CE-25000-23-27-000-1998-0675-01(6034)-2001

GUIA AEREA - Se asimila a la Carta de Porte o Conocimiento de embarque / GUIA AEREA - Endoso que no se reputa en propiedad cuando se hace a Intermediario Aduanero / ENDOSO EN PROPIEDAD - No se presume cuando se hace a sociedades de intermediación aduanera por solo estar autorizadas para actuar en nombre y por encargo de terceros / SOCIEDADES DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA - Actúan en nombre y por encargo de terceros La Sala en otras oportunidades ha manifestado que la guía aérea se asimila a la carta de porte o conocimiento de embarque; y, por lo mismo, en principio, podría ser objeto de endoso. Sin embargo, se advierte que en dicho documento no se dijo nada acerca de la modalidad de endoso, esto es, si era en propiedad, en garantía o en procuración; y no obstante que de la aplicación de los artículos 656, 658, y 659 del C. de Co. podría entenderse que lo fue en propiedad, para la Sala, en este caso, ello no ocurrió así por cuanto todo indica que la referida sociedad MORADUANAS actuó ante la Administración como intermediaria aduanera y no en calidad de propietaria de la mercancía. Tampoco puede presumirse el endoso en propiedad ya que por mandato del artículo 3º, literal c), del Decreto núm. 2532 de 1994 "por el cual se establecen los mecanismos para ejercer la actividad de Intermediación Aduanera", las sociedades de intermediación aduanera actúan "en nombre y por encargo de los terceros". Tal es el giro ordinario de sus actuaciones. Por ende, lo común o regular es que desarrollen esa finalidad y no en la que

se le atribuye, pues, de cara a la ley, resulta abiertamente excepcional. DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN - Los títulos aduaneros debe sufragarlos el importador o propietario de la mercancía / SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA - Responde hasta por culpa leve frente al importador o propietario De manera pues que si, de acuerdo con lo previsto en los actos acusados, en el evento sub lite había lugar a pagar una suma de dinero superior a la que se pagó en virtud de la Declaración de Importación cuestionada, por concepto de tributos aduaneros, los mismos deben ser sufragados por el importador o propietario de la mercancía, que es quien tiene la obligación legal de pagarlos de su propio pecunio, a menos que se demuestre que al intermediario aduanero se le entregaron los dineros para responder por una cuantía superior, en caso de liquidación adicional, lo que podría dar lugar a la aplicación del parágrafo 1º del artículo 10º del Decreto 2339 de 1996, que autoriza a la DIAN para cobrar, entre otros, los tributos aduaneros, haciendo efectiva la garantía constituida por la sociedad intermediaria aduanera. Sobre este aspecto es preciso advertir que, según el artículo 11 del Decreto 2532 de 1994, la sociedad de intermediación aduanera responde ante sus clientes hasta por culpa leve en el ejercicio de sus funciones. De esta disposición se infiere que si dicha sociedad incurrió en un error o inexactitud al elaborar la declaración de importación, lo cual generó la imposición de sanciones a cargo del importador y propietario de la mercancía, debe responder ante éste. En consecuencia, fue acertada la decisión del Tribunal al denegar las pretensiones de la demanda, razón por la cual debe

confirmarse la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-27-000-1998-0675-01(6034)

Actor: FABIO ESTRADA MORENO Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 23 de septiembre de 1999, proferida por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El señor FABIO ESTRADA MORENO, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 535-0041 de 6 de abril de 1998, “Por medio de la cual se expide Liquidación Oficial de Valor que contiene Cuenta Adicional a la Declaración de Importación Autoadhesivo No. 0100602051262-7 14/06/96, a Nombre del Importador FABIO ESTRADA MORENO identificado con NIT 241.120”, expedida por la Jefe de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de

Santa Fe de Bogotá; y 001272 de 10 de junio de 1998, “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 535-0041 del 6 de abril de 1998. FABIO ESTRADA MORENO. EXP. PO96960401”, expedida por la Abogada Delegada del Grupo Ejecutor de Recursos de la División Jurídica Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Santa Fe de Bogotá. 2ª: Que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el demandante no es responsable del pago de la cuenta adicional señalada. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo la violación de los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 83 y 209 de la Constitución Política; 23, 30, literal f), 63 a 65 del Decreto 1909 de 1992; 3º, 84 y 85 del C.C.A.; 10º y 11 del Decreto 2532 de 16 de noviembre de 1994; 619, 624, 644, 647, 768, 1019 y 1638 del C. de Co.. Expresó, así, el concepto de tales violaciones: 1º: Que es deber primordial de las autoridades de la República proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, según las voces del artículo 2º de la Constitución Política. Que no obstante este mandato supralegal la demandada, sin tener en cuenta la preceptiva del artículo 4º, ibídem, optó por el camino más corto al sancionar al actor, ya que éste no era el responsable de los tributos aduaneros, pues la Declaración de

Importación núm. 100602051262-7 de 14 de junio de 1996, fue presentada por la SOCIEDAD MOR ADUANAS SIA LTDA, como endosatario, haciéndose cargo de la totalidad de las obligaciones en la forma prevista en la legislación aduanera y el código de comercio y, por ende, haciéndose responsable administrativamente por el pago de tales tributos, de conformidad con los artículos 10º y 12 del Decreto 2532 de 16 de noviembre de 1996, que consagró la intermediación aduanera. 2º: Que no se cumplió con la garantía del debido proceso pues, era menester notificar a la sociedad antes señalada, como se solicitó en memorial de 12 de junio de 1998, ya que ésta actuó dentro del proceso de nacionalización de las mercancías como declarante y, conforme a los artículos 624, 644 y 647 del C. de Co, el endoso le confiere derechos exclusivos sobre la mercancía; y según el artículo 768, ibídem, si el conocimiento de embarque (guía aérea en este caso) cumple los requisitos legales, constituye título valor representativo de las mercancías, en armonía con lo previsto en los artículos 1019 y 1638, del mismo Código, por lo que al ser endosado con todas sus obligaciones legales, el sujeto pasivo de la obligación aduanera es la sociedad declarante. 3º: Que, por las razones expuestas, no se tuvieron en cuenta los principios de la buena fe y de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, desarrollados también en los artículos 3º del C.C.A. y 63 a 65 del Decreto 1909 de 1992.

Que el Concepto Aduanero emanado de la División de Doctrina es claro en señalar que una vez ingresada la mercancía al territorio nacional y registrada ante las autoridades aduaneras, en el interregno del almacenamiento y hasta la obtención del levante de las mismas, en virtud de su declaración, puede suceder, como es de uso mercantil, que se comercialice, para lo cual el consignatario del documento (que tiene el derecho que el título incorpora), traspasa mediante endoso y entrega el documento; y que ello es posible con las normas aduaneras (artículo 30 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 3º del Decreto 1672 de 1994), de cuyo tenor se extrae que el conocimiento de embarque, como título representativo de mercancías de procedencia extranjera, puede ser endosado, lo cual tiene ocurrencia cuando quien figura como declarante en la declaración de importación es diferente del consignatario del documento de transporte, caso en el cual el título valor debe ser endosado. 4º: Que, conforme al artículo 2º del Decreto 1909 de 1992, la obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar; y, según los artículos 10º y 12 del Decreto 2532 de 1996, las sociedades de intermediación aduanera, que actúen ante las autoridades aduaneras, son responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriben sus representantes acreditados ante la DIAN; y por el pago de los tributos aduaneros cuando éstos no sean cancelados en debida forma.

A juicio del actor la claridad de estas disposiciones no deja duda en cuanto a que la entidad demandada no formuló correctamente la cuenta adicional. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: Inicialmente, hizo referencia a lo alegado por el apoderado del actor en el sentido de que la Declaración de importación núm. 100602051262-7 del 14 de junio de 1996, fue endosada a la sociedad MOR ADUANAS SIA LTDA, que actuó en calidad de intermediaria aduanera y quien es la que debe responder por la cuenta adicional formulada en contra de aquél, conforme lo previenen los artículos 10º y 12 del Decreto 2532 de 1995 y 619, 624 y 647 del C. de Co. Encontró que a folio 15 del expediente obra la Guía Aérea en la cual aparece un sello en el que se lee: “ENDOSAMOS EL PRESENTE DOCUMENTO CON TODAS SUS OBLIGACIONES A MOR ADUANAS SIA LTDA”, pero que tal documento no tiene la firma auténtica de quien lo acepta ni de quien transfiere el endoso, por ende, del mismo no puede derivarse responsabilidad alguna por parte de la sociedad de intermediación aduanera. Que en la declaración aparece como importador FABIO ESTRADA con dirección: Diagonal 142 núm. 32-08, a donde se le enviaron los documentos propios del proceso de fiscalización. Que en el escrito del recurso de reconsideración el actor acepta que la importación se hizo a través de intermediación aduanera y que por ello a él debió notificársele tanto el requerimiento como la liquidación, advirtiendo que el artículo 23 del Decreto 1909 de

1992, establece la responsabilidad solidaria. A juicio del Tribunal lo anterior comprueba que el importador es la persona que ahora actúa como demandante. Que, conforme a las disposiciones que regulan la materia y a las pruebas que obran dentro del expediente, se concluye que quien legalmente está obligado a pagar los tributos aduaneros es el importador, en este caso, el actor, según el artículo 2º del Decreto 1909 de 1992. En cuanto a lo afirmado por el demandante en el sentido de que la responsabilidad de la sociedad Mor Aduanas Sia Ltda se deriva de los artículos 10 a 12 del Decreto 2532 de 1995, señala que las mismas no obligan a asumir tales conceptos a las sociedades de intermediación aduanera, limitando su responsabilidad a la función que ejerce frente a la legalización de la mercancía y no frente a los impuestos que ella misma genera; y en el evento de incumplimiento de las labores encargadas responden, pero administrativamente, por las obligaciones que se derivan de su intervención (artículo 3º del Decreto 1909 de 1992), sin que ello implique que tengan que hacerlo por las obligaciones propias del importador. Que frente a la responsabilidad solidaria de las sociedades de intermediación aduanera respecto de los tributos aduaneros, el Consejo de Estado se pronunció con ocasión del análisis del artículo 23, inciso 2º, del Decreto 1909 de 1992 (Expediente núm. 4722, sentencia de 6 de agosto de 1993, Consejero ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano), declarándolo nulo por introducir modificaciones al principio general de la solidaridad en el campo de las obligaciones y en cuanto al contenido y alcance del contrato de mandato,

materias propias de la exclusiva competencia del legislador. Que la sociedad de intermediación aduanera no tiene responsabilidad frente a los tributos alegados ya que, conforme al artículo 23 del Decreto 1909 de 1992 radica en cabeza del importador la responsabilidad del pago de los tributos generados por la importación o exportación de las mercancías comprometidas. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del actor adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que la interpretación que el Tribunal le dio a los artículos 10 a 12 del Decreto 2532 de 1994, dista ostensiblemente de su tenor literal toda vez que, si bien se establecen responsabilidades de carácter administrativo con sus correspondientes sanciones para las sociedades de intermediación aduanera, como consecuencia de las actuaciones de sus representantes o por la inexactitud de la información contenida en los documentos presentados, también frente a los tributos aduaneros el artículo 12 establece que "serán responsables administrativamente por el pago de los tributos aduaneros cuando estos no sean cancelados en debida forma y conforme a las normas legales correspondientes”. Que las citadas normas establecen diversas responsabilidades: frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, frente a sus clientes y frente a los tributos aduaneros. Que la sociedad MOR ADUANAS SIA LTDA es responsable de pagar la cuenta adicional generada por los tributos aduaneros dejados de cancelar oportunamente dada su condición de declarante autorizado y no de mandatario especial. Que muy distinto es el caso de la sociedad de intermediación aduanera que actúa con poder especial, debidamente conferido por el importador, pues en su calidad de mandataria no tiene por que asumir el pago de las obligaciones que le corresponden a su

representado; pero que en el caso de declarante autorizado, en virtud del endoso del conocimiento de embarque, sí está obligado a ello. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión la Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Debe la Sala, en primer término, establecer el alcance que tiene el endoso que el actor hizo en favor de la sociedad de intermediación aduanera MOR ADUANAS SIA LTDA. Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente: El artículo 619 del C. de Co. establece que los títulos valores pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación, y de tradición o representativos de mercancías. Conforme al artículo 767, ibídem, “La carta de porte y el conocimiento de embarque tendrán el carácter de títulos representativos de las mercancías objeto del transporte”. Según el artículo 644, ibídem, “Los títulos representativos de mercancías atribuirán a su tenedor legítimo el derecho exclusivo de disponer de las mercancías que en ellos se especifiquen”. De acuerdo con el artículo 647, ibídem, se considera tenedor legítimo del título a quien lo posea conforme a su ley de circulación. Según el artículo 651, ibídem, los títulos valores pueden transmitirse por endoso y entrega del título; y el artículo 656, ibídem, consagra tres modalidades de endoso, a saber: en propiedad, en procuración o en garantía. A folio 38 del cuaderno principal obra copia de la guía aérea en la cual aparece la leyenda

“ ENDOSAMOS EL PRESENTE DOCUMENTO CON TODAS SUS OBLIGACIONES A

MORADUANAS SIA LTDA”.

La Sala en otras oportunidades ha manifestado que la guía aérea se asimila a la carta de porte o conocimiento de embarque1; y, por lo mismo, en principio, podría ser objeto de endoso. Sin embargo, se advierte que en dicho documento no se dijo nada acerca de la modalidad de endoso, esto es, si era en propiedad, en garantía o en procuración; y no obstante que de la aplicación de los artículos 656, 658, y 659 del C. de Co. podría entenderse que lo fue en propiedad, para la Sala, en este caso, ello no ocurrió así por 1 Sentencia de 11 de diciembre de 1997 (Expediente núm. 4487, Actora: Bille S.A., Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz). cuanto todo indica que la referida sociedad MORADUANAS actuó ante la Administración como intermediaria aduanera y no en calidad de propietaria de la mercancía. En efecto, el mismo actor reconoce en el hecho segundo de la demanda que la citada sociedad presentó la declaración de importación en su calidad de "DECLARANTE AUTORIZADO". Obsérvese que en parte alguna de la demanda afirma que la sociedad hubiera dejado de actuar como intermediaria aduanera para asumir la condición de propietaria de la mercancía. Por el contrario, resalta que la autorizó para presentar la declaración de importación; y es que si en virtud del endoso la voluntad del endosante hubiera sido la de transferir la propiedad, la sociedad de intermediación aduanera no hubiera requerido de la autorización que el demandante reconoce haberle otorgado en razón del endoso. De otra parte, tampoco puede presumirse el endoso en propiedad ya que por mandato del

artículo 3º, literal c), del Decreto núm. 2532 de 1994 "por el cual se establecen los mecanismos para ejercer la actividad de Intermediación Aduanera", las sociedades de intermediación aduanera actúan "en nombre y por encargo de los terceros". Tal es el giro ordinario de sus actuaciones. Por ende, lo común o regular es que desarrollen esa finalidad y no en la que se le atribuye, pues, de cara a la ley, resulta abiertamente excepcional. Amén de que en el expediente no existe ninguna evidencia indicativa de que la sociedad intermediaria haya hecho aceptación expresa en su condición de propietaria de la mercancía y la demandante tampoco allegó pruebas que corroboren tal supuesto, el cual se pretende derivar de un endoso que en realidad no amerita el efecto que se le atribuye, pues, no se compagina con el marco de circunstancias en que tuvo lugar. Ahora bien, dentro de las obligaciones aduaneras que consagra el artículo 2º del Decreto 1909 de 1992 se encuentran, entre otras, la de pagar los tributos aduaneros; y, conforme al artículo 3º, ibídem, son responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o tenedor de la mercancía; y por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y declarante. Si bien es cierto que, conforme al artículo 12 del Decreto 2532 de 1994, las sociedades de intermediación aduanera deben responder administrativamente por el pago de los tributos aduaneros; y según el artículo 17, literal h), ibídem, tienen la obligación de liquidar y pagar los tributos aduaneros legalmente exigibles, ello debe analizarse en forma coordinada con

el artículo 2º, literal c), conforme al cual tales sociedades “actúan en nombre y por encargo de terceros” (Las subrayas fuera de texto). De manera pues que si, de acuerdo con lo previsto en los actos acusados, en el evento sub lite había lugar a pagar una suma de dinero superior a la que se pagó en virtud de la Declaración de Importación cuestionada, por concepto de tributos aduaneros, los mismos deben ser sufragados por el importador o propietario de la mercancía, que es quien tiene la obligación legal de pagarlos de su propio pecunio, a menos que se demuestre que al intermediario aduanero se le entregaron los dineros para responder por una cuantía superior, en caso de liquidación adicional, lo que podría dar lugar a la aplicación del parágrafo 1º del artículo 10º del Decreto 2339 de 1996, que autoriza a la DIAN para cobrar, entre otros, los tributos aduaneros, haciendo efectiva la garantía constituida por la sociedad intermediaria aduanera. Es pertinente señalar que el artículo 3º del Decreto 1800 de 1994 prevé, frente a la formulación de liquidaciones oficiales de corrección o revisión de valor, a que aluden los artículos 70 y 71 del Decreto 1909 de 1992, que la División de Fiscalización envíe al “importador” el requerimiento especial aduanero, que contenga los puntos a corregir y los tributos aduaneros, sanciones y multas que se pretendan imponer. Cabe resaltar que en la cuenta adicional que se fijó en la Resolución núm. 535-0041 acusada también se liquidó el valor de la sanción del 30%. Sobre este aspecto es preciso advertir que, según el artículo 11 del Decreto 2532 de

1994, la sociedad de intermediación aduanera responde ante sus clientes hasta por culpa leve en el ejercicio de sus funciones. De esta disposición se infiere que si dicha sociedad incurrió en un error o inexactitud al elaborar la declaración de importación, lo cual generó la imposición de sanciones a cargo del importador y propietario de la mercancía, debe responder ante éste. En consecuencia, fue acertada la decisión del Tribunal al denegar las pretensiones de la demanda, razón por la cual debe confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA