CE-25000-23-26-000-2007-00642-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS - Improcedente cuando el afectado dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. Procedencia excepcional cuando se interpone como mecanismo transitorio / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Características / ACCION DE TUTELA - La interposición de la acción debe darse dentro de un término razonable / OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR ACCION DE TUTELAInterpretación jurisprudencial La tutela es improcedente, teniendo en cuenta que el afectado dispuso de otro medio defensa judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, tuvo un medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la defensa de los derechos que el demandante estima conculcados, del cual no hizo uso en su oportunidad, omisión que no puede subsanar a través de la presente acción. Ahora bien, a pesar de que el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de los derechos que alega como violados, la ley ha establecido la procedencia excepcional cuando ésta se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es decir que en el evento de que el juez constitucional a través de una valoración que haga en concreto, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y la situación de la persona eventualmente afectada con la acción u omisión, determine que no existe mecanismo alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el derecho que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley,

procede la acción de tutela. Como se aprecia, el perjuicio debe tener el carácter de inminente y urgente, características que no se observan en la situación planteada por el actor por cuanto la acción de tutela se presentó pasados más de cuatro años desde que se profirió el último acto (7 de febrero de 2003), es decir, no se interpuso dentro de un término razonable, que permitiera considerar que su ejercicio protegiera inmediatamente sus derechos fundamentales. “... Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad... Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de

verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su “inmediatez”:..“En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión …” “… ‘la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.’”1 (C543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)”. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término consecuente, requisito del que carece la presente acción, teniendo en cuenta que el hecho que generó su interposición ocurrió en los años 2002 y 2003 y ésta se adelantó en el mes de junio de 2007.

NOTA DE RELATORÍA: Se cita Sentencia de la Corte Constitucional SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo mesa. En igual sentido se pronunció la Sala en

Sentencia AC-0078 de junio 21/07 M.P. Alfonso Vargas Rincón.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto del dos mil siete (2007).

Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00642-01(AC)

Actor: ERNESTO ORLANDO BENAVIDES Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Decide la Sala la impugnación formulada por el señor ERNESTO ORLANDO BENAVIDES contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2007 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES El señor ERNESTO ORLANDO BENAVIDES instauró acción de tutela contra la Procuraduría General De la Nación a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo presuntamente vulnerados por la entidad demandada. Se fundamenta en los hechos que a continuación se resumen: 1 La Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en contra del actor y Cecilia Duque Duque por presuntas irregularidades en la celebración de contratos, en sus calidades de Gerente y Subgerente administrativo y financiero de Artesanías de Colombia, respectivamente, por informe enviado por el Director Sector Infraestructura Industria y Desarrollo Regional de la Contraloría General de la República, relacionado con hechos por los cuales ya habían sido investigados previamente, oportunidad en la que se

ordenó el archivo de esa investigación. Mediante auto de 10 de julio de 2001, la Procuraduría ordenó apertura de investigación disciplinaria. Sostiene que mediante auto de 27 de septiembre de 2002, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal declaró probados y no desvirtuados los cargos atribuidos a ellos y los sancionó con amonestación escrita en la hoja de vida. Contra la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación ante el Procurador General de la Nación, quien mediante decisión de 7 de febrero de 2003 decidió confirmarla en todas sus partes. Precisa que el 23 de mayo de 2003, solicitó al Procurador General de la Nación la revocatoria directa de las decisiones de 27 de septiembre de 2002 y 7 de febrero de 2003.  Pretensiones de la acción Las concreta así: “Por medio del presente escrito solicito se Tutelen mis derechos fundamentales y en consecuencia se ordene la Nulidad del Proceso. En caso que lo procedente no sea la Nulidad, en su sabiduría solicito se ordene por parte de ese Honorable tribunal la revocatoria de los autos de 7 de febrero de 2003, los cuales confirma la sanción a los señores Cecilia Duque Duque y Ernesto Orlando Benavides. Revocatoria del auto de 27 de septiembre de 2002, mediante el cual se declara probados y no desvirtuados los cargos contar los señores Cecilia Duque Duque y Ernesto Orlando Benavides. Se ordene la revocatoria del auto de 10 de julio de 2001,

mediante el cual se ordena la apertura de Investigación disciplinaría contra los señores Cecilia Duque Duque y Ernesto Orlando Benavides. Se ordene la revocatoria a la orden de pliego de cargos a los señores Ernesto Orlando Benavides y Cecilia Duque Duque. En resumen se ordene levantar la Sanción disciplinaria y la anotación en la Hoja de Vida de Ernesto Orlando Benavides.” (sic) (fl. 2) Puesta en conocimiento de la demandada, ésta dio respuesta a la acción de tutela, oponiéndose a la prosperidad de la misma, así: Señala que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa como juez ordinario, agrega que con la interposición de la presente acción el señor Benavides atenta contra el criterio básico de subsidiariedad que la caracteriza. Así mismo, señala que el demandante no demostró la ocurrencia del perjuicio irremediable con ocasión de la imposición de la sanción, para que se le diera el trámite de mecanismo transitorio a la presente acción. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la providencia impugnada, declaró improcedente la presente acción. Para adoptar la anterior decisión, señaló que el demandante tuvo a su disposición otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para proteger sus derechos y agrega, que la acción de tutela es un instrumento legal de carácter subsidiario, el cual sólo se puede incoar cuando el afectado carece de otro medio de defensa. LA IMPUGNACION Inconforme con la decisión anterior, el demandante la impugnó, reiterando los

planteamientos expuestos en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES Procede la Sala a estudiar el asunto de la referencia, en el que se invocan como vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo presuntamente vulnerados por la entidad demandada. La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Señala el demandante que los actos que le impusieron una sanción, proferidos por la Procuraduría General de la Nación el 27 de septiembre de 2002 y el 7 de febrero de 2003 violando sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, pues ya había sido investigado por lo mismos hechos, oportunidad en la que se ordenó el archivo de la investigación. Dichas decisiones son verdaderos actos administrativos, siendo la jurisdicción contenciosa a través de las acciones consagradas para el efecto, la competente para juzgar su legalidad o ilegalidad, mecanismo que no puede ser desplazado por la acción de tutela. En las anteriores condiciones la tutela es improcedente, teniendo en cuenta que el afectado dispuso de otro medio defensa judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, tuvo un medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la defensa de los derechos que el demandante estima conculcados, del cual no hizo uso en su oportunidad, omisión que no puede subsanar a través

de la presente acción. Ahora bien, a pesar de que el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de los derechos que alega como violados, la ley ha establecido la procedencia excepcional cuando ésta se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es decir que en el evento de que el juez constitucional a través de una valoración que haga en concreto, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y la situación de la persona eventualmente afectada con la acción u omisión, determine que no existe mecanismo alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el derecho que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, procede la acción de tutela. En el expediente, no aparece prueba que demuestre perjuicio irremediable al que está expuesto el demandante, carga que le correspondía. La definición y características del perjuicio irremediable han sido señaladas por la Corte Constitucional así: “...es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior. ...la Corte ha considerado que la acción de tutela es procedente para evitar un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser

urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.” (Sentencia T348/97, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes M.). (Se subraya) Como se aprecia, el perjuicio debe tener el carácter de inminente y urgente, características que no se observan en la situación planteada por el actor por cuanto la acción de tutela se presentó pasados más de cuatro años desde que se profirió el último acto (7 de febrero de 2003), es decir, no se interpuso dentro de un término razonable, que permitiera considerar que su ejercicio protegiera inmediatamente sus derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha manifestado acerca de la oportunidad para presentar la acción de tutela en la sentencia de unificación SU-961 de 1999, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; lo siguiente: “... Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. ... Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no

puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su “inmediatez”: ... “En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente (resaltado fuera de texto) a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión (resaltado fuera de texto) …” ...

“… ‘la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.’”2 (C-543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)” Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término consecuente, requisito del que carece la presente acción, teniendo en cuenta que 2 el hecho que generó su interposición ocurrió en los años 2002 y 2003 y ésta se adelantó en el mes de junio de 2007. Por lo anterior, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A CONFÍRMASE la providencia impugnada, proferida el 15 de junio de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de tutela de la referencia, por medio de la cual se declaró improcedente la presente acción. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCIA

ALFONSO VARGAS RINCÓN