CE-25000-23-26-000-2012-00643-01(53287)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Daño causado con acto administrativo / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede para impugnar actos administrativos / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: La Dirección de Sanidad y el Tribunal Médico Laboral de las Fuerzas Militares declararon que […] no era apto para el servicio militar por pérdida de la capacidad laboral y, en consecuencia, la Escuela Militar de Cadetes “José María Córdova” le dio de baja. Aducen que la demandada, al emitir los actos administrativos, se extralimitó en la facultad discrecional.

PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de unos actos administrativos y si operó la caducidad.

PRESUPUESTO PROCESAL – De la acción de reparación directa /

COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo / COMPETENCIA FUNCIONAL La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una

acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 del CPACA -aplicable según los dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el numeral 6 del artículo 132 del CCA, esto es, $283.350.000.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede para controvertir actos administrativos La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta

formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa. La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional causó daños por la expedición de la Resolución n°. 431 de 2008, que ordenó la pérdida de calidad de estudiante de Fabián Andrés Hurtado Pérez de la Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova” y del Acta n°. 4147 de 2010, que confirmó que Fabián Andrés Hurtado Pérez no era apto para el servicio y aumentó su pérdida de capacidad laboral por enfermedad de origen común a 35.5%. Como la presunta ilegalidad de los actos administrativos es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

85 CADUCIDAD – Presupuestos / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cuando son varios los actos administrativos controvertidos, la caducidad de estudia por separado para cada uno El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley

para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA es de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Por tratarse de pretensiones derivadas de actos administrativos diferentes, se estudiará la caducidad por separado para cada uno.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136 CONDENA EN COSTAS – Procedencia [D]e conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

171

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado Jaime

Enrique Rodríguez Navas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00643-01(53287)

Actor: FABIÁN ANDRÉS HURTADO PÉREZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo.

La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la indebida escogencia de la acción. SÍNTESIS DEL CASO La Dirección de Sanidad y el Tribunal Médico Laboral de las Fuerzas Militares declararon que Fabián Andrés Hurtado Pérez no era apto para el servicio militar por pérdida de la capacidad laboral y, en consecuencia, la Escuela Militar de Cadetes “José María Córdova” le dio de baja. Aducen que la demandada, al emitir los actos administrativos, se extralimitó en la facultad discrecional. ANTECEDENTES El 13 de abril de 2012, Fabián Andrés Hurtado Pérez y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la NaciónMinisterio de Defensa, Ejército Nacional, para que se le declarara

patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la declaración de pérdida de capacidad laboral de Fabián Andrés Hurtado Pérez y porque la Escuela Militar de Cadetes le dio de baja. Solicitaron 200 SMLMV para cada uno, por perjuicios morales, $73.000.000 por gastos médicos y gastos de formación académica, por daño emergente, $1.122.000.000 por los salarios dejados de percibir desde que Fabián Andrés Hurtado Pérez hubiera sido ascendido y por la duración su carrera militar, por lucro cesante y 400 SMLMV por daño a la vida en relación para Fabián Andrés Hurtado Pérez. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional determinó que Fabián Andrés Hurtado Pérez tenía una disminución de la capacidad laboral de 11.5% como consecuencia de una enfermedad común y señaló que no era apto para el servicio militar. Adujo que Fabián Andrés Hurtado Pérez perdió la calidad de estudiante de la Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova” y que le dio de baja. Resaltó que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar confirmó que Hurtado Pérez no era apto para el servicio y aumentó su pérdida de capacidad laboral a 35.5%, situación que le impidió continuar sus estudios. El 12 de marzo de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la demandada, al oponerse a las pretensiones, señaló que la acción procedente era la nulidad y restablecimiento

del derecho y propuso la excepción de caducidad. El 9 de septiembre de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante reiteró lo expuesto. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 9 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia señaló que como el daño se derivó de la expedición de actos administrativos la acción idónea para impugnarlos era la nulidad y restablecimeinto del derecho y, en consecuencia, se inhibió de decidir de fondo la controversia. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 27 de enero de 2015 y admitido el 11 de marzo de 2015. La recurrente esgrimió que la acción procedente era la reparación directa, porque la demanda no pretende la nulidad de los actos administrativos sino la reparación de los daños derivados de ellos y agregó que la demandada los expidió con extralimitación de su facultad discrecional y cambiaron las condiciones de vida de Fabián Andrés Hurtado Pérez. El 13 de abril de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una

acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 157 del CPACA -aplicable según los dispuesto por el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el numeral 6 del artículo 132 del CCA, esto es, $283.350.0001. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de unos actos administrativos y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala

2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero

difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general2, la acción procedente es 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa3. La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional causó daños por la expedición de la Resolución n°. 431 de 2008, que ordenó la pérdida de calidad de estudiante de Fabián Andrés Hurtado Pérez de la Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova” y del Acta n°. 4147 de 2010, que confirmó que Fabián Andrés Hurtado Pérez no era apto para el servicio y aumentó su pérdida de capacidad laboral por enfermedad de origen común a 35.5%. Como la

presunta ilegalidad de los actos administrativos es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

3. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA es de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Por tratarse de pretensiones derivadas de actos administrativos diferentes, se estudiará la caducidad por separado para cada uno. 3.1 Como la Resolución n°. 431 de 2008, que ordenó la pérdida de calidad de estudiante de Fabián Andrés Hurtado Pérez, se notificó el 15 de octubre de 2008 según da cuenta acta de notificación personal del acto administrativo (f. 132 c. 5), el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 16 de octubre de 2008 y vencía el 16 de febrero de 2009. Como la solicitud de conciliación se presentó el 10 de febrero de 2012, según da cuenta la constancia original expedida por la

Procuraduría (f. 3 c. 1) y la demanda se presentó el 13 de abril de 2012, según da cuenta el sello de radicado (f. 30 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 744, 746 y 747. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 3.2 Como el Acta n°. 4147 del 20 de abril de 2010, emitida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, que confirmó que Fabián Andrés Hurtado Pérez no era apto para el servicio militar y aumentó su pérdida de capacidad laboral a 35.5%, se notificó mediante edicto desfijado el 23 de agosto de 2010 (f. 71 c. 1), el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha, esto es, el 24 de agosto de 2010 y vencía el 24 de diciembre de 2010. Como la solicitud de conciliación se presentó el 10 de febrero de 2012, según da cuenta la constancia original expedida por la Procuraduría (f. 3 c. 1) y la demanda se presentó el 13 de abril de 2012, según da cuenta el sello de radicado (f. 30 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada.

4. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el

artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 9 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone: PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda. SEGUNDO. Sin condena en costas. TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaración de voto NICOLÁS YEPES CORRALES ACLARACIÓN DE VOTO / FALLO INHIBITORIO – Procedencia cuando agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo Estuve de acuerdo en que no resultaba procedente el estudio del fondo del litigio. Sin embargo, considero que dicha improcedencia tenía causa, a mi juicio, no en la caducidad de la acción de Nulidad y restablecimiento, sino en la indebida escogencia de la acción como lo resolvió el a quo en la providencia del 9 de

octubre de 2014. Si bien es cierto, la Corte Constitucional ha dicho que no es deseable el fallo inhibitorio y que el juez debe, en lo posible, adecuar la acción que puso en ejercicio el demandante si con tal proceder puede resolver materialmente el caso, considero que adecuar la acción para declarar su caducidad o la ausencia de algún otro presupuesto para emitir una sentencia de fondo, carece de sentido pues con él no se garantiza la realización del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material. La postura que expongo se adecúa a la hipótesis general que fijó la Corte Constitucional, bajo la cual en los casos en que “agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo”, se pueden proferir, de manera excepcional, decisiones inhibitorias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00643-01(53287)

Actor: FABIÁN ANDRÉS HURTADO PÉREZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO Estuve de acuerdo en que no resultaba procedente el estudio del fondo del litigio.

Sin embargo, considero que dicha improcedencia tenía causa, a mi juicio, no en la caducidad de la acción de Nulidad y restablecimiento, sino en la indebida escogencia de la acción como lo resolvió el a quo en la providencia del 9 de octubre de 2014. Si bien es cierto, la Corte Constitucional4 ha dicho que no es deseable el fallo inhibitorio y que el juez debe, en lo posible, adecuar la acción que puso en ejercicio el demandante si con tal proceder puede resolver materialmente el caso, considero que adecuar la acción para declarar su caducidad o la ausencia de algún otro presupuesto para emitir una sentencia de fondo, carece de sentido pues con él no se garantiza la realización del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material. La postura que expongo se adecúa a la hipótesis general que fijó la Corte Constitucional5, bajo la cual en los casos en que “agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo”, se pueden proferir, de manera excepcional, decisiones inhibitorias. Fecha ut supra, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado 4 “65. Lo expuesto permite inferir que en cumplimiento del deber que le asiste a los jueces, como directores del proceso, era emplear las medidas tendientes reorientar la demanda formulada, ya sea por la indebida escogencia de la acción o la indebida acumulación de pretensiones, conforme a lo previsto en el artículo 143 del C.C.A.[77]

Para la Sala resulta contrario a la garantía de acceso a la administración de justicia y al debido proceso que los jueces justificados en disposiciones procesales, se abstengan de pronunciarse sobre aspectos sustanciales que en últimas constituye la finalidad misma del sistema judicial. En el sub examine evidencia la Sala que el Tribunal Administrativo del Huila al proferir un fallo inhibitorio vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades”. (Énfasis por fuera del texto original). CORTE CONSTITUCIONAL.

Sentencia T-031 de 12 de febrero de 2018. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-666 de 28 de noviembre de 1996.