CE-25000-23-26-000-2010-00277-01(48242)-2020

PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / VALOR PROBATORIO DE LA

PRUEBA DOCUMENTAL / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN

DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA

VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO

DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO

[En el caso concreto] En vista de que hay elementos de prueba documentales aportados en copia simple, la Sala las tendrá en cuenta para decidir conforme lo han establecido, de forma unificada, la Sección Tercera en pleno y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de junio de 2013, exp. 05001-23-31-000-1996-0065901(25022), C.P. Enrique Gil Botero y Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 30 de septiembre de 2014, exp. 11001-03-15-000-2007-01081-00(REV), C.P.

Alberto Yepes Barreiro

PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL /

TESTIMONIO / MUNICIPIO / RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO /

FUNCIONES DEL MUNICIPIO / CONTRATISTA / CONTRATO ESTATAL / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COBRO COACTIVO / ESTATUTO

GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO

ESTATAL / NORMA DE DERECHO PÚBLICO / PARTICULAR EN EJERCICIO

DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL

[L]a prueba documental, interpretada conjuntamente con los testimonios recabados en este proceso contencioso permiten inferir que, en virtud de un clausulado ambiguo, el Municipio (…) transfirió, al señor (…) funciones que no se limitaban única y exclusivamente a la proyección de decisiones y asesoría, sino que se extendían al adelantamiento del trámite administrativo entero asumiendo el emplazamiento, la liquidación de aforo, la determinación de la obligación tributaria, la notificación de las decisiones, y la imposición de medidas cautelares, entre otras actividades; y que para ese efecto, suministró al contratista su planta física, los elementos de oficina incluyendo la papelería impresa, y la información requerida para la conformación de los títulos de recaudo. Y, por otro lado, las partes dispusieron que este negocio sería prorrogado de manera automática. En este contexto, aunque la sentencia de primer grado y el recurso de alzada enfocaron la solución del asunto únicamente en la validez de las modificaciones introducidas al contrato mediante el acuerdo pactado el (…) esta Colegiatura estima necesaria la

evaluación oficiosa de la validez total del acuerdo de voluntades entre el Municipio y el señor (…) en virtud de los reiterados pronunciamientos de la Sección Tercera de esta Corporación que han establecido la ilegalidad de contratos como el sub judice, por objeto ilícito. (…) [L]a Sección ha reprochado la atribución a particulares de aquellas funciones relativas al cobro coactivo que sí pueden encomendarse, como las de preparación, proyección o instrumentación de documentos, cuando tal encargo se ha pactado a término indefinido siendo un pacto signado por la transitoriedad, y en los eventos en que ha sido evadido el cauce legalmente previsto para ello, a saber, el previsto por los artículos 110 y siguientes de la Ley 489 de 1998 que exigen la expedición de acto administrativo previo y la suscripción de un convenio adelantado previa convocatoria acorde a las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ; y acudiendo a la figura del contrato de prestación de servicios que no está diseñada para la transferencia de funciones administrativas .Bajo estos criterios, en aplicación del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 , secundado por el artículo 1742 del Código Civil , la Sala de manera oficiosa declarará la nulidad absoluta del contrato (…) junto con la modificación introducida (…) por objeto ilícito al contrariar las reglas de derecho público , en razón a lo siguiente: (i) El Municipio transfirió funciones que no eran susceptibles de ser ejercidas por particulares, como que iban más allá de la simple proyección e instrumentación de los documentos integrantes de los procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; (ii) Las

partes emplearon de manera ilegal el tipo contractual de prestación de servicios, mediante el cual no se pueden atribuir funciones administrativas para que estas sean ejercidas por particulares, y menos permite conceder el uso de bienes públicos o el manejo de información sensible de los contribuyentes; (iii) Las partes pactaron un contrato de duración indefinida a partir de la modificación del (…) de forma que el plazo de ejecución no sólo se viera ampliado en seis meses contados desde la suscripción de tal acuerdo, sino que se ampliara automáticamente por períodos iguales ante el silencio de las partes, hecho que contraría el carácter esencialmente transitorio de la atribución de funciones administrativas a particulares, máxime si se considera que la administración infringió las normas atinentes al límite del valor de la adición del contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 110 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742

NOTA DE RELATORÍA: Con relación al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-200400369-01(AP), C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A, sentencias del 3 de octubre de 2012, exp. 23001-23-31-000-1998-08976-01(26140), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia del 13 de mayo de 2015, exp.

76001233100019990030601 (29200), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2019, exp. 23001-23-31-000-201000035-01(41759), C.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de julio de 2015, exp. 76001233100020040551701 (37390), C.P. Hernán Andrade Rincón (E); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección C, sentencia del 16 de marzo de 2015, exp. 76001-23-31-000-2000-01195-01 (30759), C.P. Jaime Orlando Santofimio y sentencia del 9 de marzo de 2016, exp. 73001-23-31-0002005-01441-02(34322), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES CUANDO SE DECLARA LA NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES / MEDIOS DE PRUEBA / FALTA DE CERTEZA DE

LA OCURRENCIA DEL DAÑO

[Reconocimiento de prestaciones efectivamente cumplidas y no reconocidas y pagadas] De esta norma [Ley 80 de 1993] se deriva la necesidad de que el decreto de las prestaciones ejecutadas y, se entiende, no reconocidas al momento de declarar la nulidad del contrato, sea demostrada en dos aspectos: cualitativo,

esto es, que haya significado un beneficio representado en la satisfacción de un interés público, y sin el cual no habrá lugar a decisión alguna en este sentido ; y otro cuantitativo, en tanto la declaración de restituir lo ejecutado debe ir hasta el monto efectivamente acreditado.(…) [L]os elementos (…) [probatorios[ relacionados, aun apreciados (…) de esta providencia, no ofrecen convicción alguna sobre prestaciones ejecutadas que puedan ser objeto de restitución por alguna de las partes. Por lo tanto, la Sala se abstendrá en ordenar la restitución mutua de prestaciones ejecutadas porque estas no fueron probadas en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de febrero de 2017, exp. 85001-23-33-000-2013-00221-01(52805), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 23 de octubre de 2017, exp. 7300123-33-000-2013-00468-01(53477), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. La providencia objeto de estudio, cuenta con salvamento de voto de consejero de

estado Guillermo Sánchez Luque

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00277-01(48242)

Actor: GERMAN ANTONIO CALDAS VERA

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOT

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Nulidad absoluta por objeto ilícito de contrato de prestación de servicios que atribuye las funciones administrativas en los procesos de cobro coactivo de acreencias tributarias. Restituciones mutuas según la Ley 80 de 1993.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 6 de junio de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B que declaró la nulidad parcial del contrato n° 0084 de 2006, declaró la liquidación judicial de dicho negocio jurídico y negó las demás pretensiones de la demanda.

I. SINTESIS DEL CASO Las partes en conflicto pactaron, mediante contrato de prestación de servicios, que el particular se encargaría de tramitar los procesos de cobro coactivo con el fin de obtener el recaudo de acreencias tributarias del Municipio. En principio, el contrato se pactó por un año, sin embargo, las partes dispusieron una prórroga de seis meses que sería automática por el mismo término cuando ninguno de ellos manifestara su deseo de culminar el negocio con un mes de antelación.

En febrero de 2008, la administración consideró expirado el contrato, y solicitó la entrega de las instalaciones dispuestas para la ejecución contractual, así como del soporte documental utilizado para ello. Inconforme con estas acciones, el contratista pide declarar el incumplimiento de lo pactado, en particular, de la cláusula de prórroga automática.

II. ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 7 de mayo de 2010, a través de apoderado judicial, el señor Germán Antonio Caldas Vera demandó1 al Municipio de Girardot (en adelante, el Municipio) en ejercicio de la acción de controversias contractuales para que, mediante sentencia judicial, se declare que la parte demandada incumplió las obligaciones derivadas del contrato n° 0084 de 2006, celebrado entre los extremos del proceso y, en consecuencia, se le ordene el pago de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) e inmateriales.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante afirmó que tras realizarse un estudio de conveniencia, el Municipio decidió suscribir el contrato de prestación de servicios profesionales n° 001 del 3 de agosto de 2006 con el señor Caldas Vera, cuyo objeto radicaba en el “trámite de los procesos de cobro coactivo desde su emplazamiento, liquidación de aforo, mandamiento de pago, embargo, secuestro y remate hasta la posible obtención de la totalidad del recaudo, por no pago del servicio de alumbrado público, de los impuestos predial, industria y comercio, pesas y demás sumas adeudadas por estos conceptos a la entidad territorial”, además de prestar asesoría y elaborar proyectos de acto administrativo de cobro coactivo y solución de recursos. Posteriormente, las partes decidieron adicionar dicho contrato, que culminó y se liquidó mediante acta del 11 de agosto de 2006. Como subsistía la necesidad de la entidad, el señor Caldas Vera presentó una

nueva propuesta de contratación, que fue avalada por el entonces Secretario de Gobierno municipal. De ese acercamiento de voluntades, surgió el contrato n° 0084 suscrito el 3 de agosto de 2006, con el mismo objeto del anterior y un plazo de ejecución de un año. El 27 de julio de 2007, las partes modificaron la cláusula de duración, consignando que se prorrogaría automáticamente por 6 meses siempre que las partes no manifestasen lo contrario con un mes de antelación. Al 3 de julio de 2007, un mes antes de finalizar el plazo contractual, no se comunicó la intención de no prorrogar el contrato con lo que “operó la prórroga automática estipulada en la adición 1 Versión subsanada: f. 25-68, c.1. referida, (…) que iniciaba el tres (3) de agosto de 2007, hasta el tres (3) de febrero de 2008”. Para el actor, el corto tiempo que transcurrió entre la fecha de la modificación y el tiempo en que se vencía inicialmente el contrato daba a entender que las partes consentían en que “los seis (6) primeros meses ya entraban a operar de facto dada la imposibilidad de completar 30 días previos al querer de no renovar el contrato”. Así, en criterio de la demandante, el contrato n° 084 tuvo dos vencimientos: el primero, entre el 3 de agosto de 2006 y el 3 de agosto de 2007; y el segundo transcurrido entre esa última fecha y el 3 de febrero de 2008. El tercer vencimiento, que para el contratista ocurriría entre “el 03 de febrero de 2008 y 03 de agosto de 2009 (sic)”, no aconteció porque en criterio de la

administración el término de ejecución del contrato expiró el 1° de febrero de 2008, y debía procederse a su liquidación. De igual forma, el Municipio conminó al contratista a hacer “entrega de la Oficina de Cobro Coactivo”. Así, para la demandante, se produjo de hecho una terminación unilateral del contrato, efectuada de manera irregular e ilegal. 2.2. Trámite procesal relevante El 28 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda2 y ordenó su notificación a la demandada y al agente del Ministerio Público. Pese a que el Municipio fue notificado por aviso del proceso que cursaba en su contra3, este no se pronunció al respecto. En la etapa para presentar alegatos de conclusión en primera instancia4, las partes guardaron silencio. El agente del Ministerio Público no emitió concepto. La sentencia de primera instancia5 fechada el 6 de junio de 2013 negó las pretensiones de la demanda. El recurso de apelación contra esta decisión6 fue formulado por la actora, y concedido por esta Corporación mediante auto del 5 de febrero de 20147. Mediante auto del 12 de marzo de 2014 se abrió la etapa para presentar los alegatos de conclusión en segunda instancia8. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito La Sala es competente para conocer de la presente acción de controversias contractuales, en virtud del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo

(Decreto Ley 01 de 1984 - CCA), modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de

20069, vigentes para la época en que se presentó la demanda, toda vez que la 2 F. 71, c.1. 3 F. 77 y 79, c.1 4 Abierta por el Tribunal mediante auto del 16 de mayo de 2012: f. 93, c.1. 5 F. 108-118, c. ppal. 6 F. 121-130, c. ppal. 7 F. 136, c. ppal. 8 F. 138, c. ppal. 9 “ARTICULO 82. OBJETO DE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades parte demandada es una entidad territorial. Esta Corporación conoce de la segunda instancia de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos10, y este asunto tiene vocación de doble instancia por el factor cuantía11. Sobre la presentación de la demanda en tiempo, cabe señalar que de acuerdo con las normas vigentes al momento de celebrar el negocio jurídico, este debía ser liquidado por ser de tracto sucesivo12. Las partes expresaron, a través de la cláusula décima quinta del contrato n° 0084 de 200613, que una vez concluido el contrato por cualquier motivo adelantarían la liquidación del contrato de conformidad con lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Pese a que el plazo de ejecución original del contrato fue de un año contado desde su perfeccionamiento, el 27 de julio de 2007, las partes decidieron agregar un parágrafo a la cláusula sexta del contrato que refería la duración del contrato,

en la que disponían su prórroga automática por seis meses y que dicha prolongación sería continua hasta tanto las partes no manifiesten lo contrario con un mes de anticipación14. Esta circunstancia permitió que la ejecución del contrato, al menos desde la perspectiva de la administración, se extendiera hasta el 1° de febrero de 2008, de acuerdo con lo expresado por el Municipio en oficio del 28 de enero del mismo año15. Tomando esta fecha, que es la más temprana informada por el expediente, y agregando los periodos destinados al trabajo de liquidación asumidos por las partes, que son los mismos de la redacción original de la Ley 80 de 1993: 4 meses para adelantarlo de forma bilateral16 y, luego de concluido este término, 2 meses para que la administración contratante lo haga unilateralmente17, se tiene que el término para presentar oportunamente la demanda vencía el 2 de agosto de 2010. Así, incluso sin tener en cuenta el tiempo en que los términos de caducidad se suspendieron por el trámite de la solicitud de conciliación prejudicial, presentada el 3 de febrero de 2010 y declarada fallida por la Procuraduría 199 Judicial en lo Administrativo de Girardot el 27 de abril de 201018, se advierte fácilmente que la demanda fue oportunamente presentada, el 7 de mayo de 2010. públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.”

10 CCA – Artículo 129 (subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998): “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.” 11 Según el artículo 132 numeral 5 del CCA (subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998), los asuntos “referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.”. Para el 2010, ese tope equivalía a $257’500.000. En este caso, dicho monto fue superado por la pretensión mayor de la demanda, correspondiente a la condena por perjuicios materiales, fijada por la actora en $400’000.000. 12 Ley 80 de 1993 - Artículo 60. Inciso primero: “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación…” 13 F. 32, c. 2. 14 F. 34, c. 2.

15 F. 52, c. 2. 16 Según el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de suscripción del contrato: “… a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. 17 Regla emanada del artículo 136 numeral 10 literal d) del CCA, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998: “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.” (Se subraya). 18 F. 78, c. 2. Por supuesto, esta conclusión sería idéntica si se tomara como fecha de finalización del contrato una fecha posterior, como lo sería el 7 de febrero de 2008, momento en que se suscribió la llamada “acta de entrega”19 de la Oficina de Cobro Coactivo municipal, a la que se hará referencia más adelante. Por último, los extremos procesales están legitimados en la causa por ser quienes suscribieron el contrato n° 0084 de 2006 que suscita la controversia. 3.2. Identificación de la controversia y problemas jurídicos

El Tribunal, en la sentencia de primera instancia20 decidió lo siguiente: “PRIMERO. Declarar nula la modificación de la cláusula sexta del contrato de prestación de servicios No. 0084 de 2006, en la cual se insertó un parágrafo al que se le identificó como prórroga en el que se estipuló que el presente contrato quedará automáticamente prorrogado por seis (6) meses prorrogables por el mismo término siempre y cuando las partes no manifiesten lo contrario con un mes de anticipación a la terminación del mismo. SEGUNDO. Declarar liquidado el contrato No. 0084 de 2006, suscrito entre el contratista Germán Antonio Caldas Vera y el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca), de conformidad con la parte motiva de esta providencia. TERCERO. Negar las pretensiones de la demanda. (…)” Para declarar la nulidad de la modificación a la cláusula de duración del contrato, el Tribunal consideró que la prórroga automática no puede pactarse en ningún contrato estatal y que, por razones de conveniencia y oportunidad, las partes deben celebrar un contrato adicional que no puede exceder, en valor, de un 50% del monto inicial. En este sentido, es necesario obtener previamente el certificado de disponibilidad presupuestal y realizar el respectivo registro presupuestal. Estimó que, de acuerdo con las pruebas del expediente, la administración adelantó los trámites previos para la primera prórroga pero no así para las sucedáneas. Además, teniendo en cuenta la limitación legal del contrato adicional, las subsiguientes prórrogas no están ajustadas a derecho. Por lo tanto, el parágrafo añadido al contrato es nulo.

En torno a la liquidación judicial del contrato sub judice, el sentenciador de primer grado aseguró que está demostrado que el Municipio pagó al contratista por los servicios prestados entre el 3 de agosto de 2007 y el 3 de febrero de 2008. Del mismo modo, el contratista no tiene obligaciones pendientes con la entidad territorial. Por ende, declara la liquidación judicial en “cero pesos”, dejando a paz y salvo a las partes. En la exposición del Tribunal, todo lo anterior también dio lugar a la denegación de las pretensiones de la demanda. En la apelación21 el recurrente manifiesta que, contrario al criterio del Tribunal, la prórroga del contrato es válida porque no se fundamenta en una regla expresa que conduzca a tal conclusión. 19 F. 74-75, c. 2. 20 F. 108-118, c.2. 21 F. 121-130, c. ppal. Agrega que solicitar el incumplimiento del pacto prorrogado no pone en riesgo los principios legales y constitucionales que rigen la contratación pública sino que, por el contrario, expresa la autonomía de la voluntad de las partes acorde al derecho. Particularmente, considera que los preceptos rectores de la escogencia del contratista estuvieron protegidos en todo momento, a tal punto que la administración hubiera podido manifestar su decisión de interrumpir la relación jurídica, o de acudir a las herramientas jurídicas que le permitían extinguir el negocio antes de su finalización proyectada. En su criterio, el Tribunal no hizo una valoración integral de los principios rectores de la contratación estatal ya que pasó por alto los de buena fe y equilibrio

contractual. En concreto, estima que en tanto la sentencia dio por sentado que el contrato perseguía la vulneración de los principios a la libre concurrencia, igualdad, imparcialidad, prevalencia del interés general, el a quo desconoció el principio de buena fe contractual de la demandante, la “teoría y condiciones de la responsabilidad, la esencia sinalagmática de los contratos y el acceso a la administración de justicia”. La apelante insiste en que lo discutido en el juicio es la conducta asumida por la administración, que al desconocer lo pactado en el parágrafo añadido a la cláusula de duración del contrato, generó perjuicios para la contratista y cercenó su derecho a continuar con la ejecución del negocio. De lo expuesto, la Sala encuentra que el principal problema jurídico a absolver sería si la cláusula del contrato n° 0084 del 2006 que sustenta las pretensiones de la demanda es válida o no. Empero, dados los poderes oficiosos del juez en materia contractual, la Colegiatura está conminada a evaluar la validez entera del negocio jurídico. De superarse este examen, sería del caso evaluar si la demandada incurrió en incumplimiento contractual, y si dicha circunstancia genera el deber jurídico de resarcir los perjuicios reclamados por la actora. 3.3. Pruebas objeto de valoración En vista de que hay elementos de prueba documentales aportados en copia simple, la Sala las tendrá en cuenta para decidir conforme lo han establecido, de forma unificada, la Sección Tercera en pleno22 y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo23 de esta Corporación. Dicho lo anterior, se relacionan los siguientes medios de convicción:

3.3.1. El señor German Antonio Caldas Vera presentó, mediante documento fechado el 1 de julio de 200624, propuesta: “… para la celebración de contrato de prestación de servicios profesionales, o el contrato que ustedes a bien tengan determinar conforme a los parámetros de la ley de contratación estatal y de la función pública, cuyo objeto será permitir la recaudación de los créditos a favor del Municipio a través del Procedimiento Administrativo Coactivo.” (Negrillas originales del documento). 3.3.1.1. El oferente sustenta su escrito, en parte, en la capacidad y trayectoria adquirida en el seno de la administración municipal, “ya que hemos tenido la oportunidad de desarrollar el procedimiento administrativo coactivo en 22 Sentencia del 28 de junio de 2013. Exp. 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022) 23 Sentencia del 30 de septiembre de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2007-01081-00(REV) 24 F. 44-48, c. 2. representación de la Nación y de algunos entes territoriales municipales, y enfáticamente en el municipio de Girardot, donde se ha logrado una gestión meritoria, reflejada en el recaudo fiscal que evidentemente es calificado de exitoso.” 3.3.1.2. En este documento, se plantea que en caso de ser seleccionados para celebrar el contrato, por concepto de honorarios debía corresponderle “un porcentaje equivalente al quince (15%) por ciento de los dineros recaudados, según estancos, desglosados periódicamente en pagos mensuales, de conformidad con los eventos asignados y el cruce de información realizados entre

la cuenta de cobro suministrada contra los datos de la Secretaría de Hacienda o de la entidad financiera y/o el suscrito.” 3.3.2. A través de certificación25 del 3 de agosto de 2006, el entonces Secretario de Gobierno y Desarrollo Institucional de Girardot indicó que se hace necesario contratar una persona que ayudara a la administración en tanto no contaba con personal suficiente para cumplir con las siguientes actividades:

“… TRAMITE DE PROCESOS DE COBRO COACTIVO DESDE SU

EMPLAZAMIENTO LIQUIDACIÓN DE AFORO, MANDAMIENTO DE

PAGO, EMBARGO, SECUESTRO, Y REMATE HASTA LA POSIBLE

OBTENCIÓN DE LA TOTALIDAD DEL RECAUDO POR NO PAGO DE

IMPUESTOS DE ALUMBRADO PÚBLICO, PREDIAL, INDUSTRIA Y

COMERCIO PESAS Y DEMAS SUMAS ADEUDADAS POR OTROS

CONCEPTOS A LA ENTIDAD TERRITORIAL Y A LA ASESORÍA Y

ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

COBRO Y ACTOS QUE RESUELVAN LOS RECURSOS INSTRAURADOS

(sic) POR LOS DEUDORES, PREPARACIÓN DE RESPUESTAS,

DERECHOS DE PETICIÓN Y ATENCIÓN EN PRIMERA Y SEGUNDA

INSTANCIA Y EVENTUAL REVISIÓN Y LOS DEMÁS QUE POR SU NATURALEZA SEAN NECESARIOS.” 3.3.3. El 3 de agosto de 2006, el Municipio contratante y el señor Caldas Vera como contratista suscribieron el contrato “DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS” número 0084 de 200626, cuya ejecución inició en la misma fecha de celebración27.

Del texto aportado al plenario cabe citar los siguientes extractos: 3.3.3.1. El contrato consignó estas consideraciones previas para justificar la celebración del negocio: “1. Que los Municipios tienen a su cargo y bajo su responsabilidad un conjunto ampliado de actividades y servicios para cuyo desarrollo y ejecución precisan de recursos financieros que les permitan hacer frente a los gastos que originan. 2. Que a los municipios se les asigna diversas fuentes de recursos, así mismo, los entes locales deben entrar a clasificar las actividades a desarrollar, cifrarlas monetariamente y calcular los medios y los recursos que serán necesarios para desarrollarlas. 3. Que entre otros se constituye fuente de recursos para los municipio (sic) el impuesto de alumbrado público, impuesto predial, el de industria y comercio y el pesas (sic) y medidas, 4. Que en atención al elevado número de deudores de impuestos al municipio de Girardot, por no existir personal profesional suficiente en la planta municipal para el desarrollo de actividades de cobro por jurisdicción coactiva. 5. Que de conformidad con lo consagrado en el 25 F. 29, c. 2. 26 F. 50-53, c. 2 27 Acta de iniciación: f. 58, c.1. artículo 13 del decreto 2170 del 2002 la contratación de los servicios profesionales se podrá efectuar de manera directa. 6. Que de acuerdo con certificación expedida por la Secretaría de Gobierno y desarrollo Institucional de agosto de 2006, dentro de la planta de personal del municipio no existen profesionales suficientes que puedan cumplir a cabalidad con los servicios antes seña