CE-25000-23-26-000-2009-00077-01(37446)-2010

SILENCIO ADMINISTRATIVO - Noción / DERECHO DE PETICION - Noción Según los dictados del artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene el derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. En armonía con el anterior precepto constitucional, el C.C.A., regula las diferentes manifestaciones que el derecho de petición puede contener, indicando que éste se puede presentar en interés general o particular, para solicitar y obtener acceso a la información sobre las diferentes actuaciones de las autoridades y para formular consultas escritas o verbales a la Administración en relación con las materias que tienen a su cargo. Para toda manifestación del derecho de petición, la ley prevé un procedimiento con el fin de que la Administración resuelva el objeto de la petición, así como, en especial, dispone un término para que el solicitante o administrado obtenga una respuesta. La Corte Constitucional, en relación con los aspectos básicos que rigen el derecho de petición, ha sostenido que se trata de un derecho fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, además de que con el ejercicio de este derecho se garantizan otros como el de información, participación política y libertad de expresión. De igual forma, esta Corporación ha manifestado que el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, toda vez que, “de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”. Respecto de la oportunidad para obtener respuesta, como se advirtió, el C.C.A., y demás

disposiciones que regulan los procedimientos administrativos, prevén los plazos con que cuenta la Administración para proferir una decisión, los cuales son de obligatorio cumplimiento, so pena de las sanciones a que haya lugar en relación con funcionarios que hubieren incurrido en la demora correspondiente.

NOTA DE RELATORIA: Acerca del derecho de petición, Corte Constitucional,

Sentencia T-1089/01. MP: Manuel José Cepeda Espinoza.

SILENCIO ADMINISTRATIVO - Definición / SILENCIO ADMINISTRATIVOClases Ahora bien, la ley otorga ciertos efectos al silencio por parte de la Administración en relación con la resolución de las peticiones que se le hubieren elevado, situación que se conoce y se ha denominado como el silencio administrativo. En este sentido, el silencio administrativo puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”. Así pues, según la anterior definición y tal cual como esta consagrado en la legislación, el silencio administrativo puede ser negativo, el cual, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la Administración, se debe entender que la decisión ha sido negativa. Se ha entendido que el silencio administrativo negativo puede ser sustancial o inicial, si la ausencia de pronunciamiento se produce en relación con las peticiones o solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición, es decir respecto de las cuales se inicia una actuación administrativa. Por su parte cuando el silencio de la Administración se refiere a los recursos que se interponen en debida forma en vía

gubernativa, sea frente a actos administrativos expresos o presuntos, se denomina silencio administrativo procesal o adjetivo. SILENCIO ADMINISTRATIVO SUSTANCIAL - Opciones del interesado frente a tal decisión . En cuanto a los requisitos para su configuración, según los artículos 40 y 60 del C.C.A., una vez transcurra el término 3 meses contado a partir de la presentación de una solicitud sin que se notifique decisión alguna por parte de la Administración –silencio administrativo sustancial o inicial– o, en caso de la resolución de los recursos propios de la vía gubernativa, luego de 2 meses contados a partir de su interposición sin que se hubiere notificado decisión expresa sobre ellos –silencio administrativo procesal o adjetivo-, será el peticionario, interesado o el particular el que a su voluntad, determine su ocurrencia. En este sentido, como lo ha dicho la jurisprudencia, si bien el silencio administrativo negativo opera por ministerio de la ley, es decir sin necesidad de declaración judicial que lo reconozca, lo declare o lo constituya en los términos antes descritos, ello no significa que se configure de manera automática por la sola expiración del plazo consagrado en la ley para su configuración, comoquiera que en cuanto se trata de una garantía a favor del peticionario, quedará a voluntad de éste, determinar su efectiva ocurrencia a partir de la conducta que decida emprender puesto que, en relación con el silencio administrativo sustancial o inicial, el peticionario podrá a su arbitrio: “i) continuar esperando a que la Administración resuelva o decida su solicitud, tiempo durante el cual la autoridad administrativa continuará con el deber constitucional y legal de

pronunciarse sobre la petición, independiente de que ya hubiere expirado el plazo legalmente establecido para atender la misma; ii) interponer, en cualquier momento, recursos en vía gubernativa contra el acto administrativo ficto o presunto; ó iii) acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa pretendiendo que se declare la nulidad del acto ficto o presunto, puesto que se entiende agotada la vía gubernativa.”. SILENCIO ADMINISTRATIVO PROCESAL - Opciones que tiene el respecto de esa decisión Tratándose del silencio administrativo procesal o adjetivo, el recurrente “podrá, a su elección: i) continuar esperando a que la Administración resuelva los recursos interpuestos, caso en el cual, por no estar en firme, el acto impugnado carecerá de su carácter ejecutivo y ejecutorio, o ii) acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para impugnar las respectivas decisiones, toda vez que, al operar el silencio administrativo negativo consagrado en su beneficio, respecto de los recursos interpuestos, se entiende agotada la vía gubernativa.”. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Noción Por otra parte, el silencio de la Administración puede tener efectos estimatorios, es decir, únicamente en los casos en los cuales las disposiciones especiales así lo indiquen, luego de transcurrido el plazo para expedir una decisión, sin que se hubiere notificado decisión alguna, ese silencio de la autoridad equivale a una decisión positiva, esto es como si la Administración hubiere accedido a la petición del administrado, es lo que se conoce como silencio administrativo positivo. Según

la doctrina, la finalidad o fundamento del silencio administrativo positivo, consiste en evitar la arbitrariedad y la injusticia, en la medida en que a toda persona le asiste el derecho de que las solicitudes sean resueltas en forma oportuna. Asimismo se ha dicho que la finalidad intrínseca de esta figura dice relación con dar agilidad administrativa a determinados sectores.

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Efectos / SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO - Características . La jurisprudencia de la Sección Tercera se ha pronunciado acerca de los aspectos relevantes ha tener en consideración en relación con la configuración y los efectos del silencio administrativo positivo, para lo cual, a manera de síntesis, se pueden destacar los siguientes: El silencio positivo está concebido por el legislador para que produzca efectos de manera automática. De ahí que no pueda dejarse al arbitrio de la administración la posibilidad de suspender el plazo previsto para el mismo con la simple excusa de pedir datos, informes o documentación que no sea estrictamente necesaria. El término para la configuración del silencio administrativo positivo comienza a contarse a partir del día en el cual se inició la actuación. Administración sólo puede proceder al reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo cuando éste ha operado, sin que le corresponda declarar su existencia. Con todo, el acto presunto podrá revocarse en los eventos previstos en el artículo 73 del C.C.A. La ocurrencia del silencio administrativo positivo despoja a la Administración de la competencia para decidir, razón por la cual, el pronunciamiento expreso de la Autoridad después de vencido el término

se asemeja a un acto “inexistente por carencia de competencia”. Lo anterior toda vez que la existencia y eficacia de esta figura devienen de la ley, por ello las actuaciones posteriores que contradigan el silencio administrativo serán inocuos. La existencia y los efectos del silencio administrativo no dependen de su formalización. “[L]a protocolización de la copia de la solicitud presentada a la administración a que hace referencia nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 42 del CCA, se ha entendido como un mero trámite encaminado a darle forma a la resolución tácita para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo, tarea que la ley le ha confiado al notario en lugar del juez; por tal razón no hay término de caducidad para pedir dicha verificación. En el silencio positivo esa declaración ya está hecha y sólo resta describirla y aplicar sus consecuencias, con mayor razón en nuestra legislación donde no existe la denuncia de la mora.”. El reconocimiento del silencio administrativo positivo no puede ir en contra del ordenamiento jurídico, por tanto, no es posible reconocer actos presuntos que contradigan la ley o la Constitución. Tratándose del silencio administrativo positivo en la contratación estatal, para su configuración, además del mero transcurso del tiempo sin que la Administración se pronuncie, se requiere de los siguientes presupuestos: i) La solicitud debe presentarse durante la ejecución del contrato; ii) El peticionario, con su solicitud, debe aportar las pruebas necesarias que permitan deducir la obligación que se está reclamando; iii) No puede utilizarse esta figura para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un

procedimiento especial en el estatuto contractual; iv) La petición debe referirse a un derecho constitutivo del contratista, preexistente a la solicitud y que requiera sólo la formalidad o declaración del contratante público. Lo anterior, toda vez que el silencio positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurídicas inexistentes; v) Lo pedido debe referirse a asuntos que requieran definirse en relación con la actividad contractual del contratista y no del contratante. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Revocatoria / REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS RESULTANTES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Facultad de la Administración En el sistema normativo actualmente vigente, la revocatoria directa procede frente a los actos administrativos de carácter general y a los de carácter particular, pues, de una parte, las normas que consagran y regulan la institución no hacen distinción alguna y, de otra, la Ley 809 de 2.003, cuyo artículo 1° modificó el artículo 71 del C.C.A., hizo referencia expresa al tema. En relación con la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, el Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-, establece, en forma precisa las causales que imponen a la Administración dicha . revocatoria, de oficio -como prerrogativa extraordinaria-, o a solicitud de partecomo posibilidad extraordinaria, diferente a la vía gubernativa e incompatible con ella-. Tales causales son las siguientes: Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que la oposición sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar

a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción. Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto “legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél”, vinculándose a la noción del “mérito” del acto administrativo. Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO - Revocatoria directa / REVOCATORIA DIRECTA SIN CONSENTIMIENTO DEL INTERESADOPresupuestos La misma ley ha previsto excepciones, desde luego de interpretación restrictiva, respecto de la regla general mencionada, los cuales corresponden a eventos en los que resulta jurídicamente procedente la revocatoria directa de actos particulares -especial pero no exclusivamente favorables-, sin que medie el consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Si bien, frente a algunos eventos el tema de la revocatoria directa de los actos de contenido particular y concreto no ha sido un asunto pacífico en la Jurisprudencia, lo cierto es que para la Sala, en el presente asunto, no resulta necesario abordar la citada controversia, dado que, respecto de la revocatoria del acto ficto producto del silencio administrativo positivo, tanto la doctrina como la jurisprudencia han aceptado la posibilidad de su revocatoria en cualquiera de los siguientes casos: Cuando el acto resulte de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que se

configure alguna de las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. Cuando el acto hubiese sido el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que fuere evidente que ese acto hubiese “ocurrido” por medios ilegales. Así las cosas, la Administración podrá revocar el silencio administrativo positivo siempre que se hubiere configurado cualquiera de las causales del artículo 69 del C.C.A., o cuando fuere evidente que el acto presunto –proveniente a su vez del silencio administrativo positivohubiere ocurrido por medios ilegales. Ahora bien, como lo advierte el artículo 74 del C.C.A., la Administración, para revocar el silencio administrativo positivo, deberá adelantar la actuación administrativa en la forma prevista en el artículo 28 – actuaciones administrativas iniciadas de oficio– y demás normas concordantes; además, en el respectivo acto administrativo de revocatoria del acto presunto se deberá ordenar la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará el inicio de las acciones penales o disciplinarias correspondientes. Por su parte, el inciso final del artículo 74 del C.C.A., de manera expresa habilita al beneficiario del silencio administrativo positivo que hubiere obrado de buena fe, para que solicite la reparación del daño causado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en caso de que el acto presunto se revoque. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Genera en su beneficiario confianza fundamentada en la buena fe / IRREVOCABILIDAD DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO - No es

absoluta / REVOCATORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - La Administración deberá ceñirse a las causales y al procedimiento previsto en . la ley / REVOCATORIA ILEGAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVODa lugar a la reparación del daño causado Como se advirtió, la ley, en los casos en que así lo determine, le otorga efectos positivos o estimatorios al silencio de la Administración en relación con las peticiones que de manera respetuosa le eleven los administrados. De manera que desde el momento en cual se configuran los presupuestos para la ocurrencia de esta figura administrativa, en principio, se crea una situación particular y concreta o se reconoce un derecho de igual categoría, lo cual, sin duda, genera en el beneficiario del silencio administrativo positivo la confianza fundamentada en la buena fe, que lo habilita para actuar en determinado sentido amparado en la legitimidad creada por dicha ficción administrativa. Precisamente, el respeto y garantía al principio de la buena fe –la cual se presume en virtud del artículo 83 de la Constitución Política–, de la confianza legítima, de la seguridad jurídica y del respeto a las situaciones jurídico subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona por virtud de la ley o de una decisión en firme por parte de la Administración, son las que fundamentan, en principio y en virtud del principio de inmutabilidad, que los actos administrativos de carácter particular y concreto estimatorios o favorables no puedan ser revocados sin el consentimiento expreso del particular. Con todo, se reitera, el aludido principio de irrevocabilidad de los

actos administrativos de carácter particular y concreto no es absoluto en la medida en que, cuando se trata de la ocurrencia del silencio administrativo positivo, su revocatoria es posible aún sin el consentimiento del beneficiario, pero única y exclusivamente por las razones y causales previstas en la ley, las cuales, como se advirtió, se configuran cuando el silencio administrativo positivo reúna las causales de revocación previstas en el artículo 69 del C.C.A., o cuando fuere evidente que el acto ficto hubiere ocurrido por medios ilegales. Así pues, cuando quiera que la Administración pretenda revocar el silencio administrativo positivo deberá ceñirse, con estricto apego, a las causales y al procedimiento –artículo 74 del C.C.A.– que de manera expresa la ley dispone para ello, de lo contrario, cualquier ejercicio irregular de tales potestades daría lugar, eventualmente, a la reparación del daño causado al beneficiario en razón de la revocatoria ilegal del silencio administrativo positivo. Todas las anteriores consideraciones, esto es la importancia de la buena fe y del principio de la confianza legítima tratándose de los actos administrativos favorables de carácter particular y concreto, así como los presupuestos que debe atender la Administración para revocar una decisión administrativa presunta resultante del silencio administrativo positivo, sirven de marco general para resolver el interrogante principal que se le ha planteado a la Sala en esta oportunidad, consistente en definir cuál debe ser la acción procedente para demandar los perjuicios surgidos con ocasión de la revocatoria del silencio administrativo positivo.

REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y

CONCRETO - Procedimiento / PERJUICIOS DERIVADOS DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVOAcciones procedentes / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Revocatoria / ACCION PROCEDENTE - Indemnización de perjuicios Como se observa, la disposición legal transcrita [artículo 74 del C.C.A.], regula el procedimiento a seguir por parte de la Administración cuando pretenda revocar directamente un acto administrativo particular y concreto; para ello, una vez el órgano competente considere que se presentan los elementos fácticos y jurídicos que lo habilitan para revocar del respectivo acto administrativo, deberá dar inicio al procedimiento previsto en el artículo 28 y concordantes del C.C.A., los cuales regulan, a su vez, el procedimiento a seguir en relación con las actuaciones . administrativas iniciadas de oficio. Luego de cumplir el anterior trámite, en el mismo acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo, la Administración deberá ordenar la cancelación de las escrituras que autoriza extender el artículo 42 del C.C.A., y ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias a que haya lugar. Por su parte, el segundo inciso de la norma legal en cita dispone que el beneficiario del silencio administrativo positivo ante la revocatoria del acto presunto podrá demandar la reparación del daño antijurídico ante esta Jurisdicción, siempre y cuando tal beneficiario hubiere actuado de buena fe. Como se observa, la ley no indica la acción que debe incoarse para acudir a esta Jurisdicción, sino que simplemente se limita a habilitar

al beneficiario del silencio administrativo positivo para que pueda reclamar la reparación del daño ocasionado con la revocación, ante el funcionario judicial competente. No obstante, para determinar cuál es la acción procedente para estos efectos, debe armonizarse ese precepto legal con las normas generales que prevén y regulan las diferentes acciones o medios procesales de control, de naturaleza reparatoria o resarcitoria, tendientes a garantizar la protección y amparo, por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto de las diferentes actuaciones, omisiones, hechos u operaciones que causen un daño antijurídico y que sean imputables a una entidad pública o, incluso, a una persona privada que desempeñe funciones propias de los diferentes órganos del Estado. REVOCATORIA DIRECTA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVOAcciones procedentes para reclamar los perjuicios derivados de dicha actuación / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOCuando el daño sea consecuencia de la expedición ilegal o irregular del acto que revoca el silencio administrativo positivo / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Cuando el daño no devenga de la ilegalidad del acto / DAÑO ESPECIAL - Título jurídico de imputación Tratándose de la revocatoria de un acto administrativo resultante del silencio administrativo positivo, de conformidad con lo expuesto, debe precisarse que si el beneficiario de dicha decisión presunta pretende la reparación del daño ocasionado con la revocación, deberá incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto tal daño se hubiere generado en la

expedición ilegal o irregular del acto administrativo que declare la revocatoria del acto presunto resultante del silencio administrativo positivo. En otras palabras, cuando quiera que el afectado considere que el acto de revocatoria de una decisión ficta resultante del silencio administrativo positivo estuviere adoleciendo de cualquiera de los vicios previstos en el inciso 2° del artículo 84 del C.C.A., deberá incoar la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, precisamente para que se declare la invalidez o nulidad del acto administrativo correspondiente y se restablezca el derecho a que haya lugar, además de la reparación de los perjuicios que se hubieren causado, según el caso. Lo anterior puede ocurrir, por ejemplo, cuando la Administración revoque un acto administrativo resultante del silencio administrativo positivo sin observar las causales o el procedimiento consagrado en la ley para estos efectos. Ahora bien, en todos aquellos casos en los cuales el beneficiario no formule cargo alguno contra la validez del acto administrativo de revocatoria de una decisión ficta proveniente del silencio administrativo positivo, sino que sólo alegue la causación de perjuicios fundamentado en la ocurrencia de un daño antijurídico, la acción procedente será la de reparación directa, en cuanto el daño no devenga de la ilegalidad del acto, en cuyo caso el título de imputación correspondiente sería el daño especial. En este caso entonces, cuando lo que se discute no es la legalidad del acto administrativo de revocación y por lo cual no se pretende la declaración de nulidad del referido acto, sino la reparación del daño con fundamento en el

. principio de igualdad frente a las cargas públicas, se abre paso la acción de reparación directa. Así lo ha dicho la jurisprudencia de esta Sección cuando ha reconocido la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa cuando lo que se pretenda es reclamar la reparación de los perjuicios ocasionados por un acto administrativo legal. En consecuencia, en estos casos, comoquiera que no se pretende discutir la legalidad del acto administrativo de revocatoria directa sino que se busca la reparación de un daño frente al beneficiario del silencio que ha actuado de buena fe, la acción procedente no puede ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que para incoar las pretensiones correspondientes la acción procedente será la de reparación directa. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Deben acreditase con independencia de la acción ejercida Claro está, como es apenas obvio, cualquiera sea la acción que se invoque, sea la de nulidad y restablecimiento del derecho o la de reparación directa, el beneficiario deberá acreditar los elementos que configuran la responsabilidad del Estado, es decir, la ocurrencia del daño antijurídico, la imputación del daño a la acción u omisión a la Autoridad Pública y el nexo de causalidad existente entre el daño y la imputación. En conclusión, el beneficiario de una decisión presunta resultante del silencio administrativo positivo que pretenda la indemnización de perjuicios causados por la revocatoria directa de dicho acto ficto, puede acudir a la jurisdicción: A través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,

cuando lo que pretenda es desvirtuar la presunción de legalidad del acto revocatorio, o A través de la acción de reparación directa, cuando lo que persiga no sea la declaratoria de nulidad del acto de revocación directa, sino los perjuicios que tal revocatoria le hubiere ocasionado, en cuanto hubiere actuado de buena fe. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - No es causal de rechazo de la demanda / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Inadmisión / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente de acuerdo con la causa petendi de la demanda Como se evidencia, la parte demandante, por un lado, en sus pretensiones, no incluyó una sola encaminada a obtener la declaratoria de nulidad o de ilegalidad del acto administrativo por medio del cual la DIAN revocó la decisión ficta proveniente del silencio administrativo positivo, es decir no pretende la declaratoria de nulidad del mencionado acto, razón por la cual pide que se le reconozcan directamente los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante causados desde la fecha de la tantas veces aludida revocación directa; pero por el otro lado, dentro de los hechos de la demanda, así como en algunos de los fundamentos de derecho alegados en el libelo, controvierte la legalidad y la validez del acto administrativo de revocación, todo lo cual permite concluir que dentro de una misma demanda se introdujeron, al mismo tiempo, razones de hecho y de derecho propias de dos acciones diferentes, esto es de fundamentos concernientes a la acción de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual

de conformidad con la estructura normativa del C.C.A., resulta improcedente. Por consiguiente, resultaría incoherente jurídicamente que el interesado en una misma demanda, dentro de sus pretensiones no solicite la nulidad del acto administrativo, pero que a través de los hechos y fundamentos jurídicos en los cuales sustenta aquellas, eleve cargos que tienden a controvertir la validez o la presunción de legalidad del acto administrativo, respectivo. En casos como el presente, resulta imperativo que el Juez al momento de realizar el estudio de admisibilidad del libelo, analice la causa petendi y, por ende, los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales el actor ha identificado la causa generadora del daño, con el . fin de poder determinar cuál es la acción que corresponde incoar para cada caso, de conformidad con lo antes expuesto. Al respecto cabe recordar que esta Sección del Consejo de Estado ha señalado en distintas oportunidades que la indebida escogencia de la acción no constituye causal de rechazo de la demanda, toda vez que de conformidad con el artículo 143 ibídem corresponde al operador judicial inadmitir la demanda que carezca de los requisitos previstos en los artículos 137 y 138 del C.C.A., salvo que la acción se encuentre caducada, caso en el cual la misma se rechazará de plano. De tal manera que, cuando el demandante escoge indebidamente la acción y ésta no ha caducado, lo procedente es inadmitir la demanda y conceder un término de cinco días para que se corrija, so pena de rechazo; pero si la acción procedente ha caducado, la demanda será rechazada de plano. En el presente caso, según lo advertido por la

Sala, aún cuando el demandante en sus pretensiones no solicitó la nulidad con el consiguiente restablecimiento del derecho del acto administrativo que revocó la decisión ficta proveniente del silencio administrativo, además de que a lo largo de los fundamentos de la demanda el actor aseguró haber actuado de buena fe en la configuración del silencio administrativo positivo, lo cierto es que al analizar la causa petendi en su integridad, se encuentra que los argumentos contenidos en el libelo se encuentran principalmente encaminados a controvertir la legalidad del acto administrativo positivo, razón por la cual hay lugar a concluir que la causa generadora del daño antijurídico alegado tendría su origen en la expedición de un acto administrativo carente de validez, en cuyo caso la acción procedente no puede ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente en este caso / CADUCIDAD - Determinación / PRINCIPIO PRO DAMATOAplicación De conformidad con los anteriores apartes transcritos de la demanda y a pesar de que el demandante manifestó haber obrado de buena fe en la configuración del silencio administrativo positivo, resulta palmario y claro que la parte actora sí formuló cargos de ilegalidad contra la resolución de revocatoria, situación que, de conformidad con lo expuesto, resulta improcedente hacerlo cuando se incoa la acción de reparación directa. Así las cosas, en el caso concreto se trata de una indebida escogencia de la acción, comoquiera que la parte actora ejerció la acción de reparación directa, cuando, se reitera, según la demanda, dicha parte situó la

causa generadora del daño antijurídico e