CE-25000-23-26-000-2011-00182-01(51519)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega MULTA AL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA - Atraso en la ejecución de obra pública / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO SÍNTESIS DEL CASO: El Instituto de Desarrollo Urbano impuso una multa a su contratista Unión Temporal Prourbanos JS por incumplimiento del cronograma de obra, al haber incurrido en atraso de la ejecución del tramo de la Avenida 72 entre carreras 25 y 35 de la ciudad de Bogotá. El apelante adujo violación del debido proceso porque no se cumplió el establecido en el contrato y porque no fueron llamados a la audiencia de descargos los miembros de la unión temporal, y falsa motivación, porque en dicha audiencia se comprometió a dar al servicio la vía en una determinada fecha, y cumplió con este compromiso.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / FACTOR FUNCIONAL Le corresponde a la Sala resolver en segunda instancia el presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 -, norma vigente al momento de presentación de la demanda, según la cual el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer, en

segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia. Adicionalmente, conoce la Sala del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de marzo de 2014, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que el valor de la mayor de las pretensiones a título de perjuicios materiales ascendió a $2.206’397.832, por concepto de las utilidades dejadas de percibir por los demandantes, a consecuencia de no haber podido participar en licitaciones en las que hubiesen podido presentar ofertas ante distintas entidades distritales, mientras que el monto exigido en la época de presentación de la demanda para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de $ 267.800.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / LEY 446 DE 1998

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO

PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 -modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998-, la caducidad de la acción de controversias contractuales es de dos años. Cuando el contrato es susceptible de liquidación, debe contarse a partir de la misma o de vencido el término para efectuarla de común acuerdo o en forma unilateral; en el presente caso, se trató de un contrato de obra pública que, por lo tanto, era susceptible de liquidación; no obstante, se observa que dicho contrato aún no había terminado y se hallaba en ejecución cuando se profirió el acto administrativo demandado, Resolución No. 357 del 19 de febrero de 2009, confirmada por Resolución No. 1347 del 24 de abril de 2009. En tales condiciones, aún contando el término de caducidad desde la ejecutoria de este acto administrativo y aún sin tener en cuenta el trámite de conciliación prejudicial que se llevó a cabo, se advierte que la demanda fue presentada en tiempo, el 9 de marzo de 2011.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44

PROBLEMA JURÍDICO: Teniendo en cuenta los hechos probados y los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si el acto administrativo por medio del cual el Instituto de Desarrollo Urbano IDU le impuso una multa a su contratista, Unión Temporal Prourbanos JS,

está viciado de nulidad por haber violado el debido proceso y estar incurso en falsa motivación, tal y como se alegó por el apelante.

MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / SANCIÓN PECUNIARIA / FACULTAD

DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / COMPETENCIA

PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO Por su naturaleza y finalidad, las multas en materia de contratación estatal han sido concebidas como sanciones pecuniarias de control de la ejecución contractual, tendientes a constreñir o inducir al contratista al exacto cumplimiento de sus obligaciones, para que las mismas se ejecuten en la forma y tiempo previstos en el contrato. Esto es así por cuanto el negocio jurídico celebrado por las partes, si bien tiene un objeto determinado, a cuya obtención apuntan las estipulaciones contractuales, usualmente establece la manera como se deben ejecutar las prestaciones y las distintas etapas o plazos de los trabajos y labores a cargo del contratista, que son necesarios para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual. Es así como, de tiempo atrás, los estatutos de contratación estatal consagraron la facultad de las entidades públicas regidas por sus normas, de imponer, unilateralmente, a través de actos administrativos, sanciones pecuniarias a sus contratistas en caso de mora o incumplimiento parcial de sus obligaciones, las cuales fueron denominadas multas.

CONTRATO DE OBRA / CONTRATO ESTATAL / APLICACIÓN DE LA

RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA

DE LA ENTIDAD ESTATAL / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE El Contrato de Obra No. 52 en virtud del cual se expidió el acto administrativo objeto de la presente controversia, suscrito por las partes el 18 de septiembre de 2007, es un contrato estatal regido por la Ley 80 de 1993, estatuto que, a diferencia de los anteriores, no contempló expresamente la facultad de las entidades estatales para imponer, unilateralmente, las multas que hubieran sido pactadas en los contratos regidos por sus normas, tal y como lo estableció la jurisprudencia de esta Corporación. No obstante, para la fecha de su celebración, ya había sido expedida la Ley 1150 de 2007, la cual entró a regir, según el artículo 33, seis meses después de su promulgación, que se produjo el 16 de julio de

2007. El artículo 17 de esta ley, consagró nuevamente la facultad de las entidades estatales de imponer unilateralmente las multas pactadas en sus contratos y, así mismo, le otorgó efectos retrospectivos a dicha facultad, respecto de aquellos contratos que se hallaran en ejecución cuando la ley entró a regir, en los cuales se hubiera pactado la cláusula de multas. (…) dado que, en el caso del Contrato de Obra No. 52 de 2007, las partes habían pactado la cláusula de multas, con la facultad de la entidad para imponerlas a través de acto administrativo, y en virtud de la expresa autorización del parágrafo transitorio del artículo 17 transcrito, la

entidad tenía competencia para expedir las Resoluciones 357 del 19 de febrero y 1347 del 24 de abril de 2009. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 20 de octubre de 2005, Exp. 14579, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 33

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO CONTRACTUAL /

ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / SANCIÓN CONTRACTUAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL Como es bien sabido, el debido proceso es un derecho fundamental de consagración constitucional -art.29- , que se predica tanto de las actuaciones judiciales como de las administrativas, y que apunta a garantizar el derecho de audiencia y defensa de las personas en aquellas situaciones en que sus derechos pueden verse afectados por una decisión judicial o por un acto administrativo. Dado que, en materia de contratación, las entidades estatales también profieren actos administrativos que afectan la situación jurídica de sus contratistas, la jurisprudencia de tiempo atrás reconoció que, también en relación con estos actos, la administración está impelida a respetar el debido proceso, en especial cuando se trate de actos administrativos sancionatorios. Y ha sostenido así mismo que para ello no resulta suficiente la procedencia de recursos en contra de la decisión administrativa, puesto que la garantía de ese derecho sólo se surte en la medida

en que se permita al administrado su participación en la actuación administrativa previa a la expedición de la decisión, dándole la oportunidad de ser oído, por cuanto las sanciones de plano atentan contra el debido proceso, la presunción de inocencia, el derecho de defensa, principio de contradicción, etc. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 20 de noviembre de 2008, Exp. 17031, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 16367, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 18 de enero de 2012, Exp. 20611, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

MULTA AL CONTRATISTA / DERECHO DE DEFENSA EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO

[E]ncuentra la Sala que, si bien no se siguió al pie de la letra el procedimiento contemplado en el anexo del contrato de obra, por cuanto no se le pidió al contratista que presentara sus descargos por escrito sino que se lo citó a una audiencia para que allí lo hiciera, lo cierto es que la entidad no tomó la decisión sancionatoria a espaldas del contratista ni lo sorprendió con una decisión de la que éste no hubiera tenido noticia, sino todo lo contrario. Se agotó un procedimiento que, efectivamente, le garantizó el derecho de audiencia y de

defensa, dándole la oportunidad de brindar explicaciones y justificaciones, que fueron debidamente analizadas, luego de lo cual la entidad consideró que eran insuficientes para justificar los atrasos presentados y por ello procedió a imponer la multa. Se observa además, que el proceso sancionatorio se adelantó por el incumplimiento del cronograma respecto de la terminación del tramo de la AV 72, lo que suponía su entrega a satisfacción, aspecto sobre el cual pudo debatir la UT demandante y que fue congruente con la causa de incumplimiento a la que se atribuyó la multa, lo cual no se altera porque en la audiencia de descargos la contratista hubiera manifestado que pondría en servicio ese tramo el 31 de enero de 2004. En las condiciones anotadas, no encuentra la Sala que, en el presente caso, en la actuación adelantada por la entidad para sancionar al contratista, se hubiera vulnerado el debido proceso, tal y como lo expuso el recurrente, razón por la cual este cargo no prospera.

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / MOTIVACIÓN

DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / FALSA MOTIVACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / CAUSALES DE NULIDAD / NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Al ser el acto administrativo una decisión proferida por una entidad estatal que crea, modifica o extingue una situación jurídica, el mismo debe obedecer a unas razones de hecho y de derecho, que justifican la determinación que se está

tomando por parte de la administración. Esas razones, corresponden entonces, a la motivación del acto, es decir que todo acto tiene una causa, motivo o razón, que pueden estar expresados o no en el mismo acto. Los motivos del acto administrativo, siempre se deben plasmar explícitamente, cuando se trate de una decisión que va a afectar la esfera jurídica de una o varias personas determinadas, es decir que se impone, por lo general, en relación con los actos administrativos de contenido particular y concreto y, con mayor razón, cuando se trate de actos administrativos sancionatorios, de los que se exige que estén debidamente motivados. Las razones que sustentan la decisión que adopte la administración, deben ser ciertas y coincidir con la realidad de los hechos que le sirven de fundamento, razón por la cual la ley ha consagrado como causal de nulidad de los actos administrativos la falsa motivación -art. 84, C.C.A.-.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

84 MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO - Por atraso en una de las etapas de la obra /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA

[R]esulta necesario recordar que la figura de la multa en materia de contratación estatal surge como mecanismo de apremio al contratista, para inducirlo a ejecutar las prestaciones a su cargo no sólo en la forma como fueron plasmadas en el contrato, sino también de manera oportuna, es decir dentro de los plazos que

también se hubieran estipulado por las partes. Especialmente en los contratos de obra, se observa que su desarrollo se concibe, generalmente, por etapas de avance, lo que implica la elaboración de cronogramas de obra, en los que se plasman las actividades que se deben ir realizando en determinados lapsos, bien sea semanales, mensuales, etc., y que van marcando el apropiado adelantamiento de los trabajos, en aras de que los mismos sean culminados dentro del plazo contractual que se acordó por las partes para la ejecución total de la obra. Es claro entonces, que el atraso en una etapa de las obras, de acuerdo con lo que se hubiere previsto en el respectivo cronograma, repercutirá en el cumplimiento oportuno del objeto contractual, razón por la cual las multas pactadas en los contratos, vienen a ser un disuasivo importante y útil frente al contratista demorado, para inducirlo al exacto cumplimiento de los tiempos acordados.

MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATISTA / INEXISTENCIA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE LA NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ahora bien, a juicio de la Sala, el hecho de que el contratista se hubiera comprometido, en la audiencia de descargos, a dar al servicio la vía el 31 de enero de 2009, no desvirtúa la existencia de los atrasos en los que efectivamente incurrió. A lo cual se puede agregar que la manifestación del contratista en la audiencia no afectó la decisión de imponer las multas porque, además de que ya

se habían causado, eso no supuso un acuerdo entre las partes para modificar el cronograma de las obras. Por lo tanto, lo máximo a lo que podría conducir, es a que no fuera nuevamente multado, esta vez por no hacer entrega a satisfacción de las obras en la fecha prometida, pues ese no fue el compromiso asumido, como lo sostuvo el recurrente. Es decir que, si bien le asiste razón al apelante respecto de su afirmación de que cumplió con lo prometido en la referida audiencia, puesto que el tramo de la vía fue dado al servicio en la fecha propuesta, esto no se traduce en una falsa motivación del acto administrativo demandado, puesto que, tal y como se registró en los hechos probados, la razón para la imposición de la multa fue el incumplimiento de las obligaciones contractuales del contratista, “por el atraso de los períodos comprendidos entre el 22 de diciembre de 2008 y el 31 de enero de 2009” -hecho probado 14-, circunstancia que efectivamente se dio y que no desapareció por la entrega al servicio de la vía que hubiera efectuado el contratista en fecha posterior a la que, de acuerdo con el cronograma de obra varias veces reprogramado, ha debido producirse tal entrega. En estas condiciones, considera la Sala que no tiene vocación de prosperidad el cargo de falsa motivación en contra del acto administrativo demandado.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Impróspera / NEGACIÓN

DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[E]ncuentra la Sala que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no son suficientes para desvirtuar la decisión denegatoria de las pretensiones tomada por el a-quo, razón por la cual ésta merece ser confirmada, y así se decidirá en la

parte resolutiva de la presente providencia. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00182-01(51519)

Actor: JOSÉ SIDNEY MARTÍNEZ AGUILAR Y OTROS

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de descongestión, el 27 de marzo de 2014, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El Instituto de Desarrollo Urbano impuso una multa a su contratista Unión

Temporal Prourbanos JS por incumplimiento del cronograma de obra, al haber incurrido en atraso de la ejecución del tramo de la Avenida 72 entre carreras 25 y 35 de la ciudad de Bogotá. El apelante adujo violación del debido proceso porque no se cumplió el establecido en el contrato y porque no fueron llamados a la audiencia de descargos los miembros de la unión temporal, y falsa motivación, porque en dicha audiencia se comprometió a dar al servicio la vía en una determinada fecha, y cumplió con este compromiso. ANTECEDENTES La demanda El 9 de marzo de 2011, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, el señor José Sidney Martínez Aguilar, en nombre propio y en representación de la sociedad Prourbanos Cima y Cía. S. en C., ambos miembros de la Unión Temporal Prourbanos JS1, presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, en la cual pidió que se declare la nulidad de las Resoluciones 357 del 19 de febrero y 1347 del 24 de abril del 2009, por medio de las cuales la entidad demandada impuso una multa y confirmó la decisión, y que como consecuencia de dicha declaratoria, se levanten las medidas impuestas en el acto administrativo demandado, que ordenaron i) descontar, de los pagos a favor del contratista, el valor de la multa impuesta; ii) informar a la Procuraduría General de la Nación y iii) enviar la información a la Cámara de Comercio. Así mismo, que se condene a la demandada a reconocer y pagar los perjuicios materiales y morales causados a

los demandantes: José Sidney Martínez Aguilar y Prourbanos Cima y Cía. S. en C., en la proporción que a cada uno corresponde como miembro de la Unión Temporal, 30% y 70% respectivamente, según los valores consignados en la demanda (f. 2, c. 1). Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la actora dio cuenta de la celebración entre las partes, previo proceso licitatorio, del Contrato de Obra No. IDU 052 de 2007, cuyo objeto fue la rehabilitación de los tramos rojos de las vías de la malla vial arterial principal y complementaria correspondiente al grupo VII calle 45, calle 34, calle 63, calle 147 y calle 72 -comprendido en esta última el tramo entre carreras 24 y 35en Bogotá D.C., con un plazo inicial de 8 meses, prorrogados mediante dos contratos adicionales en 7 meses más. Adujo que, en varias ocasiones, la entidad lo conminó por el retraso en algunas obras y modificó el cronograma de obra presentado por el contratista, extendiendo el plazo para su ejecución primero hasta el 21 de diciembre de 2008, luego hasta el 28 de diciembre y después hasta el 4 de enero de 2009. 1 A instancias del Tribunal, la parte actora allegó el documento de constitución de la Unión Temporal Prourbanos JS, del 23 de mayo de 2007, en el cual consta que sus miembros son la sociedad Prourbanos Cima y Cía. S. en C. y José Sidney Martínez Aguilar, persona natural que obra en su propio nombre y representación y como representante legal de la referida sociedad; y que, además, fue designado representante legal de la Unión

Temporal (f. 26, c. 1). El contratista respondió que no existía atraso en algunos frentes y presentó justificaciones al atraso de otros -el tramo de la calle 72 entre carreras 24 y 35-, como i) el incremento del 270% de las cantidades de redes para sumideros y ii) la situación de inusual invierno, y manifestó que tomaría las medidas de contingencia necesarias para recuperarlo; en otra ocasión, refirió que iii) el cronograma se había hecho con fundamento en la información del pliego de condiciones, pero que las características reales de las redes de alcantarillado fueron muy distintas a las que se tuvieron en cuenta y ello conllevó a una fuerte disminución en los rendimientos de los trabajos por el enorme aumento en las labores de excavación, al aumento en la cantidad de tubería requerida. Y que también había incidido en el rendimiento iv) el sistema de construcción impuesto por la entidad, que sólo permitía ocupar media calzada, dificultando el desplazamiento de maquinaria y trabajadores y el acopio de materiales. Por recomendación de la interventoría -que encontró que el contratista había incumplido el cronograma de obra respecto de la terminación del tramo de la calle 72 entre carreras 24 y 35 y por lo tanto se hacía acreedor a una multa-, la entidad demandada citó al contratista a descargos, pero adelantó un procedimiento irregular desconociendo el establecido en las cláusulas comunes de los contratos celebrados por el IDU -Contrato 052 de 2007-, pues en la citación no aportó las pruebas que soportaban el cargo ni hizo tasación de la multa y no citó a cada uno

de los partícipes de la UT (Unión Temporal), a pesar de tener delimitadas sus responsabilidades y cargas patrimoniales conforme a los porcentajes de participación. El demandante anotó que mucho antes de que se diera inicio al procedimiento de multa, cuando los porcentajes de ejecución eran muy inferiores al 95%, el IDU, el interventor y la UT habían alcanzado un acuerdo satisfactorio para la reprogramación y extensión del plazo. Y que las justificaciones que para entonces sirvieron, se mantenían en la época de los apremios y la multa, por lo que resultaba antojadizo y caprichoso por parte de la entidad, que los mismos imponderables, suficientes para la reprogramación y extensión del plazo, no se consideraran faltando apenas el 5% para la culminación del tramo por el que se multó. La UT informó a la entidad que el 31 de enero de 2009 se habilitó totalmente el tramo para el tráfico vehicular, a pesar de lo cual, con base en los conceptos ambiguos de la interventoría -que de un lado aceptaban las justificaciones eximentes de la UT y de otro, recomendaban la multa-, procedió a imponer la sanción pecuniaria. La decisión fue objeto del recurso de reposición por parte de la Unión Temporal y de la Aseguradora de Fianzas S.A., y fue confirmada mediante Resolución 1347 de 2009, que quedó ejecutoriada el 17 de junio de ese año. El contratista pidió que se declarara el decaimiento de las Resoluciones 357 y 1347 y luego la revocatoria directa de estos actos, solicitudes que fueron denegadas por la entidad.

El contratista citó varios pronunciamientos de la interventoría, en los cuales ésta aceptó que el contratista había dado cumplimiento al objeto contratado en el plazo establecido y concluyó que la entidad le ocasionó graves perjuicios al contratista, quien por causa y efecto del procedimiento sancionatorio vio desequilibradas sus prestaciones económicas y quebrantado el prestigio y buen nombre de los miembros de la Unión Temporal, lo que los privó de su fuente principal de trabajo como contratistas de obras públicas. En los fundamentos de derecho de la demanda, la parte actora se refirió i) en general, a la responsabilidad estatal, fundada en el artículo 90 de la Constitución Política; ii) a la responsabilidad del IDU, por los conceptos emitidos sin soporte jurídico por el interventor, que sirvieron de base para la imposición de la sanción pecuniaria impugnada, “(…) máxime si sus conceptos varían de principio a fin; son contradictorios y en últimas, cuando ya no hay remedio en sede administrativa, absolventes de la responsabilidad del contratista”; iv) a la legalidad, las garantías y el debido proceso, que deben asegurar el derecho de defensa, por lo que nada se oponía a que hubieran sido citados al procedimiento sancionatorio todos los integrantes de la Unión Temporal y sus garantes; v) a la oportunidad para imponer la multa, pues ésta sólo procede mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista -art. 17, Ley 1150 de 2007y en el presente caso, la multa se produjo con posterioridad a la entrada en servicio de la vía; vi) la

falsa motivación del acto administrativo, pues como se cumplió el compromiso de dar al servicio la vía el 31 de enero de 2009, como lo acordaron las partes, el interés general, público o de la comunidad, no se vio afectado, además de que, para esa fecha, no sólo no existía atraso sino adelanto en relación con el programa de obra del 6 de octubre de 2008, por el dramático aumento -de un 61,9%- de la obra ejecutada en relación con la programada para el tramo de la calle 72 entre carreras 24 y 40; vii) el rompimiento del equilibrio económico del contrato, causado por la imposición injusta de la sanción económica al contratista, que lo dejó por fuera del mercado laboral y configuró el agravio que la administración debe reparar; viii) inconstitucionalidad de la Ley 1150 de 2007, pues la Constitución le atribuye de manera exclusiva al legislador la competencia para expedir el estatuto general de contratación y esta ley dejó su desarrollo, de manera muy amplia, al ejecutivo. Y en cuanto a las multas contempladas en el artículo 17, consideró que el Estado no está autorizado, por encima del principio de legalidad, para el ejercicio de facultades excepcionales, distintas a las expresamente descritas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que no fue modificado por la Ley 1150. El trámite de la primera instancia Mediante auto del 4 de agosto de 2011 se admitió la demanda, providencia que fue notificada al director del Instituto de Desarrollo Urbano IDU y al agente del Ministerio Público (f. 33, 33 vto., y 35, c. 1).

Contestación de la demanda El Instituto de Desarrollo Urbano IDU contestó la demanda, aceptó algunos hechos y negó otros; se opuso a las pretensiones por carecer de fundamento fáctico y jurídico, y propuso como excepciones i) la inexistencia de incumplimiento del contrato por parte del IDU, ausencia del rompimiento de la ecuación contractual e incumplimiento del contratista, y ii) la inexistencia de vicios que invaliden la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados (f. 36, c. 1). La demandada explicó que, efectivamente, a pesar de las múltiples reprogramaciones de obra que le fueron autorizadas al contratista y de los apremios de que fue objeto por parte de la entidad, éste no cumplió con los plazos de entrega de las obras en la calle 72 sin que existieran razones suficientes que justificaran sus retrasos, por lo que, luego de citarlo a descargos y de oírlo, dentro del procedimiento tendiente a imponer una multa, una vez verificado que para el 31 de enero de 2009 había faltantes para la terminación de los trabajos que reflejaban el incumplimiento del contratista, la entidad procedió a expedir la Resolución 357 del 19 de febrero de 2009, confirmada por Resolución 1347 del 24 de abril del mismo año. De la misma manera, expuso que la afirmación del demandante, según la cual la entidad dejó que interventor ejerciera su función sin control y vigilancia y sin soporte legal apto, y que fue quien en últimas fundamentó la causa de sanción del contratista, con conceptos que variaban de principio a fin, se quedó en eso: en una

afirmación, sin soporte fáctico, puesto que en realidad el interventor se limitó a cumplir con sus funciones, dando oportuna cuenta de las acciones y omisiones en que incurrió el contratista. Así mismo, el IDU conminó en varias ocasiones al contratista a terminar la obra y a cumplir el objeto del contrato, mediante varios oficios que fueron relacionados en los actos administrativos demandados, en razón de lo cual aceptó las imputaciones y se comprometió, en la audiencia de descargos, a entregar las obras objeto del atraso en el cronograma de obra el 31 de enero de 2009, de lo cual quedó constancia en el acta de la audiencia. En providencia del 3 de noviembre de 2011, se abrió el proceso a pruebas (f. 75, c. 1); con auto del 11 de octubre de 2013, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 192, c. 1). Alegatos de conclusión La parte actora presentó alegatos finales, en los que reiteró los argumentos de la demanda, en especial los referidos a la imposición de una multa con base en los conceptos del interventor, “(…) que consideró en forma ambigua, anfibológica, subjetiva e impropia que la UT incumplió el compromiso de ‘terminación’ del t