CE-25000-23-27-000-2000-00277-02(AP)-2005

DESACATO EN ACCION POPULAR - Reducción de la sanción por cumplimiento parcial del pacto: matadero municipal de Guaduas Del anterior recuento observa la Sala que la entidad demandada cumplió con una parte del pacto, como quiera que para el 27 de julio del 2001, esto es, oportunamente, por cuanto contaba para el efecto con un plazo de los tres (3) meses siguientes a la sentencia que fue proferida el 23 de abril del mismo año y notificada por edicto desfijado el 3 de mayo del 2001, adecuó el pozo séptico del Matadero, sembró doscientas plántulas de árboles nativos y suspendió los vertimientos de residuos a la quebrada. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior y toda vez que es evidente que el pacto sólo fue cumplido en una mínima parte en relación con todas las obligaciones que el Municipio de Guaduas contrajo como consecuencia del mismo, la Sala considera que la multa impuesta en la providencia consultada debe ser rebajada a la mitad, en la medida en que hubo un cumplimento, aunque parcial, por parte de la entidad sancionada a los compromisos que adquirió en el referido pacto de cumplimiento. Así las cosas, en mérito de las consideraciones que anteceden, se modificará la decisión consultada en cuanto al monto de la multa impuesta y se confirmará en todo lo demás.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo del dos mil cinco (2005)

Radicación número: 25000-23-27-000-2000-00277-02(AP)

Actor: JUAN MANUEL SUAREZ MEJIA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE GUADUAS Referencia: CONSULTA INTERLOCUTORIO (ACCION POPULAR) La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto del auto proferido el 30 de septiembre del 2004 por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual sanciona al Municipio de Guaduas con multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes por incumplir el pacto de cumplimiento aprobado mediante sentencia del 23 de abril del 2001 dentro la referida acción, confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado en fallo del 12 de julio siguiente.

I.- Antecedentes y trámite del incidente

1. Mediante sentencia del 23 de abril de 2001, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca impartió aprobación al pacto de cumplimiento propuesto dentro de la audiencia celebrada el 16 de abril de 2001 dentro de la acción popular promovida por Javier Armando Rincón Gama, Juan Manuel y Héctor Alfredo Suárez Mejía contra el Municipio de Guaduas

(Cundinamarca), acuerdo que es del siguiente tenor: “1) Que en el término de tres meses contados a partir de la fecha, en el matadero se construye (sic) el pozo séptico para un tratamiento adecuado de aguas residuales y además a la siembra de doscientos árboles y suspender el vertimiento a la quebrada de residuos sólidos y líquidos. “2) La presentación del plan parcial en el que se identifique el predio

donde va a funcionar el matadero, el cual debe ejecutase dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la fecha. “3) La adquisición del terreno por parte del municipio en un plazo de un año a partir de la fecha. El accionante solicita que durante los plazos señalados en la propuesta que además comparte se adelante un plan de manejo adecuado de residuos sólidos que evite la contaminación que actualmente presenta” (fl. 131).

2. Para verificar el cumplimiento del anterior pacto se conformó un comité integrado por la Personería Municipal de Guaduas, la CAR Regional Gualivá Magdalena Centro y la Secretaría del Medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca.

3. El 27 de octubre del 2003, el Jefe de la Oficina Territorial Gualivá y Magdalena Centro de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR presentó un escrito al que adjuntó copia del Informe Técnico OTGYMC SYA - E 000595 del 25 de junio del 2003 y del Acta del Comité de Verificación reunido el 2 de octubre del mismo año, documentos de los que se puso en conocimiento del Tribunal la falta de cumplimento del pacto por parte de la Alcaldía del Municipio de Guaduas.

4. Del mencionado memorial se corrió traslado al citado Municipio, cuya Alcaldesa manifestó que a la fecha (15 de abril del 2004), su administración estaba evaluando y elaborando los estudios de conveniencia para realizar los arreglos locativos del matadero, obras entre las que se contemplaban la reparación y construcción de las tapas para las trampas de grasas que anteceden al tanque séptico con el fin de

evitar la proliferación de vectores y malos olores, sin perjuicio del mantenimiento periódico efectuado a las trampas y al tanque. En cuanto al manejo de residuos sólidos expresó que el Matadero cuenta con un estercolero en el que la materia orgánica es sometida a un proceso y frente a la construcción de la planta de beneficio del tamaño requerido, indicó que para ello se precisaban estudios de prefactibilidad y factibilidad en aspectos económicos y técnicos, dado el monto de la inversión y el enfoque regional de la planta. Finalmente indicó que como la anterior administración no adelantó tales estudios debía proceder a ello para así adquirir el lote adecuado para ubicar la planta, programa que según adujo se encontraba contemplado en el Plan de Desarrollo de su Administración en el sector Equipamiento Municipal del Eje Institucional.

5. Mediante auto del 28 de abril del 2004 se ordenó poner en conocimiento de la parte actora y del Director Regional de la CAR el escrito antes mencionado, funcionario éste que informó mediante el Oficio núm. 200 del 22 de junio del 2004 que la entidad efectuó una visita técnica el 19 de mayo del 2004 y expidió el Informe Técnico núm. 599 del 15 de junio siguiente en relación con el funcionamiento de la planta de sacrificio y faenado de ganado del Municipio de Guaduas, documento en el que indica que las trampas de grasas y el tanque séptico se encontraron colmatados y sin manejo alguno, situación que también se observó en la visita efectuada el 11 de junio del 2003, según se informó al Tribunal en el Acta remitida

mediante Oficio núm. 2969 del 14 de octubre siguiente. Indicó que el estercolero se encontraba fuera de funcionamiento y los residuos generados (estiércol y contenido ruminal) eran dispuestos a campo abierto sin someterlos a ningún tratamiento. Finalmente señaló que en la entidad no reposa actuación alguna del Municipio en cuanto a planes que identifiquen el predio donde funcionará el matadero ni sobre el manejo de los recursos sólidos, así como tampoco documento alguno que acredite la adquisición del terreno destinado para la ubicación de la planta.

6. Mediante auto del 24 de junio del 2004 se dispuso que, previo a la apertura del trámite incidental, se conminara al representante del Municipio demandado con el fin de que allegara informe sobre las actuaciones surtidas para cumplir el pacto, requerimiento al que respondió la Alcaldesa de la localidad el 2 de agosto siguiente en el sentido de reiterar los argumentos que expuso en su escrito de 15 de abril del 2004 (fl. 199 a 200), además de indicar que los estudios para la selección y compra del terreno y el diseño del Matadero se contratarían en dos (2) meses; que su Administración adecuó y mejoró las instalaciones del estercolero para manejar correctamente los residuos sólidos generados, los que son llevados a una planta para tratarlos a través del sistema de lombricultura, esto es, sin afectar el medio ambiente; que al momento de la visita el estercolero se encontraba fuera de servicio debido a los trabajos en la estructura que estaban a punto de iniciar, por lo que se requería el lugar de trabajo libre de material orgánico; que se realiza el

mantenimiento de las trampas de grasas periódicamente como lo recomendaron los funcionarios de la CAR y se instalaron las respectivas tapas que hacían falta para evitar la salida de malos olores y que el mantenimiento del tanque séptico estaba en proceso de contratación, dada la necesidad de un equipo especializado para tal fin que no se encuentra disponible en la ciudad, por lo que su traslado debe realizarse en conjunto con un programa de mantenimiento de la red de alcantarillado del Municipio para reducir costos, el cual contrató con la empresa Hidrotech y se iniciaría en el mes de agosto.

7. Mediante auto de fecha de 10 de agosto de 2004 se declaró el incumplimiento del fallo proferido dentro de la acción popular y se dispuso abrir incidente de desacato contra el Municipio de Guaduas y correr traslado al mismo para que se manifestara y solicitara pruebas, pese a lo cual guardó silencio.

8. A través de proveído del 9 de septiembre siguiente se abrió a pruebas el incidente de desacato, teniendo como tales los documentos aportados al expediente.

II.- La decisión sancionatoria El tribunal a quo adoptó la decisión de sancionar al Municipio de Guaduas con multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes por desacatar el pacto de cumplimiento aprobado dentro del referido fallo de acción popular, mediante el cual se comprometió a construir, dentro de los tres meses siguientes, un pozo séptico para el adecuado tratamiento de aguas residuales; a presentar, dentro de los seis meses siguientes, el plan parcial de identificación del predio donde funcionaría el matadero y a adquirir el terreno donde funcionaría la planta

de beneficio, en un plazo de 1 año. Al efecto expresa que las pruebas aportadas al incidente permiten concluir que el Municipio no cumplió con ninguna de esas obligaciones, según lo indica el informe técnico del 14 de junio del 2004, producto de la visita practicada por la CAR a la localidad de Guaduas el 19 de mayo del mismo año, esto es, antes de que se abriera el incidente. Agrega que la conducta asumida por la representante de la entidad demandada, dada la falta de contestación del incidente y la omisión en cumplir sus obligaciones, se constata con la documentación que obra en el expediente, pues las fechas para cumplir lo ordenado en la sentencia vencieron el 23 de julio del 2001 para la construcción del pozo séptico y el adecuado tratamiento de aguas residuales; el 23 de octubre del mismo año para presentar el plan parcial y el 23 de abril del 2002 para adquirir el predio donde debe funcionar el matadero, pese a lo cual transcurrieron más de dos (2) años desde que se aprobó el pacto de cumplimiento sin que se haya modificado la situación del matadero. En virtud de lo anterior, se constituyó en desacato al Municipio, representado por su alcaldesa y se le sancionó con la referida multa con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio del acatamiento inmediato por parte de la entidad territorial de los compromisos contenidos en el pacto. III.- Consideraciones de la Sala El artículo 41 de la Ley 472 de 1998, establece: “Art. 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial

proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. “La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción”. Así las cosas, corresponde a la Sala definir si, como lo sostiene el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la decisión consultada, el Municipio de Guaduas desacató o no el fallo de 23 de abril del 2001 proferido por la Subsección B de la Sección Cuarta de esa Corporación y si, en consecuencia, debe confirmarse o no la sanción impuesta. Al respecto se tiene que según quedó reseñado en los antecedentes de este proveído, mediante la referida sentencia se impartió aprobación al pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, acuerdo en el que el representante del Municipio se comprometió a construir, dentro de los tres meses siguientes, un pozo séptico para el adecuado tratamiento de aguas residuales, a sembrar doscientos (200) árboles y a suspender el vertimiento de residuos sólidos y líquidos a la quebrada; a presentar, dentro de los seis meses siguientes, el plan parcial de identificación del predio donde funcionaría el matadero y a adquirir

dentro del año siguiente el terreno donde funcionaría la planta de beneficio. De las pruebas obrantes en el incidente la Sala observa que mediante Oficio OTGYMC-SYA-002969, fechado el 14 de octubre del 2003, pero entregado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre siguiente, el Jefe de la Oficina Territorial Gualivá y Magdalena Centro de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR remitió copia del Informe Técnico OTGYMC SYA - E 000595 del 25 de junio del 2003 y del Acta del Comité de Verificación reunido el 2 de octubre del mismo año, documentos de los que se lee lo siguiente: En el informe técnico practicado se indica que su objeto es “Realizar el seguimiento y control de la Planta de Beneficio del municipio de Guaduas, con el fin de evaluar el estado actual de la misma” y “Atender radicación No. 7190 queja por contaminación a un canal sin nombre proveniente de la Planta de Beneficio, instalaciones Batallón del Ejército y de la incubadora UVE en este municipio”. Luego de relatar los antecedentes del asunto, así como de reseñar los aspectos que se observaron en las visitas efectuadas los días 21 y 26 de mayo y 11 de junio del 2003 a las referidas instalaciones, se indica: “… “. Planta de tratamiento de aguas residuales: Cuenta con una caja de inspección, una trampa de grasas y un tanque séptico, que al momento de la visita se encuentran sin mantenimiento colmatados. “… “ASPECTOS AMBIENTALES “. Manejo de aguas residuales: En la visita se observó que todas las

aguas servidas, van a un sistema de pretratamiento que no es eficiente en un 100% y posteriormente a la Quebrada. “… “. Manejo de residuos sólidos: No se realiza ningún tipo de manejo de éstos dentro de la Planta. Los residuos son recolectados por la Empresa de Servicios Públicos de Guaduas y otros dispuestos sobre la ronda de la Quebrada sin nombre. “… “. Ubicación: La Planta de Beneficio está ubicada en el área urbana, limitando con el barrio Virreyes”. El concepto técnico señala que la actividad de la Planta de Beneficio, el Batallón del Ejército y la incubadora UVE está generando un deterioro a los recursos naturales tales como: “. Contaminación de la quebrada sin nombre, ya que es la fuente de la totalidad de las aguas residuales producidas, a las que no se realiza tratamiento completo. “… “. Contaminación del recurso suelo, ya que sobre la ronda de protección se disponen desechos sólidos provenientes de la actividad, al igual que los vertimientos sin tratamiento completo “… “Por lo expuesto …, la Planta de Beneficio del municipio de Guaduas, el Batallón y la Incubadora UVE, no cuentan con una infraestructura ambiental apropiada para el tratamiento completo y disposición final de aguas residuales … Igualmente sucede con los residuos sólidos que no son manejados correctamente, no existe un programa adecuado y aprovechamiento higiénico de los subproductos y desechos, generando proliferación de vectores e impacto ambiental negativo sobre los recursos naturales y su entorno ”.

En virtud de lo anterior se recomendó: “. Informar a la administración municipal que debe suspender vertimientos de la Planta de Beneficio, provenientes del sacrificio y faenado de ganado y aves como de las actividades propias del Batallón que son arrojados sin tratamiento a la quebrada sin nombre, hasta tanto no se garantice que son inocuos para dicha fuente. Esta medida se tomará transitoriamente mientras la Planta se reubique y en el predio donde funciona el Batallón se implemente un sistema de tratamiento adecuado de los mismos. “. Igualmente debe realizar limpieza de los residuos sólidos en la ronda de la quebrada sin nombre. “. Requerir al Municipio de Guaduas, para que en cabeza del señor Alcalde o de quien haga sus veces presente los documentos que soporten el trámite de reubicación de la Planta de Beneficio según lo acordado en el pacto de cumplimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. “…” (fls. 175 a 179). Por su parte, según consta en el Acta núm. 001 suscrita el 2 de octubre del 2003 por el Comité de Verificación, se indica que de acuerdo con el Informe Técnico efectuado por la CAR (DRGMC-CA-AP No. 1125) en visita llevada a cabo el 27 de julio del 2001 a la Planta de Beneficio de esa localidad, se corroboró que el Municipio de Guaduas únicamente cumplió parcialmente el primer punto del pacto, esto es, el relativo a la construcción del pozo séptico para el tratamiento adecuado de aguas residuales, la siembra de doscientos árboles y la suspensión de

vertimiento a la quebrada de residuos sólidos y líquidos, como quiera que adecuó el pozo, sembró doscientas plántulas de árboles nativos y suspendió los vertimientos de residuos, pese a lo cual en visita efectuada posteriormente (el 11 de junio del 2003), se encontró que el pozo presentaba colmatación por falta de mantenimiento, lo cual generaba aumento de la carga orgánica del vertimiento. En cuanto a las demás obligaciones contraídas en el pacto, se indica en el Acta que en el expediente del asunto que reposa en la CAR no existe prueba de la presentación del plan parcial en el que se identificara el predio donde funcionaría el matadero, así como tampoco de la adquisición del terreno para el efecto ni del plan de manejo de residuos sólidos. Ahora bien, pese al transcurso del tiempo y a las manifestaciones contenidas en el escrito presentado el 15 de abril del 2004 por la Alcaldesa de Guaduas ante el Tribunal a quo en el sentido de que su administración estaba evaluando y elaborando los estudios de conveniencia para realizar los arreglos locativos del matadero, obras entre las que se contemplaban la reparación y construcción de las tapas para las trampas de grasas que anteceden al tanque séptico con el fin de evitar la proliferación de vectores y malos olores, sin perjuicio del mantenimiento periódico efectuado a las trampas y al tanque, así como a la reubicación y construcción de un nuevo matadero, programa que según adujo se encontraba contemplado en el Plan de Desarrollo de su Administración en el sector

Equipamiento Municipal del Eje Institucional, lo cierto es que el Director Regional de la CAR informó mediante el Oficio núm. 200 del 22 de junio del 2004 que en visita técnica efectuada el 19 de mayo del 2004, con base en la cual se elaboró el Informe Técnico núm. 599 del 15 de junio siguiente, se pudo constatar que en la planta de sacrificio y faenado de ganado de la localidad Municipio de Guaduas las trampas de grasas y el tanque séptico se encontraron colmatados y sin manejo alguno, situación que también se observó en la visita efectuada el 11 de junio del 2003 y que se comunicó al Tribunal en el Acta remitida mediante Oficio núm. 2969 del 14 de octubre del mismo año. Del anterior recuento observa la Sala que la entidad demandada cumplió con una parte del pacto, como quiera que para el 27 de julio del 2001, esto es, oportunamente, por cuanto contaba para el efecto con un plazo de los tres (3) meses siguientes a la sentencia que fue proferida el 23 de abril del mismo año y notificada por edicto desfijado el 3 de mayo del 2001, adecuó el pozo séptico del Matadero, sembró doscientas plántulas de árboles nativos y suspendió los vertimientos de residuos a la quebrada. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior y toda vez que es evidente que el pacto sólo fue cumplido en una mínima parte en relación con todas las obligaciones que el Municipio de Guaduas contrajo como consecuencia del mismo, la Sala considera

que la multa impuesta en la providencia consultada debe ser rebajada a la mitad, en la medida en que hubo un cumplimento, aunque parcial, por parte de la entidad sancionada a los compromisos que adquirió en el referido pacto de cumplimiento. Así las cosas, en mérito de las consideraciones que anteceden, se modificará la decisión consultada en cuanto al monto de la multa impuesta y se confirmará en todo lo demás. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en grado jurisdiccional de consulta, RESUELVE Primero.- MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la providencia consultada, el cual quedará así: “PRIMERO: CONSTITÚYASE EN DESACATO AL MUNICIPIO DE GUADUAS (Cundinamarca), representado legalmente por su Alcaldesa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta proveído. “En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, se sanciona a la entidad territorial con una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán ser consignados a órdenes del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”. Segundo.- CONFIRMAR dicho proveído en todo lo demás. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior decisión fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 26 de mayo del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO