CE-25000-23-27-000-1999-0004-01(12388)-2001

ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIADO - Se presenta cuando ha sido notificado al contribuyente / NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO - Si no se hace con las condiciones exigidas por la ley no produce efecto jurídico alguno Para que el acto administrativo tenga vocación de ejecutoria, es requisito indispensable que el mismo esté en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo cumplen tal condición las decisiones de la Administración que han sido dadas a conocer a los interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad no es otra que ponerla en conocimiento de aquellos, para que puedan ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos procedentes. Pero si el acto administrativo no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y con las demás condiciones previstas en la ley, no produce efecto jurídico alguno y por lo tanto no puede quedar ejecutoriado, con mayor razón tratándose de obligaciones fiscales que solo pueden imponerse dentro del límite estricto de la ley cuando se produce el hecho generador de la obligación tributaria a menos claro está, que el administrado, dándose por enterado ejercite su derecho de defensa e interponga oportunamente los recursos gubernativos procedentes. DIRECCION PARA NOTIFICACIONES - Corresponde a la informada por el contribuyente conforme al artículo 563 del E.T. / MANDAMIENTO DE PAGOCarece de validez al no haber sido notificado eficazmente el acto oficial que sirvió de fundamento Acorde con lo señalado en el artículo 563 del Estatuto Tributario, la Administración Tributaria debió notificar los actos oficiales correspondientes a la vigencia fiscal de

1991, a la dirección informada en la última declaración presentada por la contribuyente, esta es, la informada en la declaración de renta por el año gravable de 1994, toda vez que la liquidación oficial de revisión No.00165 por el año gravable 1991 se profirió el 15 de agosto de 1995 y por lo tanto al enviarse la liquidación oficial a la dirección anotada para la declaración de renta del año gravable 1992, la notificación fue enviada a una dirección errada, hecho que se confirma con la devolución del correo obrante a folio 7 del cuaderno de antecedentes. En consecuencia ante la indebida notificación del acto administrativo que sirvió de fundamento para proferir el mandamiento de pago cuestionado, ésta no se tiene por hecha y por lo tanto, la correspondiente decisión no produce efectos, a menos que la parte interesada dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales, conforme lo prescribe el artículo 48 del C.C.A. NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE - No se configura con el solo conocimiento de la existencia del acto sino además debe estar enterado de su contenido / RESTITUCION DE TERMINOS POR INDEBIDA NOTIFICACIÓN - No produce por sí misma notificación por conducta concluyente / ACTO ADMINISTRATIVO EN FIRME - No existe cuando no ha sido notificado y por tanto no se han interpuesto recursos / EXCEPCION DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TITULO EJECUTIVO - Es procedente cuando no se ha notificado la Liquidación Oficial Contrario a lo afirmado por el a-quo no se puede considerar que la demandante al presentar solicitud de restitución de términos de la Liquidación de Revisión No.

05010165 del 15 de agosto de 1995, el 2 de octubre de 1996, conoció el acto oficial y por tal razón se notificó del mismo por conducta concluyente. Para la Sala es claro que con dicha solicitud precisamente se buscó tener conocimiento de los fundamentos de la decisión administrativa, no basta en consecuencia saber de la existencia del acto mientras no se conozca su contenido, para que se entienda surtida la notificación por conducta concluyente. Es por ello que el legislador prevé expresamente en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo que la notificación que no cumpla los requisitos señalados en la ley no se tiene por hecha, ni produce efectos legales. En conclusión si el acto administrativo no se ha notificado y por ende no se ha dado la oportunidad de interponer los recursos previstos en la ley, no puede decirse que esté ejecutoriado, y en este sentido no es ejecutable porque es condición sine qua non para configurar el título ejecutivo que el acto se encuentre en firme. Así las cosas y demostrado como está, que la Administración no notificó validamente la Liquidación Oficial de Revisión, prospera la excepción de falta de ejecutoria, propuesta por la sociedad actora, y así lo declara la Sala para dar aplicación al artículo 833 del Estatuto Tributario, ordenando la terminación del proceso de cobro y el levantamiento de las medidas preventivas decretadas, conforme con las peticiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-27-000-1999-0004-01(12388)

Actor: MYRIAN AMPARO HERNÁNDEZ AYURE

Demandado: DIAN

Referencia: EXCEPCIONES COBRO COACTIVO F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1º de Marzo de 2001, desestimatoria de las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la Señora MYRIAN AMPARO HERNÁNDEZ AYURE, contra el acto administrativo que negó las excepciones propuestas al mandamiento de pago, proferido por la División de Cobranzas de la Administración Especial de Personas Naturales de Santafé de Bogotá, por concepto del impuesto de renta y complementarios por el año gravable de 1991.

ANTECEDENTES La demandante presentó la declaración de renta por el año gravable 1991 el 24 de junio de 1992 en la que informó la siguiente dirección: carrera 6 No. 83-55 de la ciudad de Bogotá. El 18 de julio de 1993 presentó la declaración de renta correspondiente al periodo gravable de 1992 en la que indicó como dirección la Avenida 13 No. 128 – 74 apartamento 204 de Bogotá. El 2 de febrero de 1994 presentó un escrito dirigido a la División de Fiscalización de la Administración Especial de Personas Naturales de Bogotá, en el que manifestó

que había cometido un error en la declaración de renta correspondiente al año gravable 1992, al indicar la Dirección pues anotó la avenida 13 No. 128-74 apartamento 204, en vez de avenida 13 No. 118 – 72 apartamento 204. El 5 de agosto de 1994 presentó la declaración de renta por el año gravable de 1993 en la que informa una nueva dirección: Carrera 6ª No. 83-55 de Bogotá, dirección que también es la informada en la declaración presentada por el año gravable de 1994. Mediante Liquidación de Revisión No. 000165 del 15 de agosto de 1995, la citada Administración modifica la declaración de renta presentada por el año gravable de 1991, la cual es dirigida a la dirección Avenida 13 No. 118-72 apartamento 204. Dicha Liquidación de Revisión no fue recibida por la contribuyente, devuelta por el correo “por causal desconocida” La División de Cobranzas de la Administración Especial de Personas Naturales de Santafé de Bogotá, mediante mandamiento de pago No. 1126-2548 del 19 de marzo de 1997, notificado el 24 de abril del mismo año, pretende el cobro a la demandante de la suma de $11.789.000 por concepto del impuesto de renta por el año gravable de 1991, cuyo título ejecutivo lo constituye la Liquidación Oficial de Revisión No. 000165 del 19 de agosto de 1995. El 2 de octubre de 1996 la demandante presentó ante la División de Liquidación una solicitud de restitución de términos de la Liquidación Oficial de Revisión No.

05010165 del 19 de agosto de 1995, indicando que la misma fue enviada a una dirección errada. Solicitud que fue negada por la misma División de Liquidación a través de la Resolución No. 0602-00012 del 28 de abril de 1997, señalando que el 2 de febrero de 1994, la contribuyente radicó como dirección la Avenida 13 No. 118 – 72 apartamento 204 de Bogotá a la cual fue dirigido el acto oficial. La demandante presentó el 15 de mayo de 1997 ante la Administración escrito de excepciones, proponiendo la de: “inexistencia o falta de título ejecutivo”, la cual fue resuelta a través de la Resolución No. 000009 del 18 de agosto de 1998, decidiendo no acceder a la excepción propuesta. Contra la anterior decisión interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 00009 del 16 de octubre de 1998, confirmando la actuación recurrida. LA DEMANDA La demanda expresa, que al expedir los actos acusados la Administración violó los artículos 29 y 84 de la Constitución Política y 563, 564, 566, 567 y 863 del Estatuto Tributario. Como concepto de la violación básicamente expuso que, se violó el debido proceso, por haberse adelantado un proceso de ejecución coactiva con fundamento en un título que no prestaba mérito ejecutivo, por falta de notificación. Afirma que en el escrito de excepciones no se plantea la falta de notificación del mandamiento de pago, sino del título ejecutivo, que no es otro que la Liquidación de

Revisión No. 000165 del 15 de agosto de 1995, razón por la cual no podía la Administración rechazar la excepción de inexistencia del título ejecutivo con fundamento en la debida notificación del mandamiento de pago si éste no se ha impugnado por aquella irregularidad. Señala que se propuso la excepción de “falta de título ejecutivo” de conformidad con lo dispuesto en el artículo 831 del Estatuto Tributario, razón por la cual debió pronunciarse la Administración sobre la excepción propuesta. Afirma que la demandante ha explicado que el título ejecutivo es inexistente porque jamás le fue notificado y que el hecho de sostener, como lo hace la Administración, que en un proceso de cobro coactivo no se puede discutir, para estructurar la excepción de falta o inexistencia del título ejecutivo, la ausencia de notificación o la indebida notificación de ese acto, y que esa circunstancia solo se puede alegar en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, constituye una violación al debido proceso y al derecho de defensa. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda, señalando que si bien en los procesos de cobro coactivo se puede discutir la falta de notificación del título ejecutivo, es decir de la liquidación oficial, en el asunto objeto de análisis, el título ejecutivo existe, aun cuando la liquidación se hubiera notificado irregularmente o no hubiese sido notificada conforme a las reglas generales; ésta se notificó por conducta concluyente. Señala que en el cuaderno de antecedentes administrativos, a folios 293 – 294 aparece la solicitud de restitución de términos de la liquidación de revisión No.

05010165, presentada por la contribuyente el 2 de octubre de 1996 y a folios 332 a 335, la Resolución No. 0602-00012 del 28 de abril de 1997, que la negó. En consecuencia considera que al no existir prueba en el expediente de que la actora hubiese impugnado la resolución que le negó la restitución de términos, ni de que hubiese interpuesto el recurso de reconsideración, quiere decir que la liquidación se le notificó por conducta concluyente el 2 de octubre de 1996, fecha en la que intentó la restitución de términos. LA APELACION La apoderada de la parte demandante al sustentar el recurso de apelación expresa su desacuerdo con la sentencia de primera instancia, señalando que en escrito de fecha 2 de febrero de 1994 se informó a la Administración: “ Por motivo involuntario nuestro al ejecutar la declaración de renta del año gravable 1992, se presenta un error en la dirección siendo la correcta AVENIDA 13 No. 118-72, APARTAMENTO No. 204”, afirma que éste escrito fue dirigido a la Administración no con el propósito de señalar una “dirección procesal” en relación con el año gravable 1991, sino con el de corregir la dirección que aparece en la declaración de renta del periodo de 1992. En consecuencia estima que la Administración no debió enviar el acto oficial a dicha dirección, por cuanto ésta fue informada exclusivamente para el año gravable 1992 y por no tener conocimiento del mismo, no existe título ejecutivo ejecutoriado con fundamento en el cual se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo. Afirma que la “notificación por conducta concluyente” de los actos administrativos no

la establece el Código Contencioso Administrativo; esta forma de notificación la consagra el Código de Procedimiento Civil pero no en relación con los actos administrativos sino con las providencias judiciales y por lo tanto no es admisible su aplicación por parte del Tribunal de instancia. Considera que si la Liquidación de Revisión no fue notificada en debida forma, el contribuyente no podía interponer los recursos pertinentes, además que en el supuesto de haber conocido la decisión administrativa, notificada indebidamente, no era obligatorio interponer los recursos legales porque así lo establece el artículo 48 del C.C.A. ALEGATOS DE CONCLUSION La apoderada de la parte demandada al alegar de conclusión, afirma que en el proceso de cobro coactivo no deben debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos en vía gubernativa. Señala que la demandante pretende que interponiendo demanda contra la resolución que falló las excepciones al mandamiento de pago, por cobro de los impuestos correspondientes al año 1991, se declare la nulidad de la liquidación de revisión, cuando contra ella no interpuso recurso de reconsideración dentro de la oportunidad legal para agotar la vía gubernativa. La parte demandante, no registró actuación en la segunda instancia. MINISTERIO PÚBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación, conceptúa que la sentencia apelada debe revocarse porque el Tribunal desconoció a la demandante el debido proceso, porque para mantener la decisión administrativa de rechazar la excepción que aquella propuso, adujo una razón que la Administración no había expuesto como fundamento de esa decisión, razón que

no pudo controvertir la contribuyente en la vía gubernativa y en la primera instancia, como es la circunstancia de que como el 2 de febrero de 1994 la contribuyente se notificó, por conducta concluyente de la Liquidación de Revisión, no se configura la excepción de inexistencia o falta de título ejecutivo. Afirma que conforme a los artículos 44, 45 y 48 del C.C.A. la Liquidación de Revisión no fue notificada en debida forma y como la contribuyente no se dio por enterada, no convino en ese acto y no interpuso contra éste los recursos pertinentes, dicha liquidación es ineficaz, irregularidad que no se subsana por el hecho de que posteriormente hubiera ocurrido la denominada “notificación por conducta concluyente”. Finalmente afirma que si la notificación por conducta concluyente se configura por el simple hecho de que el interesado manifieste que no conoce el contenido del acto sino su existencia, esa situación no se presenta en este asunto, porque en la solicitud del 2 de octubre de 1996, la interesada no afirmó que conocía la existencia de la Liquidación de Revisión, sino que la funcionaria de la Administración le informó la existencia del acto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala, del artículo 828 del Estatuto Tributario, se infiere que la prosperidad del cobro coactivo está fundada en el mérito ejecutivo del documento que sirve de fundamento o título para el respectivo cobro, siempre que él contenga una obligación clara y expresa que deba satisfacer el administrado por ser ésta exigible (artículo 68 del Código Contencioso Administrativo). Esta condición de exigibilidad está íntimamente relacionada con la ejecutoria del

acto administrativo, de manera que si éste no cumple tal exigencia no puede iniciarse el cobro coactivo precisamente por falta de exigibilidad de la obligación, debido a su falta de firmeza. Conforme con lo dispuesto en el artículo 829 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo: "Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no procese recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso." Es decir, que el acto cumple tal condición si el interesado no propone en tiempo el recurso o recursos consagrados en la ley.

No obstante para que el acto administrativo tenga vocación de ejecutoria, es requisito indispensable que el mismo esté en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo cumplen tal condición las decisiones de la Administración que han sido dadas a conocer a los interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad no es otra que ponerla en conocimiento de aquellos, para que puedan ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos procedentes. Pero si el acto administrativo no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y con las demás condiciones previstas en la ley, no produce efecto jurídico alguno y

por lo tanto no puede quedar ejecutoriado, con mayor razón tratándose de obligaciones fiscales que solo pueden imponerse dentro del límite estricto de la ley cuando se produce el hecho generador de la obligación tributaria a menos claro está, que el administrado, dándose por enterado ejercite su derecho de defensa e interponga oportunamente los recursos gubernativos procedentes. Ahora bien, señala el artículo 563 del Estatuto Tributario: “ ART. 563.- Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada...”. (subraya la Sala) Si bien es cierto que la contribuyente mediante escrito de fecha 2 de febrero de 1994, dirigido a la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos Nacionales de Personas Naturales de Bogotá, visible a folio 13 del cuaderno de antecedentes informó: “Por motivo involuntario nuestro al ejecutar la Declaración de Renta del año gravable 1992, se presenta un error en la dirección siendo la correcta AVENIDA 13 No. 118 – 72 APARTAMENTO No. 204”; la Administración Tributaria en la resolución 00012 del 28 de abril de 1997, visible a folios 335 y siguientes del cuaderno de antecedentes, aceptó que en las declaraciones del impuesto sobre la renta por los años 1993, 1994 y 1995 la demandante informó una

dirección diferente a la citada. Acorde con lo señalado en el artículo 563 del Estatuto Tributario, la Administración Tributaria debió notificar los actos oficiales correspondientes a la vigencia fiscal de 1991, a la dirección informada en la última declaración presentada por la contribuyente, esta es, la informada en la declaración de renta por el año gravable de 1994, toda vez que la liquidación oficial de revisión No.00165 por el año gravable 1991 se profirió el 15 de agosto de 1995 y por lo tanto al enviarse la liquidación oficial a la dirección anotada para la declaración de renta del año gravable 1992, la notificación fue enviada a una dirección errada, hecho que se confirma con la devolución del correo obrante a folio 7 del cuaderno de antecedentes. En consecuencia ante la indebida notificación del acto administrativo que sirvió de fundamento para proferir el mandamiento de pago cuestionado, ésta no se tiene por hecha y por lo tanto, la correspondiente decisión no produce efectos, a menos que la parte interesada dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales, conforme lo prescribe el artículo 48 del C.C.A. Contrario a lo afirmado por el a-quo no se puede considerar que la demandante al presentar solicitud de restitución de términos de la Liquidación de Revisión No. 05010165 del 15 de agosto de 1995, el 2 de octubre de 1996, conoció el acto oficial y por tal razón se notificó del mismo por conducta concluyente. A folio 57 del cuaderno de antecedentes obra copia de dicha solicitud, donde se señala:

“ La presente es con el fin de solicitar a ustedes muy comedidamente, la Notificación nuevamente de la Liquidación en referencia ya que hasta el día 27 de Septiembre del año en curso me fue informada la existencia de una Liquidación de Revisión por concepto de Renta/91 por la Contadora LUZ DANEY VERGEL funcionaria asignada por ustedes en la División de Cobranzas. “ Lo anterior fue ocasionado por un error de parte de la DIAN ya que la notificación de la Liquidación fue enviada a la dirección Avenida 13 No. 118 – 72 el día 15 de Agosto 1995, no habiendo utilizado el cambio de dirección informado con anterioridad y que puede ser verificado en los otros oficios que me fueron enviados del mismo año, los cuales enumero a continuación y anexo a esta sus respectivas fotocopias...”. Para la Sala es claro que con dicha solicitud precisamente se buscó tener conocimiento de los fundamentos de la decisión administrativa, no basta en consecuencia saber de la existencia del acto mientras no se conozca su contenido, para que se entienda surtida la notificación por conducta concluyente. Es por ello que el legislador prevé expresamente en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo que la notificación que no cumpla los requisitos señalados en la ley no se tiene por hecha, ni produce efectos legales. En conclusión si el acto administrativo no se ha notificado y por ende no se ha dado la oportunidad de interponer los recursos previstos en la ley, no puede decirse que esté ejecutoriado, y en este sentido no es ejecutable porque es condición sine qua non para configurar el título ejecutivo que el acto se encuentre en firme.

Así las cosas y demostrado como está, que la Administración no notificó validamente la Liquidación Oficial de Revisión, prospera la excepción de falta de ejecutoria, propuesta por la sociedad actora, y así lo declara la Sala para dar aplicación al artículo 833 del Estatuto Tributario, ordenando la terminación del proceso de cobro y el levantamiento de las medidas preventivas decretadas, conforme con las peticiones de la demanda. Por último la Sala advierte que la Magistrada Dra. María Inés Ortíz Barbosa, manifestó a la Sala estar impedida para conocer del presente proceso de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. Como quiera que la Sala encuentra procedente el impedimento, declarará a la Doctora MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA, separada del conocimiento del presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. REVÓCASE la sentencia recurrida. En su lugar, se dispone

2. ANÚLASE la Resolución No 0003 del 18 de agosto de 1998, por medio de la cual la misma Administración resuelve no acceder a la excepción de “falta de título ejecutivo” interpuesta por la demandante contra el mandamiento de pago, así como la Resolución 00009 del 16 de octubre de 1998, confirmatoria de la anterior.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE probada la excepción de “falta de ejecutoria”, de la Liquidación Oficial de Revisión No. 00165 del

15 de Agosto de 1995, proferida por la División de Liquidación de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales Personas Naturales de Bogotá.

4. Así mismo, y con base en lo prescrito en el artículo 833 del Estatuto Tributario, DECLÁRASE terminado el procedimiento administrativo coactivo iniciado por la parte demandada a través de su División de Cobranzas, por medio del Mandamiento de Pago No 1126-2548 del 19 de marzo de 1997, y ORDÉNASE el levantamiento de medidas preventivas, si se hubieren decretado.

5. ACÉPTASE el impedimento manifestado por la Doctora MARIA INÉS

ORTIZ BARBOSA.

6. DECLÁRASE separada del conocimiento del presente proceso a la

Doctora MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA

Presidente

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario