CE-25000-23-26-000-2010-00305-01(46970)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA / HECHO DEL LEGISLADOR / DAÑO DERIVADO DE LA EXPEDICIÓN DE LEYES / NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACREDITACIÓN DE LOS

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AUSENCIA DE PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA

DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / PROCEDENCIA DE LA

DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / PROCEDIMIENTO DE

DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

[L]a sociedad demandante no acreditó la existencia del daño antijurídico alegado en la demanda. En efecto, la supuesta lesión o afectación patrimonial que no se estaba en la obligación de soportar no quedó demostrada en el proceso. En este orden de ideas, en lo atinente a la demostración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, la ocurrencia de un daño antijurídico, la Sala estima que no se encuentra acreditado en el proceso, toda vez dicho carácter no depende, per se, del pago realizado por la sociedad demandante y de la nulidad declaradada por la Sección Primera de esta Corporación. Lo anterior, por cuanto no se acreditó en el proceso que la parte interesada hubiere reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico. […] Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada porque, primero, los pagos

efectuados por la sociedad demandante constituyen situaciones jurídicas consolidadas y, segundo, porque no se logró demostrar que el daño alegado gozara de los elementos de certeza y persistencia, precisamente al haber quedado cobijado por una situación definida y consolidada por el ordenamiento jurídico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / VIGENCIA DE LA LEY / COMPETENCIA

POR RAZÓN DE CUANTÍA / COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda. Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. –antes de la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010– y la competencia –por el factor objetivo– por la Ley 446 de 1998. Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2010 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 500 SMLMV y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada ascendió a […], la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTÍCULO 20 / LEY 446 DE 1998

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DECLARACIÓN

DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL La Sala reitera la jurisprudencia de unificación, contenida en la sentencia del 21 de marzo de 2018, oportunidad en la cual se admitió la procedencia de la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de daños y perjuicios derivados de leyes declaradas inexequibles o actos administrativos generales declarados nulos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de perjuicios derivados de leyes declaradas inexequibles o de actos generales que fueron declarados nulos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 21 de marzo de 2018, rad. 29352(IJ), C. P: Danilo Rojas Betancourth; auto de 23 de febrero de 2012, rad. 24655, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 6 de febrero de 2020, rad.

51534, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Ahora, la caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente

demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, según la cual la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”. […] [L]a disposición analizada (artículo 136.8 del C.C.A.) establece que el cómputo de la caducidad empieza a correr en el momento en que el daño se materializa y no cuando se agotan sus efectos, es decir, que dicho término debe empezar a contarse a partir del día siguiente al hecho que le sirve de fundamento a la pretensión, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría aquél con las secuelas o efectos del mismo. Cosa distinta es que la parte demandante solo haya tenido conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia del hecho, omisión u operación, pues en tales eventos, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 C.P.), el cómputo del plazo debe iniciar a partir de la fecha en que la persona tuvo conocimiento del daño. Una interpretación contraria supondría limitar injustificadamente el derecho de acción, y el supuesto lógico y filosófico de que lo

desconocido solo existe para el sujeto cuando tiene la capacidad de representarlo mentalmente. De otra parte, debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esto ocurre cuando el plazo concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho uso del derecho de acción. Dicho lapso está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. La facultad de accionar comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero perece definitivamente al caducar o terminar el plazo fijado por el legislador, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo. De modo que la acción de reparación directa radicada […], fue presentada de forma oportuna, porque la sociedad demandante tuvo conocimiento del daño […], con la ejecutoria de la sentencia […], que declaró la nulidad de las Resoluciones […], proferidas por el Ministerio de la Protección Social [hoy de Salud] […].

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de contabilizar el término de caducidad, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de julio del 2005, rad. 14691, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de septiembre de

2000, rad. 13126, C. P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia 18 de octubre de 2000, rad. 12228, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ILEGALIDAD DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / PROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO /

PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO

[E]l Estatuto Tributario establece el procedimiento que se debe agotar para los casos en que se ha pagado un tributo en exceso o no debido, tal como ocurre cuando se declara la inexequibilidad de la correspondiente ley o la nulidad del acto administrativo que contiene el correspondiente impuesto, tasa o contribución. El artículo 850 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995, preceptúa: “Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor (…)”. De allí que correspondía a la sociedad demandante agotar el procedimiento administrativo establecido en la citada disposición, con la finalidad de provocar un pronunciamiento de la Administración. La decisión así adoptada estaría contenida en un acto administrativo de contenido

particular y concreto y, por tanto, enjuiciable ante esta Jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha concluido la Sección Cuarta de esta Corporación […].

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 850 / LEY 223 DE 1995 - ARTÍCULO 49

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 27 de abril de 2017, rad. 28846, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; Sección Cuarta, sentencia 24 de Julio de 2008, rad. 16816, C. P. María Inés Ortiz Barbosa; sentencia de 24 de septiembre de 2008, rad. 16163, C. P. María Inés Ortiz Barbosa; sentencia de 16 de julio de 2009, rad. 16655, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia de 6 de agosto de 2009, rad. 17403, C. P. William Giraldo Giraldo; sentencia de 3 de septiembre de 2009, rad. 16347, C. P. Hugo Bastidas Bárcenas; sentencia de 31 de julio de 2009, rad. 16577, C. P. Héctor J. Romero Díaz.

CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE /

ACREDITACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Hay que decir también que la sociedad demandante incumplió la carga que le

imponía el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que establecía que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por cuanto, se insiste, no demostró la configuración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño, el que, tal y como lo estableció la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Sección, no se prueba únicamente con las constancias de los pagos realizados al Ministerio de Salud y la declaratoria de nulidad —o inexequibilidad, en el caso de la TESA– de la norma que lo obligaba.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la consejera Marta

Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00305-01(46970)

Actor: GRUNENTHAL COLOMBIANA S.A.

Demandado: MINISTERIO DE SALUD

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-procedencia para reclamar la reparación de daños causados por un acto administrativo general declarado nulo / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS -Jurisprudencia de unificaciónSala Plena de lo

Contencioso Administrativo / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS -Se debió solicitar la devolución de lo pagado y demandar los actos administrativos particulares proferidos -Principio del privilegio de lo previo. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante afirmó que las Resoluciones 2776 del 1º de noviembre de 2000 y 826 del 19 de mayo de 2003, proferidas por el Ministerio de la Protección Social [hoy de Salud], establecieron un tributo ilegal consistente el el pago del 20% del valor de los medicamentos y materias primas de control especial que fueran importados a Colombia. Agregó que los citados actos administrativos fueron anulados por la Sección Primera de esta Corporación, ya que trasgredieron el principio de reserva legislativa. En ese orden de ideas, solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial del Ministerio, toda vez que le irrogó un daño antijurídico que es imputable a la entidad demandada a título de falla del servicio, por la expedición irregular de las mencionadas resoluciones.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito del 14 de mayo de 2010 (F. 7 a 17 c. 1), la sociedad comercial

Grunenthal Colombiana S.A., por intermedio de apoderado judicial (F. 1 y 2 c. 1), presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de la Protección Social [hoy de Salud], con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones:

1. Declaraciones y condenas: 1.1. Primera: que se declare que la Nación, Ministerio de la Protección Social es responsable de los perjuicios económicos causados a mi representada por la falla y falta en el servicio en la cual incurrió la demandada al proferir resoluciones ilegales que obligaron a mi representada al pago de una tasa por la importación de medicamentos y materias primas de control especial, lo que causó un agravio injustificado a Grunenthal Colombiana S.A. 1.2. Segunda: condenar, en consecuencia, (sic) a la Nación-Ministerio de la Protección Social, como reparación del daño ocasionado, a pagar a Grunenthal Colombiana S.A., o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden económico actuales y futuros, los cuales a la fecha de presentación de esta acción se estiman como mínimo en la suma de dos mil seiscientos setenta y cinco millones doscientos setenta mil novecientos sesenta y siete pesos ($2.675270.967). 1.3. Tercera: la condena respectiva debe ser actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

1.4. Cuarta: la parte demandada deberá dar cumplimiento a la condena contenida en la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo (F. 7 y 8 c. 1). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: El 1º de noviembre de 2000, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 2776 – publicada en el Diario Oficial n.º 44.230 del 17 de noviembre de ese año– mediante la cual se estableció un costo de administración y vigilancia derivado de la importación de medicamentos y materias primas de control especial. A través de la Resolución 826 del 19 de mayo de 2003, el Ministerio desarrolló y reglamentó la Resolución 2776 de 2000. El artículo 29 de aquella establecía: “La persona natural o jurídica que haya realizado la importación de materias primas de control especial o medicamentos que las contengan a través del Fondo Nacional de Estupefacientes del Ministerio de la Protección Social y para efectos de la liquidación de costos sobre el valor CIF de la mercancía, deberá cumplir con lo establecido en la Resolución 02776 de noviembre 1º de 2000, expedida por el Ministerio de la Protección Social y presentar los siguientes documentos (…)”. Las Resoluciones 2776 del 1º de noviembre de 2000 y 826 del 19 de mayo de 2003 fueron anuladas por la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia del 24 de julio de 2008, exp. 11001-03-24-000-2003-00394-01, M.P.

Camilo Arciniegas Andrade. La sociedad demandante pagó a favor del Fondo Nacional de Estupefacientes la tasa del 20% sobre el valor CIF por la importación de medicamentos y materias primas de control especial, desde que entró en vigencia la Resolución 2776 hasta el 28 de mayo de 2009. Los valores pagados con fundamento en los actos administrativos ascendió a la suma de $2.184571.248. Como fundamento jurídico de la demanda, la parte actora adujo que la declaratoria de nulidad de los citados actos administrativos ponía de manifiesto una falla del servicio imputable a la entidad demandada, toda vez que se profirieron contrariando lo establecido por el artículo 338 de la Constitución Política, que establecen la reserva de ley para la creación de tributos. Agregó que la acción procedente era la de reparación directa, dado que la expedición de los actos administrativos, posteriormente declarados nulos, constituyó un hecho de la Administración.

2. Trámite de primera instancia Mediante proveído del 3 de junio de 2010, el Tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada (F. 20 c.1).

El Ministerio de la Protección Social [hoy de Salud] contestó la demanda, para oponerse a sus pretensiones, para lo cual propuso las excepciones de caducidad y de inexistencia de la obligación (F. 23 a 31 c. 1). Sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, las sentencias de nulidad de tributos producen efectos desde el momento en que la decisión queda ejecutoriada, sin que se afecten las

situaciones jurídicas consolidadas o los derechos reconocidos bajo el amparo de la disposición anulada. Agregó que los gastos de control y de vigilancia que pagó la sociedad demandante cobraron firmeza en razón a que no se controvirtieron por la vía administrativa y tampoco por la jurisdiccional. Manifestó que las personas que pagaron el tributo de control y gastos de vigilancia, y que consideraban que este era ilegal, tuvieron que excepcionar su ilegalidad e inconstitucionalidad desde el primer momento en que les fue exigido su pago por la Administración, puesto que, de no hacerlo, corrieron con las consecuencias de su inactividad. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 28 de abril de 2011 (F. 54 c. 1), el tribunal de primera instancia, mediante auto del 10 de noviembre del mismo año, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 68 c. 1). La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación (F. 69 a 76 c. 1). La parte actora sostuvo que, con independencia del objeto altruista o mezquino del recaudo, no había justificación para que el Estado vulnerara la Constitución Política y, por consiguiente, lesionara patrimonialmente a los ciudadanos. Adujo que no se persigue una devolución de las sumas pagadas por concepto de la tasa ilegalmente expedida, sino obtener un resarcimiento de los perjuicios ocasionados por un acto ilegal, conforme a lo dispuesto por el artículo 90 de la

Constitución Política. Precisó que en respeto de los principios de legalidad y de ejecutoriedad de los actos administrativos pagó cumplidamente la tasa mientras estuvo vigente, por lo que no pretende desconocer la garantía de la seguridad jurídica y de las situaciones jurídicas consolidadas; no obstante, pretende que le sean restablecidos sus derechos, en la medida en que padeció una pérdida económica derivada de un acto ilegítimo (F. 76 a 85 c. 1). El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se accediera parcialmente a las súplicas de la demanda. Manifestó que los pagos que hubiere efectuado la sociedad demandante en vigencia de las Resoluciones 2776 del 1º de noviembre de 2000 y 826 del 19 de mayo de 2003 eran situaciones jurídicas consolidadas, por lo que no podía ordenarse su devolución; por tanto, la entidad demandada solo estaría obligada a hacer la devolución de las sumas que eventualmente hubiera llegado a pagar la demandante con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia anulatoria de la Sección Primera del Consejo de Estado (F. 86 a 93 c. 1).

3. Sentencia apelada El 28 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión negó las súplicas de la demanda (F. 96 a 103 c. ppal.).

El a quo indicó que esta Corporación reconoció que la acción de reparación directa era la procedente para solicitar el resarcimiento de los daños antijurídicos causados por un acto administrativo general que fuera declarado

nulo, siempre y cuando entre aquel y este no hubiere mediado un acto de contenido particular y concreto que pudiera ser enjuiciado jurisdiccionalmente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que los pagos efectuados por la sociedad demandante constituían situaciones jurídicas consolidadas, por cuanto no fueron controvertidos en sede administrativa ni jurisdiccional. Precisó que la ley ha querido que las situaciones jurídicas particulares gocen de estabilidad y, por tanto, impide que queden en una incertidumbre indefinida. En esa perspectiva, la actora pudo pedir la revisión de las actuaciones administrativas particulares, alegando la trasgresión de normas superiores y, de esta forma, excluirlas del ámbito jurídico y obtener el restablecimiento del derecho afectado. Concluyó su análisis en los siguientes términos: “en este caso la anulación del acto no conduce, por sí misma a que el Estado deba indemnizar al particular perjudicado durante la vigencia del acto, ya que es la falta de impugnación del mismo a tiempo, lo que conduce a señalar que los perjuicios ocasionados en su vigencia no son objeto de indemnización, por constituir una situación jurídica consolidada”.

4. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue concedido mediante auto del 31 de enero de 2013 (F. 128 c. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 12 de julio del mismo año (F. 134 c. ppal.).

Como fundamentos de la impugnación se expusieron los que se resumen a continuación: 4.1. Resulta equivocado lo que se expresa en la sentencia apelada, en la que se supeditó la procedencia de la acción de reparación directa a que no existiera un acto administrativo de carácter particular y concreto entre la norma declarada nula y el daño irrogado al particular que, en virtud del principio de legalidad, tenía la obligación de cumplir la disposición. 4.2. Además, es errado sostener que la sociedad demandante debió abstenerse de cumplir con una obligación legal, más aún si su objeto social era precisamente la importación de medicamentos para su distribución a nivel nacional. 4.3. El daño que se le irrogó a la demandante no se generó por el cumplimiento de una disposición general, sino porque la misma fue declarada nula por parte del máximo tribunal de lo contencioso administrativo. 4.4. La demanda no tuvo por objeto la devolución de las sumas pagadas por la sociedad, por concepto de la tasa impuesta para la importación de medicamentos controlados, sino la reparación del daño antijurídico irrogado al advertir que el acto administrativo era nulo y, por tanto, contenía una falla del servicio. Como consecuencia, a partir del momento en que se anularon los actos administrativos generales la sociedad demandante tuvo por configurados y acreditados los elementos de la responsabilidad extracontractual, en los términos del artículo 90 superior. En auto del 9 de agosto de 2013, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto en esta instancia (F. 136

c. ppal.). La demandada nuevamente reiteró los planteamientos y argumentos contenidos en el escrito de contestación de la demanda (F. 137 a 143 c. ppal.). La actora alegó que, en el caso concreto, la entidad demandada no profirió actos de contenido particular y concreto para el cobro y ejecución de la tasa impuesta a la importación de medicamentos controlados; de allí que el daño provino directamente de la aplicación de los actos de contenido general que posteriormente fueron anulados por esta Corporación. Además, agregó que no se puede hablar de situaciones jurídicas consolidadas, porque desde el año 2003 los actos administrativos fueron demandados en nulidad simple por el ciudadano Camilo Paniagua Hernández, de modo que la sociedad se limitó a cumplir con el contenido de los mismos, en virtud del principio de ejecutoriedad que les era propio. Finalizó su intervención señalando que la sentencia impugnada constituía un llamado a la anarquía, puesto que hizo depender la procedencia de las pretensiones del hecho de que la sociedad demandante no se hubiera opuesto y negado al pago de la tasa, con independencia de los principios de presunción de legalidad y de ejecutoriedad de los actos administrativos (F. 155 a 161 c. ppal.). El Ministerio Público guardó silencio (F. 164 c. ppal.). Mediante memorial del 12 de septiembre de 2014, la parte actora allegó al proceso una copia de la sentencia proferida el 11 de junio de 2014, en el expediente 25000232600020030212701(30.212), oportunidad en la cual se declaró la

responsabilidad del Congreso de la República por los daños irrogados a la sociedad Dupont de Colombia S.A., con la aprobación y aplicación de la Ley 633 de 2000 que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (F. 166 a 185 c. ppal.).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.

Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. –antes de la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010–1 y la competencia –por el factor objetivo– por la Ley 446 de 1998. Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2010 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 500 SMLMV2 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada ascendió a $2.675270.9673, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 1 “La cuantía se determinará así: // (…) 2. Por el valor de la pretensión mayor, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones”. 2 Equivalente a $257500.000, suma que resulta de multiplicar 500 por el salario mínimo mensual vigente de 2010, es decir, $515.000,00.

3 Por concepto de perjuicios materiales.

2. Acción idónea y su ejercicio oportuno La Sala reitera la jurisprudencia de unificación, contenida en la sentencia del 21 de marzo de 2018, oportunidad en la cual se admitió la procedencia de la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de daños y perjuicios derivados de leyes declaradas inexequibles o actos administrativos generales declarados nulos. En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo puntualizó en esa ocasión4: 14.1. En efecto, como se consideró en la sentencia de 13 de marzo de 2018 ya citada, al margen de la coincidencia material que puede darse sobre lo perseguido en uno y otro caso, lo cierto es que en el marco de la presente acción de reparación directa lo que se pretende no es, en estricto sentido, la devolución del impuesto que se considera pagado indebidamente o en exceso, sino la indemnización de un supuesto daño antijurídico que, aunque se hace consistir en dicho pago, no se imputa a la entidad que lo recaudó, esto es, a la DIAN, sino a la Nación-Congreso de la República, persona jurídica diferente cuya declaratoria de responsabilidad bien puede perseguirse a través de la acción de reparación directa, al margen de su vocación de prosperidad.

En ese orden, la acción de reparación directa sí es la idónea para solicitar la reparación de daños derivados de la aplicación de leyes declaradas inexequibles y, por ende, mutatis mutandis, para casos de perjuicios derivados de la expedición de actos administrativos de contenido general y abstracto

declarados nulos5. Vale la pena precisar que, cuando la ejecución o aplicación de un acto administrativo general se da a través de una decisión particular, la causa directa del perjuicio no es el primero de los mencionados, sino el segundo que fue expedido a su amparo, frente al cual procede la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la presunción de legalidad que lo caracteriza. Por lo anterior, la reparación directa procede para solicitar la indemnización por el hecho de la expedición del acto administrativo general, cosa distinta es que tal 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 21 de marzo de 2018, exp. 2003-00206-01(29352) (IJ), M.P. Danilo Rojas Betancourth. 5 Sobre la admisibilidad de la acción de reparación directa para reclamar la reparación de daños derivados de la aplicación de actos generales que fueron declarados nulos, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de febrero de 2012, exp. 24.655, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. situación carezca de la suficiencia para causar un daño. Así lo sostuvo la Subsección, en sentencia del 6 de febrero de 20206: Pues bien, la normativa que creó la tasa especial para el fortalecimiento administrativo de Arauca era de carácter general, impersonal y abstracta, sin que tuviera efectos en la situación particular de la sociedad demandante, porque no le impuso de manera directa el pago de una suma determinada. (…)