CE-25000-23-27-000-1997-2219-01(12510)-2003

TERMINO PARA SOLICITAR DEVOLUCION DE TRIBUTOS ADUANEROS - En caso de decomiso de la mercancía, los seis meses se cuentan desde cuando se defina su situación jurídica / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE - Se vulnera al cambiar la motivación del acto de rechazo de devolución de tributos aduaneros / DEVOLUCION DE TRIBUTOS ADUANEROS - La motivación para su rechazo debe ser consistente durante la etapa de su discusión Tal como se encuentra planteada la litis, estima la Sala que el fallo apelado merece ser confirmado, como quiera que es evidente que la Administración tributaria no fue consistente en la motivación de los actos acusados, lo que generó una violación al artículo 29 de la Constitución Política, y, también porque tal como lo advirtió el a quo y lo reconoce la propia Administración en la Resolución N° 4641 de 1996 ahora acusada, el término de los seis meses debe empezar a contarse a partir de la fecha en que se defina la situación jurídica de la mercancía. El hecho de que la Administración en los dos primeros actos haya fundado su decisión, en que el término para presentar la solicitud de devolución debía contarse a partir del 2 de mayo de 1994, fecha en la cual se presentó con pago la declaración de importación de la mercancía, para luego variar la motivación de su decisión al sostener que como la situación jurídica de la mercancía solo vino a ser definida hasta el 21 de abril de 1995, fecha en que se notificó la resolución que ordenó el decomiso, el término en cuestión debía

contarse a partir de ese día y por ende su vencimiento sería el 21 de octubre de 1995, resulta abiertamente violatorio del derecho de defensa de la parte, quien no tuvo oportunidad de rebatir esta última argumentación, contraria a la sostenida en los actos anteriores. Respecto de la fecha en que debe empezar a contarse el término de seis meses para impetrar la devolución de los tributos aduaneros, para la Sala es claro que en este caso, tratándose de mercancía que fue objeto de decomiso por parte de la Administración, lo que impidió la importación por la cual se habían cancelado los impuestos, ésta no puede ser otra que la notificación del acto que define la situación jurídica de la mercancía, vale decir, en el caso concreto del acto que resuelve el recurso gubernativo y pone fin al proceso seguido ante la Administración por este aspecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Bogotá D. C., noviembre veintiséis (26) de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-27-000-1997-02219-01(12510)

Actor: CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAFAM

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: DEVOLUCIÓN TRIBUTOS ADUANEROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación, en su calidad de parte demandada, contra el fallo de primer grado proferido el 2 de mayo de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró la

nulidad de las Resoluciones N° 208 de 25 de enero, 1352 de 1° de marzo y 4641 de 16 de diciembre, todas ellas de 1996, actos en los cuales se rechazó a la actora la solicitud de devolución de los tributos aduaneros por valor de $19’966.621. A título de restablecimiento del derecho, se ordenó devolver la suma en mención, más los intereses a que haya lugar. ANTECEDENTES Mediante la declaración de importación, recibida bajo el número 06214010009700, con pago el 2 de mayo de 1994, el importador, CAFAM, declaró en la casilla 44 correspondiente a descripción de mercancías “Máquinas para limpieza higiénica diaria de cepillos, Ref. 282612”; en la casilla 38 referente a Unidad Comercial – Número de artículos – Código NAR y la cantidad de 2356 en la casilla 39, para un valor a pagar de $19’966.621. A través de la Resolución N° 2048 de 19 de abril de 1995, la Administración ordenó el decomiso a favor de la Nación de 2.536 máquinas marca Pollenex modelo DS 60, por valor total de $54’257.121, posición arancelaria 85.16.79.00.00. Contra esta decisión se interpuso recurso en la vía gubernativa, resuelto a través de la Resolución N° 4535 de 8 de agosto de 1995, que confirmó en todas sus partes la Resolución N° 2048, con el argumento de que la mercancía no estaba descrita en la declaración de importación presentada para su nacionalización. Los actos anteriores fueron objeto de demanda contenciosa que concluyó con

fallo desestimatorio de las súplicas de la demanda, el cual quedó ejecutoriado el 19 de marzo de 1998. El 7 de diciembre de 1995, Cafam presentó solicitud de devolución de la suma de $19’966.621 pagada por concepto de impuestos aduaneros en la importación de la mercancía correspondiente a la declaración de importación 06214010009700 presentada el 2 de mayo de 1994. La anterior petición fue negada por extemporánea a través de la Resolución N° 208 de 25 de enero de 1996, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 84 y 87 del Decreto 1909 de 1992. Contra tal decisión administrativa fueron interpuestos los recursos de reposición y apelación, resueltos en forma desfavorable a la actora a través de las Resoluciones N° 1352 de 1 de marzo y 4641 de 16 de diciembre, ambas expedidas en el año de 1996. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora demandó el 22 de abril de 1997, la legalidad de las resoluciones N° 208 de 25 de enero de 1996, 1352 de 1° de marzo de 1996 y 4641 de 16 de diciembre, notificada el 30 de diciembre de 1996. A título de restablecimiento del derecho que “se condene a la Nación a pagar” a Cafam la suma de $19’966.621 reajustados en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Citó como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política; artículos 72, 83, 84, 87, 81, 59, 22, 28, 29, 30 y 34 del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 1 del

Decreto 1750 de 1991. Explicó que la solicitud de devolución del impuesto aduanero pagado en la importación de una mercancía, fue presentada como consecuencia del decomiso de dicha mercancía mediante procedimiento administrativo que culminó con la Resolución N° 4535 notificada el 14 de agosto de 1995. En consecuencia, el término de seis meses para solicitar la devolución, fue contado por la parte actora a partir de la fecha de notificación de la Resolución N° 4535 que dio firmeza a la orden de decomiso de la mercancía, y por ello la solicitud se elevó el 7 de diciembre de 1995. Advirtió que el mencionado término vencía el 14 de febrero de 1996, por lo que su solicitud fue oportuna. Señaló que el artículo 84 del Decreto 1909 de 1992 fue aplicado en forma indebida, como quiera que dicha norma establece que el término para solicitar la devolución vence a los seis meses siguientes a la fecha en que se realizó el pago que dio origen el saldo a favor, y por tanto no regula la situación que se debate, pues la Administración tomó inicialmente para el conteo de los seis meses el 2 de mayo de 1994, fecha en la que se canceló el tributo aduanero, señalando el 2 de noviembre de 1994 como fecha de su vencimiento. Advirtió que en el presente caso no se trata de la solicitud de devolución de “saldos”, sino de tributos que legalmente deben serle reintegrados por cuanto fue la propia Administración que en forma ilegal y arbitraria impidió la nacionalización de la mercancía a través de actos administrativos que también fueron

demandados por la vía contenciosa. Sostuvo también que se presentó un cambio de motivación en los actos acusados, pues en tanto inicialmente se le manifestó a la parte que la solicitud había sido extemporánea, porque “el término para solicitar la devolución de los tributos (..) vencía el 21 de octubre de 1995”, en la Resolución N° 4641 se le agregó un argumento nuevo según el cual “el término para solicitar la devolución debió empezarse a contar el 21 de abril, fecha en la que se notificó al interesado la resolución que ordenó el decomiso de la mercancía”. Sobre este último punto reiteró que Cafam presentó la solicitud de devolución, contando el término de seis meses no a partir de la fecha de la resolución que desató el recurso de reposición, sino de la notificación de aquella que resolvió el recurso de apelación, por cuanto con ella quedó agotada la vía gubernativa. Igualmente adujo que los artículos 30 y 83 del Decreto 1909 de 1992 fueron interpretados en forma indebida, al señalar los actos acusados que no se pudo corregir la declaración de mercancía por culpa de la parte actora por no haber sido posible el levante de la mercancía, cuando lo cierto es que de conformidad con las disposiciones señaladas, no procede el levante de la mercancía cuando existe decomiso de la misma. Explicó que de conformidad con el artículo 83 del Decreto 1909 de 1992, procedía la devolución de los tributos aduaneros, por cuanto por sustracción de materia no se realizó la importación. OPOSICIÓN La apoderada de la Nación defendió la legalidad de los actos administrativos

acusados, para lo cual en primer lugar manifestó que no se referiría al procedimiento previo a los actos administrativos aquí acusados, toda vez que dicho procedimiento, refiriéndose al decomiso de la mercancía, es materia de otro proceso. En cuanto a los actos administrativos objeto de litis, arguyó que “estando claro que la actuación de la Administración en el procedimiento administrativo que culminó con el decomiso de la mercancía importada por la accionante, se ajustó en un todo a los procedimientos legales establecidos,” concluyó que de conformidad con el artículo 83 del Decreto 1909 de 1992, la devolución de los tributos aduaneros procede cuando se presentó la declaración de importación y no se realizó el levante total o parcial de la mercancía declarada. Indicó que no se puede olvidar que toda solicitud debe cumplir con los requisitos exigidos por la legislación aduanera, y en este sentido el artículo 84 del Decreto 1909 de 1992 establece que deberá presentarse a más tardar en el término de seis meses siguientes a la fecha en que se realizó el pago que dio origen al saldo a favor. La anterior disposición debe aplicarse en concordancia con el artículo 87 del mismo decreto, que señala que toda solicitud de devolución presentada en forma extemporánea, debe rechazarse en forma definitiva. Por último propuso la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos de ley, con fundamento en que a su juicio el poder no se encuentra presentado en debida forma, ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que resulta insuficiente su presentación ante el Notario 52 del Círculo de Bogotá.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción propuesta por el apoderado de la parte demandada y anuló los actos acusados que rechazaron por extemporánea la solicitud de devolución de los impuestos aduaneros, cancelados por una mercancía que fue decomisada por la Administración de Impuestos. A título de restablecimiento del derecho, ordenó la devolución de la suma de $19’966.621 más los intereses a que hubiere lugar. En relación con la excepción de inepta demanda aclaró el a quo, que los poderes presentados personalmente ante notario, son perfectamente válidos, pues la exigencia legal de presentación personal tiene por objeto acreditar la identidad de quien lo dirige, finalidad que también se cumple ante un notario. En cuanto a lo de fondo, luego de enunciar nuevamente los hechos materia del presente proceso y de manifestar que no se pronunciará sobre los cargos referidos a los fundamentos de la Administración para decretar el decomiso de la mercancía dentro del proceso de nacionalización de la misma, por ser materia de otro proceso, consideró que respecto de la oportunidad de la solicitud de devolución de los tributos aduaneros presentada por la actora, la norma aplicable es el artículo 83 del Decreto 1909 de 1992 que claramente establece que podrá solicitarse la devolución de los tributos aduaneros, cuando no se realiza el levante total o parcial de la mercancía declarada. Así mismo señaló que la anterior norma debe aplicarse en consonancia con los artículos 84 y 87 del mismo decreto, que disponen que el termino para presentar la solicitud es de seis meses, siguientes a la fecha en que se realizó el pago que

dio origen al saldo a favor, y que las mismas deben rechazarse definitivamente cuando sean presentadas extemporáneamente. Sin embargo, las normas deben aplicarse frente a cada caso en particular, puesto que en el que se debate, en relación con la declaración de importación presentada el 2 de mayo de 1994, no se realizó el levante de la mercancía declarada, procediendo la Administración a su decomiso, de manera que la solicitud de devolución presentada el 7 de diciembre de 1995 resulta procedente, en tanto no se realizó el levante de la citada mercancía. Explicó que a juicio de la Administración, como se desprende de los actos acusados, el término de seis meses debía contarse a partir de la fecha en que se notificó la resolución que ordenó el decomiso de la mercancía, 21 de abril de 1995, y sin embargo en el mismo acto la agencia fiscal acepta que esa resolución fue confirmada por la número 4535, luego el término de los seis meses debe contarse a partir de la notificación de esta última, 15 de agosto de 1995 y por ende, la solicitud presentada el 7 de diciembre de 1995, lo fue dentro de la oportunidad legal. APELACIÓN La apoderada de la Nación solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y que se denieguen las súplicas de la demanda. Insistió en que de conformidad con las previsiones contenidas en el Decreto 1909 de 1992, deben rechazarse las solicitudes de devolución que se presenten en forma extemporánea, vale decir, por fuera del término de seis meses siguientes a la fecha en que se realizó el pago que dio origen al saldo a favor.

De acuerdo con lo anterior y en atención a que está debidamente comprobado que el pago se efectuó en mayo de 1994, es claro que es partir de tal fecha que debe contarse el plazo de seis meses para solicitar la devolución, el cual venció el día 3 de diciembre de 1994, siendo extemporánea la solicitud de devolución elevada el 7 de diciembre de 1995. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado de la parte actora solicitó confirmar la sentencia apelada, pues a su juicio mal puede contarse el término para la reclamación de la devolución, a partir del 21 de abril de 1995, fecha de notificación de la Resolución N° 2048 que ordenó el decomiso, ya que olvida la Administración que contra tal decisión se interpuso el recurso gubernativo que solo vino a ser resuelto el 15 de agosto de 1995, con la notificación de la Resolución N° 4535 que desató el citado recurso y puso fin a ese proceso administrativo. Por su parte, la apoderada de la Nación insistió en que el término debe contarse a partir del 2 de mayo de 1994, fecha en la cual se pagó la suma sobre la cual versa la devolución. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación, interpuesto por la Nación en su calidad de parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de mayo de 2001, que declaró la nulidad de los actos administrativos que rechazaron por extemporánea la solicitud de devolución de los impuestos aduaneros, pagados sobre una mercancía que fue decomisada dentro del trámite de su importación.

Básicamente las razones del tribunal para anular los actos acusados, derivan de que el término de seis meses consagrado en el Decreto 1909 de 1992 para presentar la solicitud de devolución, debe contarse en el presente caso, a partir de la fecha de notificación del acto administrativo que concluyó el proceso administrativo de decomiso de la mercancía. Por su parte, la apoderada de la Nación sostiene que tal término debe contarse a partir de la fecha del pago de la suma cuya devolución se solicita, como lo indica el artículo 84 del decreto 1909 de 1992, razón por la cual la solicitud elevada en el presente caso resultó extemporánea y por ello fue rechazada en forma definitiva por la Administración, en los actos que son ahora objeto del proceso. Vistos los antecedentes de los actos administrativos acusados, está demostrado que la actora presentó con pago la Declaración de Importación el 2 de mayo de 1994 a fin de nacionalizar una mercancía, Máquinas para limpieza higiénica diaria, por valor de $54’257.122, motivo por el cual canceló por concepto de impuestos la suma de $19’966.621. (Fl. 12 cuaderno 2 de antecedentes) La anterior mercancía fue objeto de decomiso por parte de la Administración de Impuestos, a través de las resoluciones N° 2048 de 19 de abril de 1995, notificada el día 21 de ese mismo mes y año, la cual fue confirmada a través de la N° 4535 del 8 de agosto de 1995, notificada el 15 de agosto de 1995. El 7 de diciembre de 1995, la parte actora elevó solicitud de devolución de los

tributos pagados, como consecuencia de que la mercancía no pudo ser importada por el decomiso efectuado. Mediante la Resolución N° 208 de 25 de enero de 1996 la Administración resolvió la anterior solicitud, en el sentido de rechazarla por extemporánea, únicamente con fundamento en que el pago de los tributos se efectuó el 2 de mayo de 1994, lo que torna en extemporánea la solicitud, a la luz de los artículos 84 y 87 del decreto 1909 de 1992. Contra dicha decisión fueron interpuestos los recursos de reposición y apelación, desatados el primero por la Resolución N° 1352 de 1 de marzo de 1996 donde simplemente se señaló que se confirmaba la resolución inicial, porque la solicitud de devolución fue presentada en forma extemporánea, de manera que no cumplió con el requisito de oportunidad de que trata el artículo 84 del Decreto 1909 de 1992. El recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución N° 4641 de 16 de diciembre de 1996, en la cual el fundamento para confirmar las dos anteriores fue el hecho de considerar que la declaración de importación “fue presentada el 31 de mayo de 1994, es decir que inicialmente el término para solicitar la devolución de los tributos cancelados con la misma, vencía el día 30 de noviembre de 1994. Sin embargo, como la situación jurídica de la mercancía solo vino a ser definida hasta el 21 de abril de 1995, fecha en la que se notificó al interesado de la Resolución que ordenó el decomiso de la mercancía, considera el Despacho que

el término para solicitar la devolución debió empezarse a contar desde esa fecha.” De acuerdo con lo anterior concluyó que “el término vencía el 21 de octubre de 1995, y toda vez que la solicitud de devolución se presentó hasta el 7 de diciembre de 1995, está debidamente probado que se hizo de manera extemporánea.” Tal como se encuentra planteada la litis, estima la Sala que el fallo apelado merece ser confirmado, como quiera que es evidente que la Administración tributaria no fue consistente en la motivación de los actos acusados, lo que generó una violación al artículo 29 de la Constitución Política, y, también porque tal como lo advirtió el a quo y lo reconoce la propia Administración en la Resolución N° 4641 de 1996 ahora acusada, el término de los seis meses debe empezar a contarse a partir de la fecha en que se defina la situación jurídica de la mercancía. El hecho de que la Administración en los dos primeros actos haya fundado su decisión, en que el término para presentar la solicitud de devolución debía contarse a partir del 2 de mayo de 1994, fecha en la cual se presentó con pago la declaración de importación de la mercancía, para luego variar la motivación de su decisión al sostener que como la situación jurídica de la mercancía solo vino a ser definida hasta el 21 de abril de 1995, fecha en que se notificó la resolución que ordenó el decomiso, el término en cuestión debía contarse a partir de ese día y por ende su vencimiento sería el 21 de octubre de 1995, resulta abiertamente violatorio del derecho de defensa de la parte, quien no tuvo oportunidad de rebatir

esta última argumentación, contraria a la sostenida en los actos anteriores. Respecto de la fecha en que debe empezar a contarse el término de seis meses para impetrar la devolución de los tributos aduaneros, para la Sala es claro que en este caso, tratándose de mercancía que fue objeto de decomiso por parte de la Administración, lo que impidió la importación por la cual se habían cancelado los impuestos, ésta no puede ser otra que la notificación del acto que define la situación jurídica de la mercancía, vale decir, en el caso concreto del acto que resuelve el recurso gubernativo y pone fin al proceso seguido ante la Administración por este aspecto. Debe advertirse que en caso de discusión sobre la importación de la mercancía, el título para reclamar la devolución del pago no es la declaración de importación. Así las cosas, si se discutía la situación jurídica de la mercancía, la actora no podía pedir la devolución hasta tanto no hubiera claridad respecto de la importación y por ende si los impuestos pagados, si constituyen o no un pago en exceso. En consecuencia, comparte la Sala la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declarar la nulidad de los actos administrativos, por estimar que la solicitud de devolución fue oportuna, al haber sido presentada dentro del término de seis meses contado a partir de la notificación que puso fin al proceso administrativo de decomiso de la mercancía, porque sólo a partir de tal fecha puede considerarse que el pago de los impuestos de importación fue en exceso. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de mayo de 2001. Cópiese, notifíquese y envíese al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO

HINCAPIÉ

Raúl Giraldo Londoño Secretario