CE-25000-23-27-000-2000-0017-01(13206)-2003

RECURSO DE APELACION - Tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en primer grado y la revoque o reforme / SUSTENTACION DEL RECURSO DE APELACION - No se pueden aducir elementos fácticos y jurídicos diferentes a los que tuvo el juez de primera instancia / PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL - Se vulnera cuando se presentan planteamientos no alegados en la instancia objeto de reexamen / RECURSO DE APELACION - Plantear argumentos no expuestos en la primera instancia equivale a una corrección o adición de la demanda El recurso de apelación al tenor del artículo 350 del C.P.C., tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Dada esta finalidad es preciso que el recurrente manifieste las razones de inconformidad con el fallo, lo cual debe hacerse en la sustentación del recurso. Como se trata de un nuevo examen sobre el asunto debatido ante el a quo, es obvio que la sustentación no puede aducir elementos de juicio fácticos y jurídicos diferentes a los que tuvo a su alcance el juez de primera instancia y que no son otros que los expuestos en la demanda, su contestación, la actuación impugnada y los medios probatorios legalmente allegados al proceso. Exponer argumentos e invocar nuevas disposiciones legales supuestamente vulneradas, en la sustentación del recurso de alzada, que como en este caso, no guardan coherencia con los planteados por la misma parte en la demanda, implicaría que el superior jerárquico ya no revise el contenido y la decisión de la sentencia de

primer grado sino que estudie y se pronuncie sobre argumentos y normas que no fueron sometidos a consideración del a quo, lo que desnaturaliza el recurso de apelación e infringe el principio de lealtad procesal con que deben actuar las partes, pues se afecta el derecho de defensa de una de ellas por los planteamientos no alegados en la instancia objeto del reexamen. A lo anterior se agrega que el nuevo argumento equivale a una corrección o adición de la demanda por fuera de la oportunidad procesal para ello. IDU - No realiza la estratificación de los predios en el D.C. / ESTRATIFICACION SOCIO ECONOMICA - En el D.C. la realiza el Departamento Administrativo de Planeación Distrital / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DSTRITAL - Es la entidad que realiza la Estratificación en el D.C. / CONTRIBUCION DE VALORIZACION POR BENEFICIO LOCAL - Para su liquidación el IDU se basa en la Estratificación realizada por Planeación Distrital Al respecto es preciso tener en cuenta que la entidad demandada no realiza la estratificación de los predios, razón por la cual las divergencias que se presenten sobre este tema deben plantearse inicialmente ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en caso de que se requiera un pronunciamiento judicial es ésta la entidad legitimada para ser llamada a responder en el proceso. Por esta razón el IDU al realizar la liquidación de la contribución por valorización debe atenerse a la estratificación existente de acuerdo con las pautas que le imparta el Concejo del Distrito Capital. Esta aclaración es necesaria porque en el caso en estudio no corresponde a la Sala revisar si la asignación del estrato por parte de la entidad competente se hizo de

conformidad con la ley, pues ese acto no es el demandado ni la entidad responsable comparece a este proceso. Este certificado corrobora que el predio en discusión correspondía al estrato cuatro, tal como lo consideró el IDU en los actos acusados y el fallo de primera instancia, con fundamento en certificaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., noviembre doce (12) de dos mil tres (2003) Radicación: 25000-23-27-000-2000-00017-01(13206)

Actor: PROTELA S.A.

Demandado: BOGOTADISTRITO CAPITAL - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU Referencia: Apelación sentencia de febrero 6 de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho. Contribución de valorización por beneficio local.

FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de PROTELA S.A. contra la sentencia de 6 de enero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra la actuación administrativa mediante la cual el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, asignó la contribución de valorización por beneficio local al predio de propiedad de la actora, ubicado en la Transversal 93 No. 66-18. ANTECEDENTES Mediante la Resolución No 510026 de Octubre de 1998 el Instituto de

Desarrollo Urbano IDU asignó la contribución de valorización por beneficio local, al conjunto de obras de la zona Eje 5 incluidas en el Plan de Desarrollo “FORMAR CIUDAD”, donde se encuentra ubicado el inmueble sobre el cual recae el gravamen que es objeto de impugnación en la demanda. El 1º de diciembre de 1998 se presentó recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la precitada resolución. Por medio de la Resolución Nos.0356 de Febrero 24 de 1999, el IDU modificó el numeral 302864 de la Resolución de asignación en cuanto al área del inmueble tomada como base para la liquidación del gravamen y asimismo la Resolución No 0811 de Julio 22 de 1999 admitió la cesión que de parte del predio se había hecho al Distrito Especial (1974-1977), por ello el área se modificó y se reasignaron además los diferentes usos que al inmueble le corresponden, abriéndolos en dos predios, lo cual no es materia de discusión. Tanto en las resoluciones como en las facturasliquidación, el IDU toma como base el estrato cuatro aduciendo certificaciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital expedidas en 1999. Según el plano vigente de estratificación, Decreto 009 de enero 9 de 1997, el predio objeto de la controversia no se encuentra demarcado con estrato alguno, es decir en blanco, por lo cual legalmente le correspondía el estrato asignado a la zona de mayor influencia, esto es dos y tres, pero para el caso el inmueble fue clasificado por el IDU como estrato 4, razón por la cual

se expidieron las facturas de liquidación Nos. 110050030286401-8 y 11005045652801-5. LA DEMANDA Por medio de apoderado PROTELA S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicita la anulación parcial del acto administrativo integrado por las Resoluciones 5100 de octubre 26 de 1998, Nos. 0356 de febrero 24 de 1999 y 0811 de julio 22 del mismo año y las facturas de liquidación Nos.11005030286401-8 y 11005045652801-5, expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU. A titulo de restablecimiento del derecho, solicita se ordene modificar la Factura-Liquidación en cuanto al estrato asignado al predio objeto del cobro de la valorización, al cual legalmente le corresponde el estrato Tres (3). Invoca como violados los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política por las razones que se sintetizan a continuación: El acto parcialmente impugnado vulnera los artículos 95 numeral 9 y 363 que estipulan los conceptos de justicia y equidad, además del articulo 13 de la Constitución Política que establece el derecho a la igualdad, pues todos los ciudadanos deben recibir el mismo trato por parte de las autoridades sin ningún tipo de discriminación. Anota que en el presente caso, hay una zona estratificada como tres y unos pocos predios ubicados dentro de la misma zona, en igualdad de condiciones, estratificados en cuatro sin que medie una justificación o explicación, lo que es abierta y manifiestamente violatorio de las normas

constitucionales citadas que establecen los principios de igualdad, justicia y equidad. LA OPOSICIÓN El IDU por medio de apoderada, considera improcedente la demanda porque la asignación de la contribución de valorización se produjo bajo la vigencia del Acuerdo 25 de 1995 del Concejo Distrital, norma anterior al Decreto 09 de 1997 que reestratificó la ciudad. Sostiene que no solo no es improcedente la aplicación de la norma posterior sino que además subsiste la normatividad especial que contiene el Acuerdo 9º de 1998 que modificó el 25 de 1995 en el sentido de que el estrato base de la asignación de valorización fuera el que tenían los predios en Bogotá a diciembre de 1995, lo que aplicó el IDU en la resolución de asignación materia de la demanda. Agrega que los actos administrativos son desarrollo de los Acuerdos precitados y que la inconformidad del actor en contra de estos actos administrativos conllevaría a la solicitud de nulidad tales Acuerdos y no de los actos administrativos que los desarrollan, por lo cual es improcedente la demanda. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia apelada negó las súplicas de la demanda. Observa que según el artículo 4º del Acuerdo 25 de 1995 para efectos de la distribución y liquidación de la contribución de valorización se tendría en cuenta la estratificación vigente al momento de la aprobación del mismo, es decir 1995 y que dentro del plenario se encuentra el certificado expedido por el Departamento de Administrativo de Planeación Distrital en el que se

advierte que el estrato asignado al inmueble del litigio en el año de 1995 es cuatro y con fundamento en este estrato y en los demás criterios fijados en la memoria técnica explicativa de las obras del eje 5 es que se determina la cuota por valorización de los predios objeto de la litis. Además, según el Tribunal, el hecho de que el certificado del Departamento Administrativo de Planeación Distrital tenga una fecha posterior a los actos acusados, no tiene ninguna incidencia, porque allí no se está creando una estratificación, sino que se dice que para el año de 1995 el estrato asignado al inmueble motivo de controversia era cuatro. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que solicita revocar la providencia de primer grado. Sostiene que el factor de estratificación, solamente se puede predicar de los bienes inmuebles residenciales, conforme a los artículos 101 y 102 de la ley 142 de 1994, norma anterior al Acuerdo 25 de 1999. En consecuencia el uso o destino económico se utilizaba para asignar la contribución a los inmuebles de carácter comercial, industrial e institucional y el estrato o condiciones socioeconómicas, para fijar el estrato de los predios residenciales. Señala que en el proceso está probado que el uso o destino del predio de que se trata es industrial por lo que la certificación en que se basó el Tribunal para denegar las súplicas de la demanda no tiene valor legal alguno porque se expidió en contravía de las normas legales sobre estratificación. Anota que para aclarar las dudas sobre el uso o destinación del inmueble

para el año gravable 1995, en la demanda se solicitó como prueba el mapa de estratificación vigente para ese año y por auto de 30 de junio de 2000 se decretó pero no se practicó e insiste en su práctica, porque según el Decreto Distrital numero 009 de 1997 que contiene un plano de estratificación vigente para el mismo año de 1997, el predio de la litis no se encuentra demarcado con estrato alguno, lo que haría a los dos mapas contradictorios, el de 1995 (que trae el estrato cuatro) con el vigente para 1997. Reitera que con el fin de dar aplicación a los principios de igualdad y equidad, el predio debe tener la misma clasificación que tenían en su momento los predios aledaños, conforme al plano de estratificación vigente a la fecha de causación de gravamen. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada: Reitera los argumentos expuestos con ocasión de la contestación de la demanda. La parte demandante no intervino en esta oportunidad procesal. MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Delegada ante esta Corporación observa que el apelante hace referencia a lo dispuesto por el Acuerdo 25 de 1995 que establece los factores para asignar la contribución por valorización local, entre los cuales destaca el de la estratificación o condiciones socioeconómicas que solo puede predicarse de los bienes inmuebles residenciales y el de uso o destino económico utilizado para los predios de carácter comercial, industrial o institucional, lo que a juicio del recurrente está demostrado, y por tanto, la certificación en que se basó el Tribunal carece de valor legal

porque se expidió en contravía de tales normas . En relación con el estrato del predio objeto de la contribución observa que en las resoluciones demandadas no se determinó la conformación del predio objeto de la contribución por valorización por beneficio local. En efecto, en los considerandos de la Resolución 510 solo se determinaron las obras del eje 5, las áreas límites de las mismas según el anexo 1 del Acuerdo 25 de 1995, se aludió a la memoria técnica de la zona perteneciente a dicho eje y en la resolutiva se ordenó el cobro del respectivo valor y la forma de pago. La Resolución 0356 al decidir el recurso de reposición contra el acto anterior expresó que se confirmaba el estrato de conformidad con la certificación del 9 de marzo de 1999 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en la Resolución 0811 que decidió la apelación también expresó que se confirmaba el estrato. Es decir, que si bien en las dos últimas resoluciones se hace mención al estrato, de ellas se destaca que el IDU se fundamentó en la certificación expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por lo cual no resulta procedente controvertir en este asunto, los factores y demás elementos tenidos en cuenta para la conformación del estrato, como lo propone el apelante. Resalta sin embargo la importancia del estrato en la liquidación de la contribución pues aunque no pueda discutirse su conformación si procede examinar la validez de la certificación del 9 de febrero de 1999 en la cual la Administración se apoyó para definir que el predio posee un estrato 4, documento que el apelante pone en duda y que para la representante del

Ministerio Público no le presta suficiente credibilidad por cuanto presenta inconsistencias como la de indicar que al predio se le asignó el estrato tres (3) mediante Decreto 09 de 1997 mientras que en la referencia al describir la dirección, cita el estrato cuatro (4) como perteneciente al mismo para el año de 1995. Adicionalmente se observa en este documento la ausencia del nombre del funcionario responsable y de la dependencia del IDU que lo expidió. Además según el texto de esa certificación, en 1997 se efectúa la asignación del estrato para 1995, es decir para una época anterior, sin indicarse el acto administrativo a partir del cual se pueda determinar el estrato asignado para ese año, que es el requerido para efectos de la contribución conforme el Acuerdo 25 de 1995. De otra parte a folio 39 (c.a.) reposa un documento de Catastro Distrital donde aparece el inmueble registrado en el estrato 3. Concluye la Procuraduría Delegada que es pertinente que de manera oficiosa se ordene al Departamento Administrativo de Planeación Distrital que certifique en forma legal y con las aclaraciones pertinentes, el estrato que corresponde al predio objeto de la contribución en mención. AUTO PARA MEJOR PROVEER Con la finalidad de establecer el estrato que correspondía en el año 1995 el predio objeto de la discusión en este proceso la Sala profirió auto mediante el cual ordenó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital allegar el mapa de estratificación vigente para el año citado y certificado en la cual conste el estrato del inmueble. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso se controvierte la legalidad de la actuación administrativa del

Instituto de Desarrollo Urbano IDU mediante la cual liquidó y distribuyó la contribución de valorización por beneficio local a un predio de la Sociedad

PROTELA S.A.

Sostiene la recurrente que el uso o destino económico se utilizaba para asignar la contribución a los inmuebles de carácter comercial, industrial e institucional y el estrato o condiciones socioeconómicas, para fijar el estrato de los predios residenciales. Que en el expediente está probado que el uso o destino del predio de que trata el proceso es de carácter industrial, por lo cual la certificación en que se basó el Tribunal para denegar las súplicas de la demanda no tiene valor legal alguno ya que fue expedida con violación de las normas legales sobre estratificación, artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994. Frente a este planteamiento observa la Sala incongruencia entre el motivo de la acusación de los actos administrativos expuesto en la demanda y en la apelación. En la primera la actora indica que se impugnan específicamente porque el IDU tomó como base para el cálculo de la contribución el estrato cuatro, cuando es el tres el que desde el origen del sistema de estratificación se le asignó a la zona de influencia donde se encuentra ubicado el predio en discusión, que de la asignación del estrato cuatro al inmueble no hay mas evidencia que las certificaciones expedidas por Planeación Distrital en el año de 1999 y que si para la vigencia de 1995 el estrato definitivamente es el cuatro, tal asignación es errónea porque no es el que le corresponde a la zona de influencia. Sin embargo en la apelación cambia el cargo por cuanto aduce que la estratificación, sólo se

puede predicar de los predios residenciales, y es el uso o destino socioeconómico el utilizado para fijar la contribución para los inmuebles de carácter comercial o industrial, carácter este último que tiene el de la recurrente. Cambio que versa además sobre las normas que se esgrimen como violadas, pues en la demanda son los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política y en el recurso se invocan los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 194, que en la demanda no se mencionan. El recurso de apelación al tenor del artículo 350 del C.P.C., tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Dada esta finalidad es preciso que el recurrente manifieste las razones de inconformidad con el fallo, lo cual debe hacerse en la sustentación del recurso. Como se trata de un nuevo examen sobre el asunto debatido ante el a quo, es obvio que la sustentación no puede aducir elementos de juicio fácticos y jurídicos diferentes a los que tuvo a su alcance el juez de primera instancia y que no son otros que los expuestos en la demanda, su contestación, la actuación impugnada y los medios probatorios legalmente allegados al proceso. Exponer argumentos e invocar nuevas disposiciones legales supuestamente vulneradas, en la sustentación del recurso de alzada, que como en este caso, no guardan coherencia con los planteados por la misma parte en la demanda, implicaría que el superior jerárquico ya no revise el contenido y la decisión de la sentencia de primer grado sino que estudie y

se pronuncie sobre argumentos y normas que no fueron sometidos a consideración del a quo, lo que desnaturaliza el recurso de apelación e infringe el principio de lealtad procesal con que deben actuar las partes, pues se afecta el derecho de defensa de una de ellas por los planteamientos no alegados en la instancia objeto del reexamen. A lo anterior se agrega que el nuevo argumento equivale a una corrección o adición de la demanda por fuera de la oportunidad procesal para ello. Hecha esta advertencia procede la Sala a decidir el asunto de fondo dentro del marco de la acusación expresado en la demanda. Como la impugnación a los actos administrativos se fundamentó en la estratificación del predio en el año 1995, base para la liquidación de la contribución de valorización por beneficio local demandada, corresponde a la Sala determinar con los medios probatorios aportados al proceso, el estrato que para esa época le correspondía al predio de la actora. Al respecto es preciso tener en cuenta que la entidad demandada no realiza la estratificación de los predios, razón por la cual las divergencias que se presenten sobre este tema deben plantearse inicialmente ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en caso de que se requiera un pronunciamiento judicial es ésta la entidad legitimada para ser llamada a responder en el proceso. Por esta razón el IDU al realizar la liquidación de la contribución por valorización debe atenerse a la estratificación existente de acuerdo con las pautas que le imparta el Concejo del Distrito Capital. Esta aclaración es necesaria porque en el caso en estudio no corresponde a la Sala revisar si la asignación del estrato por parte de la entidad competente se hizo de conformidad con la ley, pues ese acto no es el

demandado ni la entidad responsable comparece a este proceso. Según el texto trascrito en la Resolución No. 0356 de 24 de febrero de 1999 del parágrafo del artículo 4º del Acuerdo 25 de 1995, para efectos de la liquidación y distribución de la contribución de valorización se tendrá en cuenta la estratificación vigente al momento de la aplicación del mismo que para el caso es la correspondiente a 1995. El Gerente de Estratificación y Monitoreo del Departamento Administrativo de Planeación Distrital al responder a la solicitud de la Sala ordenada mediante auto de mejor proveer, en certificación que obra a folio 136 (c.p) dice lo siguiente: “La estratificación vigente en 1995 para la mayoría de los predios del Distrito Capital era la establecida mediante el Decreto 1140 de 7 de julio de 1983 asociado a la codificación de manzanas de la cartografía del DANE de dicha época. El predio ubicado en la TV 93 66 18, se localiza en la manzana con código 5626104 de la plancha No. 15 a escala 1:5000 de la mencionada cartografía. Al consultar la tabla de códigos de manzana y estrato del Decreto 1140, podemos certificar que dicha manzana tenía asignado estrato cuatro (4) y por tanto era el vigente a 31 de diciembre de 1995. Este certificado corrobora que el predio en discusión correspondía al estrato cuatro, tal como lo consideró el IDU en los actos acusados y el fallo de primera instancia, con fundamento en certificaciones que obran a folios 28 y 47 (c.a.). Así las cosas, no está llamado a prosperar el recurso de apelación y

procede en consecuencia la confirmación de la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. LIGIA LOPEZ DIAZ GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario