CE-25000-23-26-000-2009-01077-01(38793)-2011

CADUCIDAD DE LA ACCION - Rechazo de la demanda / HECHO GENERADOR DEL DAÑO - Acto administrativo de carácter particular y concreto / HECHO GENERADOR DEL DAÑO - No pago de reclamaciones por suministro de gases medicinales / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIONNo procede la acción de reparación directa / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - La acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DE LA ACCION - Nulidad y restablecimiento del derecho / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Operó la caducidad de la acción [S]e tiene que la parte actora solicita la reparación de un daño causado por los perjuicios derivados con la decisión de no pagar unas reclamaciones (mediante facturas de cobro), cuyo valor asciende a $396’042.258.(…) la Sala retomará para el caso en estudio la misma tesis que ha venido sosteniendo toda vez que la fuente del presunto daño es la Resolución RAC-010 de 2007, comoquiera que fue en dicho acto administrativo donde la sociedad Fiduagraria S.A. decidió glosar y no reconocer el pago del monto presuntamente adeudado. En este sentido, se observa que la causa del daño no obedece a un hecho de la administración, sino que corresponde a la manifestación de voluntad que en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos desplegó la entidad liquidadora (…) si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que realmente apuntan a obtener el restablecimiento del derecho que le fue conculcado por parte

de la sociedad Fiduagraria S.A., pues se deduce sin lugar a equívocos, que la causa del daño la constituye la Resolución RAC - 010 de 2007 mediante la cual se decidió no pagar las reclamaciones efectuadas por la parte actora, es decir, un acto administrativo de carácter particular y concreto, discutible a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., cuyo término de caducidad es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto (…) la Resolución RAC - 010 de 2007 quedó en firme el 11 de enero de 2008 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2009; por tal razón, se concluye que en el presente asunto operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción a partir del 11 de mayo de 2008. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión apelada, por la cual se rechazó la demanda

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85 / FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 129

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-26-000-2009-01077-01(38793)

Actor: AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A.

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 24 de febrero de 2010, a través del cual rechazó la demanda por indebida escogencia y caducidad de la acción.

A N T E C E D E N T E S

I. Síntesis del caso

1. La sociedad Aga Fano S.A. y la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, suscribieron el contrato No. 422 del 2007, cuyo objeto era el suministro de gases medicinales por parte de la actora a la entidad demandada.

2. Mediante el Decreto No. 2866 del 27 de julio de 2007 se ordenó suprimir y liquidar la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, y se designó como entidad liquidadora a la sociedad Fiduagraria S.A. La sociedad liquidadora requirió a Aga Fano S.A., con el fin de que allegara las reclamaciones correspondientes, las cuales se presentaron oportunamente. No obstante, la sociedad Fiduagraria S.A. por medio de la Resolución RAC - 010 del 27 de diciembre de 2007, rechazó las reclamaciones efectuadas por la actora.

II. Trámite procesal

3. El 18 de diciembre de 2009, se presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, con el fin de que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de la Protección Social, de los perjuicios derivados por el no

pago de las reclamaciones efectuadas por la actora. (Fls. 11 – 38 cdno. 1).

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 24 de febrero de 2010, rechazó la demanda interpuesta por indebida escogencia y caducidad de la acción, argumentando que la acción de reparación directa no es la idónea para reclamar los perjuicios invocados por la actora, sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 41 a 42 cdno. ppal.).

5. El actor interpuso recurso de apelación en el cual insistió que la acción procedente es la de reparación directa comoquiera que lo que se busca es la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa por parte de la entidad demandada: “En el caso de AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., se insiste, se encuentra instrumentado y probado dentro del proceso liquidatorio de la extinta E.S.E. POLICARPA SALAVARIETA, que el acreedor titular de reclamación oportuna, suministró gases medicinales en las cantidades y calidades requeridas por la entidad estatal, y atendiendo a los códigos de rechazo impuestos a dicha reclamación, es claro que si no medió contrato, bien porque el mismo no llegó a formarse válidamente, porque no se agotaron requisitos como la publicación o el registro presupuestal expiró por causa imputable a la administración, o bien porque la prestación, no se rigió por contrato alguno, teniendo en cuenta que los actos administrativos del liquidador que así lo dispusieron, se entienden legales; entonces sin temor a equívoco es claro, que la pretensión de enriquecimiento sin causa es

viable, por cuanto dentro del contexto anterior, se configuran de manera concurrente los requisitos definidos por la jurisprudencia para su procedibilidad (…)”. (fl. 45 cdno. ppal.) Subrayas fuera del texto).

C O N S I D E R A C I O N E S

I. Competencia

6. La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, rechazó la demanda en un proceso de doble instancia (artículo 129 del C.C.A.), providencia que es apelable de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 181 ibídem.

7. Igualmente es competente, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto antes de la vigencia de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, y que la cuantía estimada en la demanda es superior a los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

II. El problema jurídico

8. La Sala debe determinar si es procedente la acción de reparación directa para indemnizar los perjuicios reclamados por la actora, cuando la reclamación de pago presentada con fundamento en un contrato, ha sido resuelta por acto administrativo.

III. Análisis de la Sala Criterios que determinan el adecuado ejercicio de la acción de reparación directa

9. Las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo sirven para atacar conductas administrativas determinadas, ya sea un acto, un hecho, una omisión, una operación administrativa, un contrato estatal, entre otras; teniendo en cuenta que son distintas las causas que originan el ejercicio de determinada

acción, es preciso señalar que cada una de éstas tiene un objetivo diferente y por lo tanto el actor debe escogerla debidamente al momento de interponer una demanda.

10. Respecto a la acción de reparación directa, el Código Contencioso Administrativo prevé en el artículo 86 cuáles son las conductas que dan lugar a su ejercicio, esto es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, conductas que pueden generar un daño antijurídico y orientar la pretensión declaratoria de responsabilidad extracontractual de la administración y su consecuente indemnización.

11. En lo que atañe a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho su objetivo es obtener la declaratoria de nulidad de actos administrativos que se estiman ilegales, razón por la cual se busca, además de la declaratoria de nulidad, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios.

12. La jurisprudencia de esta Sala ha establecido que la causa de los perjuicios reclamados por el interesado determina cuál es la acción procedente: La Sala ha indicado1, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso 1 “[1] Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, expediente 26.101, 5 de noviembre de 2003, expediente 24.848, y 19 de febrero de 2004, exp. 25.351.” particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y

restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 C.C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación2. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción3. Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los mismos, proceda el restablecimiento del derecho4.

13. Igualmente la Sala insiste en que la indebida escogencia de la acción no es un defecto simplemente formal, sino que se trata de un defecto sustancial que implica el rechazo de la misma5.

14. Establecidos los anteriores criterios, procede la Sala a estudiar el caso concreto con el fin de determinar si los daños alegados por la parte actora tienen su origen en una decisión de la administración, caso en el cual la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho sería la procedente; o si por el contrario, los daños tienen origen en un hecho, una omisión o una operación administrativa, caso en el cual la acción procedente sería la acción de reparación directa. 2 “[2] En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa. Al respecto pueden consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, exp. 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, exp. 24027.” 3 “[3] Sección 3º, auto del 24 de octubre de 1996, Exp. 12349.” 4 Auto del 27 de enero de 2005, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Radicación No. 28559, actor: José Emilio Ángel. Los criterios de identificación de la acción procedente son análogos a los que habían sido determinados por la Sala en el Auto del 15 de mayo de 2003, radicación 23707, Consejero Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez, actor: Pompilio de Jesús Escobar Restrepo. Dichos criterios han sido reiterados, entre otros, en el Auto del 19 de julio de 2006, radicación 32578, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 5 Es Corporación en anteriores oportunidades ha sostenido que cuando el demandante no acierta al momento de elegir la acción, no hay lugar a concederle un término para que corrija la demanda sino que deberá

procederse a su rechazo de plano. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 22 de mayo de 2003, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, radicación No: 23.532, actor: Carlos Eduardo Acevedo Gómez.

15. De conformidad con lo expuesto en la demanda, se tiene que la parte actora solicita la reparación de un daño causado por los perjuicios derivados con la decisión de no pagar unas reclamaciones (mediante facturas de cobro), cuyo valor asciende a

$396’042.258.

16. Bajo los parámetros señalados anteriormente, la Sala retomará para el caso en estudio la misma tesis que ha venido sosteniendo toda vez que la fuente del presunto daño es la Resolución RAC-010 de 2007, comoquiera que fue en dicho acto administrativo donde la sociedad Fiduagraria S.A. decidió glosar y no reconocer el pago del monto presuntamente adeudado. En este sentido, se observa que la causa del daño no obedece a un hecho de la administración, sino que corresponde a la manifestación de voluntad que en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos desplegó la entidad liquidadora.

17. En este orden de ideas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que realmente apuntan a obtener el restablecimiento del derecho que le fue conculcado por parte de la sociedad Fiduagraria S.A., pues se deduce sin lugar a equívocos, que la causa del daño la constituye la Resolución RAC - 010 de 2007 mediante la cual se decidió no pagar las reclamaciones

efectuadas por la parte actora, es decir, un acto administrativo de carácter particular y concreto, discutible a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., cuyo término de caducidad es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso6.

18. En este sentido, la Resolución RAC - 010 de 2007 quedó en firme el 11 de enero de 2008 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2009; por tal razón, se concluye que en el presente asunto operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción a partir del 11 de mayo de 2008 (fl. 20 cdno. 1). En consecuencia, la Sala confirmará la decisión apelada, por la cual se rechazó la demanda.

En merito de lo expuesto, se 6 De conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

R E S U E L V E : Confirmase el auto apelado de 24 de febrero de 2010, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RUTH STELLA CORREA PALACIO

DANILO ROJAS BETANCOURTH