demanda de reconvención.

La controversia versa sobre un contrato en virtud del cual UNIAPEL se obligó a prestar servicios para la formación laboral de 1.290 jóvenes, en un programa dividido en dos fases: una lectiva y otra de práctica laboral. Por tales servicios, el SENA se comprometió a pagar las capacitaciones y a desembolsar los recursos con los que se entregarían apoyos de sostenimiento a los jóvenes. En curso de la ejecución del contrato, la entidad pública contratante declaró unilateralmente la ocurrencia de los siniestros de incumplimiento e incorrecto manejo del anticipo por

incumplimientos del contratista. A su vez, UNIAPEL le imputó al SENA los incumplimientos consistentes en no pagar el valor total de las capacitaciones y en no desembolsar los recursos para la entrega de los apoyos de sostenimiento en la fase de práctica laboral. Al decidir las demandas, el Tribunal concluyó que el SENA fue la parte que incumplió, por lo que, en consecuencia, anuló el acto administrativo que declaró la ocurrencia de los siniestros, le ordenó a la entidad el pago de la cláusula penal pecuniaria y liquidó el contrato con saldos a favor del contratista.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 16 de junio de 2010, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso lo siguiente: “PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 1574 del 23 de agosto de 2005; 2267 del 11 de noviembre de 2005 y 1633 de 4 de agosto de 2006, por las razones expuestas.

SEGUNDO. DECLARAR parcialmente incumplido por el SENA el contrato de prestación de servicios No. 580 de 2004, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: CONDENAR al SENA al pago proporcional de la Cláusula Penal pecuniaria pactada en el contrato 580 de 2004, y cuyo valor fue cuantificado

en la suma de CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS

VEINTICINCO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS

($186.925.953).

CUARTO: LIQUIDAR judicialmente el contrato de presentación de servicios

No. 580 de 2004, reconociendo a favor de UNIAPEL LTDA y a cargo del SENA las sumas que a continuación se detallan:  CIENTO DOCE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL PESOS ($112.895.000) por concepto de los apoyos de sostenimiento cancelados por UNIAPEL LTDA.  CIENTO NOVENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL CIENTO VEINTIDÓS PESOS ($193.453.122) por concepto del saldo pendiente de pago por capacitación.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: DECLARAR probada la excepción de contrato no cumplido propuesta por UNIAPEL LTDA, en la demanda de reconvención propuesta por el SENA.

SÉPTIMO: NEGAR las súplicas de la demanda de reconvención impetrada por el SENA.

OCTAVO: Sin costas”.

El anterior proveído decidió la demanda de la sociedad UNIAPEL Ltda. (UNIAPEL) y la de reconvención del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos se enuncian a continuación: 1.1. Las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda presentada por UNIAPEL 1.1.1. La sociedad UNIAPEL formuló las siguientes pretensiones1: “PRIMERA.- Que es nula la Resolución 001574 del 23 de agosto de dos mil cinco (2005), expedida por el Director Administrativo y Financiero de la Dirección General del SENA, mediante la cual declaró el incumplimiento

parcial del Contrato No. 00580 de noviembre 22 de 2004 celebrado entre dicha entidad pública y UNIAPEL LTDA y, como consecuencia de ello, ordenó hacer efectiva la sanción penal pecuniaria, declaró el siniestro de incumplimiento e impuso multas diarias y sucesivas a la sociedad contratista. SEGUNDA.- Que es nula la Resolución 02267 de noviembre 11 de 2005, por medio la cual el Director Administrativo y Financiero de la Dirección General del SENA, resolvió el recurso de reposición interpuesto por Seguros del Estado S.A. contra el acto administrativo contenido en la Resolución 001574 del 23 de agosto de 2005, confirmándolo en todas sus partes, excepto en lo que se refiere al artículo segundo (multas). TERCERA.- Que es nula la Resolución 001633 de agosto 04 de 2006 mediante la cual el SENA resolvió el recurso de reposición interpuesto por UNIAPEL LTDA contra el acto administrativo contenido en la Resolución 001574 de agosto 23 de 2005, toda vez que lo revocó parcialmente en cuanto a la declaratoria de incumplimiento del referido contrato No. 00580 de 2004 y en cuanto a la imposición de la cláusula penal pecuniaria, pero persistió en la arbitrariedad al confirmarla únicamente en lo que se refiere a la declaratoria de ocurrencia del siniestro y a la efectividad de la garantía única contra la compañía aseguradora por el amparo de cumplimiento y por el amparo de anticipo, por un valor total de NOVECIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES

DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SESENTA PESOS

M/Cte. ($982.236.960). CUARTA.- Que se efectúe la liquidación en sede judicial del contrato No. 00580 de noviembre 22 de 2004 y, como consecuencia de dicha liquidación, se condene al SENA a pagar los siguientes rubros que dicha entidad pública quedó adeudando a la sociedad contratista a la terminación de dicho contrato: 4.1. La suma de CIENTO SESENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL PESOS M/Cte. ($165.648.000) correspondiente al saldo por concepto de las actividades de capacitación ejecutadas por la sociedad contratista, adicionada con los respectivos intereses moratorios liquidados desde la fecha en que contractualmente la entidad demanda debió efectuar dicho pago. 4.2. La suma de NOVENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CUARENTA PESOS M/Cte. ($94.949.540) por concepto del valor de los apoyos a estudiantes que 1 En aras de la brevedad y en consideración a que la demandante no apeló la sentencia, la Sala omite la trascripción de las pretensiones que se negaron en la primera instancia. UNIAPEL LTDA prestó y pagó con sus propios recursos, no obstante que contractualmente correspondía a una obligación a cargo del SENA, junto con los respectivos intereses moratorios liquidados desde la fecha en que UNIAPEL LTDA efectuó el pago, toda vez que dicho valor no ha sido rembolsado por la citada entidad demandada. (…) SÉPTIMA.- Que como consecuencia del incumplimiento contractual se condene adicionalmente al SENA al pago del valor de la cláusula penal

pecuniaria pactada en la Cláusula Décima Tercera del contrato, toda vez que el incumplimiento imputable a la administración determina en este caso la obligación de pagar, además de los perjuicios antes mencionados, el monto de la estimación anticipada en que consiste la citada cláusula, es decir la

suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES

NOVECIENTOS DIECISÉIS MIL NOVECIENTOS SESENTA PESOS M/Cte.

($455.916.960). OCTAVA.- Que el SENA debe pagar a mi representada intereses comerciales sobre la cantidad líquida reconocida durante los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, e intereses moratorios después de este término de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. NOVENA.- Que se condene en costas a la parte demandada de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A.”. 1.1.2. En apoyo de sus peticiones, la parte demandante relató los siguientes hechos: 1.1.2.1. UNIAPEL celebró con el SENA el contrato 580 del 22 de noviembre de 2004, cuyo objeto era prestar servicios técnicos y administrativos para la formación laboral de 1.290 jóvenes, en un programa dividido en dos etapas consecutivas: una fase lectiva y otra de práctica laboral orientada, cada una con una duración de 3 meses. 1.1.2.2.El valor del contrato se estimó en $2.279’584.800, discriminado de la siguiente manera: (i) $1.315’800.000 por concepto de la capacitación y (ii) $963’784.800 por los apoyos de sostenimiento que UNIAPEL debía entregar a los

alumnos. El componente de capacitación se pagaría de la siguiente forma: $526’320.000, a título de anticipo, luego del perfeccionamiento del contrato; un segundo desembolso por $328’950.000 al inicio de la fase de práctica laboral; y, un tercer desembolso en la liquidación del contrato, según la permanencia de los alumnos en las dos fases. El componente de apoyos de sostenimiento se pagaría así: una suma de hasta $433’703.160, a título de “anticipo”, al inicio de los cursos y según el número de alumnos matriculados; un segundo desembolso de hasta $433’703.160, a título de “anticipo”, al inicio de la fase de práctica laboral, según el número de alumnos vinculados a esta fase; y, el saldo final en la liquidación del contrato, de acuerdo con los apoyos efectivamente entregados en las dos fases. 1.1.2.3.Según los términos de referencia de la invitación a presentar propuestas, la fase lectiva se desarrollaría entre el 13 de octubre de 2004 y el 13 de enero de 2005 y la de práctica laboral entre el 14 de enero de 2005 y el 14 de abril del mismo año. No obstante, el SENA modificó el cronograma de ejecución y desplazó las fechas de inicio de ambas fases. 1.1.2.4.Indicó que, en algunas oportunidades, por razones ajenas a su control, UNIAPEL no pagó oportunamente los apoyos de sostenimiento y que, cuando se pagaron equivocadamente los apoyos, se adoptaron los correctivos pertinentes. 1.1.2.5.Señaló que se hicieron cambios a la nómina de docentes presentada en la

propuesta, debido a que el SENA modificó el cronograma de ejecución de las capacitaciones. Con todo, precisó que tales cambios se informaron a la entidad pública para que los aprobara y que ésta no exigió el retiro de ningún profesor activo. 1.1.2.6.Adujo que el SENA cuestionó las planillas diligenciadas para la entrega de los apoyos de sostenimiento por presuntas irregularidades, como la alteración de las firmas de los alumnos. Agrego que, aunque las partes llevaron a cabo reuniones para revisar estas observaciones y el SENA adquirió el compromiso de pagar el segundo desembolso de los apoyos de sostenimiento, a la postre incumplió esta obligación. 1.1.2.7.Aseveró que el incumplimiento del SENA provocó la insatisfacción del alumnado, el deterioro de la reputación de UNIAPEL y, en últimas, el desarrollo accidentado de la fase de práctica laboral. Añadió que, con el fin de mitigar su impacto, UNIAPEL utilizó recursos propios por valor de $94’949.540 para entregar apoyos de sostenimiento a los alumnos del programa, que el SENA no reembolsó. 1.1.2.8. Relató que todos los alumnos que iniciaron la fase de práctica laboral fueron asignados a las empresas, a pesar de que algunos solicitaron reubicaciones. De otro lado, indicó que la fase de práctica laboral culminó el 7 de septiembre de 2005 y que, a pesar de ello, el SENA no pagó $165’648.000, que correspondían al último pago por concepto de las capacitaciones. 1.1.2.9. Indicó que, por no haberse pagado la segunda cuota de los apoyos de

sostenimiento ni el saldo final de las actividades de capacitación, UNIAPEL sufrió los siguientes perjuicios: mayores gastos financieros; pérdida de los beneficios adquiridos en virtud de un acuerdo de pago celebrado con la DIAN; deterioro de su imagen corporativa; daños causados a la instalaciones por la insatisfacción de los alumnos; y, pérdida de la oportunidad de participar en procesos licitatorios, por el menoscabo de sus indicadores financieros. 1.1.2.10.Finalmente, reseñó que el SENA, mediante la Resolución 1574 del 23 de agosto de 2005, declaró el incumplimiento parcial del contrato, ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, impuso multas y declaró la ocurrencia de los siniestros de incumplimiento e incorrecto manejo del anticipo. Precisó que en la Resolución 2267 del 11 de noviembre de 2005, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por la aseguradora, el SENA revocó la decisión de imponer multas. Por último, indicó que, mediante la Resolución 1633 del 6 de agosto de 2006, en la que resolvió el recurso presentado por UNIAPEL, la entidad revocó las demás decisiones, con excepción de la declaración sobre la ocurrencia de los siniestros y la efectividad de la garantía. 1.1.3. En el acápite sobre las normas violadas y el concepto de su violación, argumentó que el SENA quebrantó el artículo 2º de la Constitución Política, pues no protegió los bienes del contratista. Así mismo, indicó que se vulneraron los

artículos 3, 4, 5, 13 y 40 de la Ley 80 de 1993 y 1602, 1603 y 1608 del Código Civil, pues el SENA desconoció las disposiciones contractuales que la obligaban a pagar las actividades de capacitación y el segundo desembolso de los apoyos de sostenimiento. Concluyó que la decisión de declarar el incumplimiento del contrato y la ocurrencia del siniestro de incumplimiento era injustificada. 1.1.3.1.Adujo que se violaron los artículos 1613 a 1617 del Código Civil y el 50 de la Ley 80 de 1993, pues el SENA no indemnizó a UNIAPEL los perjuicios que le ocasionó el incumplimiento del contrato. Así mismo, indicó que se vulneraron los artículos 4, 5 y 27 de la Ley 80 de 1993, referentes a la ecuación contractual, pues el SENA no pagó los mayores costos que soportó el contratista en su ejecución. 1.1.3.2.Por último, manifestó que el SENA, en la Resolución 1633 del 4 de agosto de 2006, revocó la declaratoria de incumplimiento del contrato al considerar que esta decisión la debía adoptar el juez, de suerte que era improcedente que, en el mismo acto administrativo, confirmara la declaración sobre la ocurrencia del siniestro de incumplimiento e hiciera efectiva la garantía por los perjuicios que cuantificó unilateralmente. 1.2. Los argumentos de defensa de la parte demandada 1.2.1. En la sentencia recurrida, el Tribunal Administrativo hizo alusión a los argumentos de defensa que formuló el SENA. La entidad pública adujo que el

tercer desembolso por concepto de las capacitaciones no se realizó, pues correspondía al saldo a pagar en la etapa de liquidación del contrato. 1.2.2. En lo relativo al pago del segundo desembolso de los apoyos de sostenimiento, invocó la excepción de contrato no cumplido. Afirmó que el contratista no honró en primer lugar su obligación de presentar las planillas sobre el número de alumnos en prácticas laborales, por lo que el SENA no incurrió en mora. 1.2.3. Finalmente, indicó que el SENA revocó la decisión de declarar unilateralmente el incumplimiento tras conocer los pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se concluyó que la administración debía acudir al juez del contrato para tal fin. Sin embargo, destacó que la decisión de confirmar la declaratoria de ocurrencia de los siniestros no era incompatible con ello, pues no constituye una sanción sino el mecanismo para hacer efectiva la garantía constituida a su favor por los perjuicios que sufrió la entidad. 1.3. Las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda de reconvención que decidió la sentencia impugnada 1.3.1. Además de proponer excepciones, el SENA presentó demanda de reconvención en la que formuló las siguientes pretensiones: “Que el señor Magistrado, de conformidad con lo estipulado en el contrato No. 00580 de 2004, los hechos de la presente demanda y las pruebas que se aportan para cada caso, declare que hubo incumplimiento parcial de las obligaciones pactadas en la Cláusula Octava del Contrato No. 00580 de 2004

suscrito entre el SENA y UNIAPEL LTDA. Que como consecuencia del incumplimiento parcial se imponga a UNIAPEL LTDA. sanción pecuniaria correspondiente al 20% del valor del contrato en los términos de la Cláusula Décimo Tercera del Contrato No. 00580 de 2004. Que la sanción pecuniaria se indexe o reajuste, teniendo en consideración el valor del dinero en el tiempo. Que se condene en costas a la demanda UNIAPEL LTDA., de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo”. 1.3.2. En apoyo de sus peticiones, la reconviniente relató los siguientes hechos con relevancia para el proceso: 1.3.2.1.UNIAPEL vinculó docentes no identificados en su propuesta sin la autorización previa del SENA. Hubo docentes que renunciaron a su trabajo aduciendo la insuficiencia de recursos pedagógicos, demoras en el pago de sus emolumentos e, inclusive, la alteración del contenido de las cartas de compromiso presentadas a su nombre. 1.3.2.2.Indicó que los supervisores del contrato identificaron que algunos docentes tenían a su cargo más de 3 grupos de estudiantes, a pesar de que en los términos de referencia se estableció que, como máximo, podían responsabilizarse por 2. Por otro lado, las condiciones del lugar donde los alumnos recibían las clases no eran adecuadas y, además, UNIAPEL no garantizó el suministro de materiales didácticos al alumnado. Así mismo, señaló que UNIAPEL incumplió sus obligaciones, pues algunos alumnos no recibieron los apoyos o los recibieron de

forma extemporánea. 1.3.2.3.Señaló que el contratista no programó ni planeó adecuadamente el desarrollo de la segunda fase del programa, en razón de lo cual, luego de iniciada las prácticas, todavía tramitaba la suscripción de convenios para su realización. Adicionalmente, relató que algunos beneficiarios de la capacitación manifestaron que las actividades desarrolladas no guardaban relación con los contenidos estudiados en la fase lectiva. 1.3.3. En el acápite de fundamentos de derecho, la reconviniente indicó las disposiciones del contrato y de los términos de referencia que contemplaban las obligaciones que, según lo narrado en los hechos de la demanda, UNIAPEL incumplió. 1.4. Los argumentos de defensa de la parte reconvenida 1.4.1. En su defensa, UNIAPEL formuló las excepciones que denominó “hecho imputable a la administración contratante”, “fuerza mayor” e “inexistencia de responsabilidad contractual”, las cuales sustentó del siguiente modo: 1.4.2. Señaló que UNIAPEL pagó los apoyos de sostenimiento y agregó que, cuando se presentaron inconsistencias, se informaron a los supervisores del contrato y se corrigieron. 1.4.3. Recalcó que los cambios en la nómina de docentes obedecieron a la modificación unilateral del cronograma por parte del SENA y adujo que todos los cambios fueron informados a la entidad, que no pidió el retiro de ningún profesor activo. Adicionalmente, precisó que todas las observaciones sobre los formatos de hoja de vida de los docentes fueron revisadas y aclaradas con el SENA y los supervisores del contrato.

1.4.4. Por último, arguyó que la vinculación de nuevas empresas para el desarrollo de las prácticas laborales obedeció a la modificación del cronograma que hizo el SENA. Así mismo, indicó que algunos estudiantes pidieron cambiar la empresa donde desarrollaban sus prácticas, razón por la que el contratista debió adelantar gestiones adicionales para su vinculación. 1.5. Los fundamentos de la sentencia impugnada 1.5.1. Para fundamentar su decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la conducta del contratista debe examinarse bajo parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, debido a la complejidad de los servicios contratados. La motivación del fallo se dividió en dos capítulos: (i) análisis de los cargos de nulidad contra el acto que declaró la ocurrencia de los siniestros y procedencia de las pretensiones de la reconviniente y (ii) liquidación judicial del contrato. 1.5.2. En lo tocante a la nulidad del acto que declaró la ocurrencia de los siniestros, el Tribunal planteó los siguientes argumentos: 1.5.2.1. Con fundamento en los formatos de inicio y fin (CL01 y CL02) de la fase lectiva, concluyó que terminó sin mayores contratiempos. Apoyado en esta premisa, aseveró que el SENA hizo efectiva la garantía por el valor total de los amparos sin reparar en que la fase lectiva se desarrolló en debida forma. 1.5.2.2. Por otro lado, planteó que los reclamos de los alumnos y docentes no constituyen prueba suficiente de los incumplimientos imputados a UNIAPEL, pues

el SENA no verificó su veracidad. Respecto de los informes de supervisión, señaló que se concentraron en aspectos relacionados con las actividades académicas, dejando de lado las obligaciones principales consistentes en prestar la capacitación, vigilar la asistencia de los alumnos y velar por el desarrollo de las prácticas laborales. 1.5.2.3.Sostuvo que las certificaciones de experiencia que emitieron las empresas vinculadas al programa demostraban que la fase de práctica laboral se llevó a cabo. De otro lado, concluyó que se reunían los presupuestos para declarar probada la excepción de contrato no cumplido en favor de UNIAPEL, pues: (i) el contrato era fuente de obligaciones recíprocas; (ii) el SENA incumplió su obligación de pagar el segundo desembolso para la entrega de los apoyos de sostenimiento; (iii) ese incumplimiento significó un impedimento grave para que el contratista cumpliera sus compromisos en la fase de práctica laboral; y, (iv) UNIAPEL no debía cumplir primero una prestación, pues, terminada la fase lectiva, el SENA debió girar los recursos. El Tribunal afirmó que, en la reunión del 9 de agosto de 2005, el SENA autorizó el pago de los apoyos de sostenimiento a 862 alumnos, lo que permitía inferir que se habían cumplido los requisitos para el desembolso. 1.5.2.4.Con fundamento en las anteriores razones, concluyó que los motivos que se adujeron para declarar la ocurrencia de los siniestros no se ajustaban a los hechos que se presentaron en la ejecución del contrato, ni eran proporcionales a la complejidad de su objeto. En consecuencia, anuló las resoluciones 1574 y 2267

de 2005 y 1633 de 2006, declaró probada la excepción de contrato no cumplido en favor de UNIAPEL y negó las pretensiones de la demanda de reconvención. 1.5.3. En lo que atañe a la liquidación del contrato, el Tribunal se apoyó en el dictamen que se rindió en el marco de inspección judicial con intervención de perito y estableció los saldos a favor del contratista, así: 1.5.3.1. En relación