CE-25000-23-27-000-2000-0080-01(AP-049)-2001

ACCION POPULAR - Negada por no vulneración del derecho al espacio público por cierre de puerta de Corabastos / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Negada acción popular / DERECHO DE CONSUMIDORES Y USUARIOS - Negada acción popular La Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos” según el artículo 1° de sus Estatutos y del Reglamento Interno de Funcionamiento de la misma, es una sociedad de naturaleza comercial, de la especie de la anónima que se constituyó como sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura ya que su capital está formado por aportes de entidades oficiales y por aportes de particulares. De las pruebas que obran en el expediente no se puede decir, de manera alguna que ha sido vulnerado el derecho e interés colectivo al goce del espacio público, es más aparece, por el contrario, demostrado que, el cierre de la puerta peatonal N° 29 de la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. se efectuó por motivos de inseguridad, prostitución y venta de drogas alucinógenas, y dentro de la autonomía que para tomar este tipo de medidas tiene la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos”. Además, resulta indiscutible que la sociedad demandada se rige por las normas del derecho privado y el inmueble donde desarrolla su objeto social no es un bien de uso público, según lo estatuído por los artículos 5° y 6° de la ley 9° de 1989. De otra parte, en cuanto a la posible violación del derecho e interés colectivo de los

consumidores y usuarios, da cuenta el expediente que no se ha vulnerado, más bien, aparece un interés claro y admitido de los comerciantes del sector aledaño a la puerta cerrada N° 29 que persiguen la reapertura porque se han disminuído sus ventas y el valor de sus inmuebles, circunstancias ajenas a la finalidad que contempla la acción popular en pro del bienestar de la comunidad o de la colectividad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil uno (2001).- Radicación número: 25000-23-27-000-2000-0080-01(AP-049)

Actor: MIREYA NUBIA TORRES DÍAZ Y/O.

Demandado: CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA S.A.

Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES ACCION POPULAR Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el apoderado de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. “CORABASTOS” contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 2001, mediante la cual, entre otros aspectos, se concedió el amparo de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales d) y n) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, dentro del proceso instaurado por Mireya Nubia Torres Díaz y otros contra la Corporación mencionada.

ANTECEDENTES Los señores Mireya Nubia Torres Díaz, Clemencia Cruz de Niño y

Marcos Leguizamón instauraron acción popular con el fin de que sea protegido su derecho e interés colectivo al goce del espacio público, debido a que el representante legal de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. “Corabastos” el 12 de febrero de 1999 en forma arbitraria, inconsulta y sin que mediara autorización legal alguna, clausuró la puerta peatonal occidental N° 29 ubicada en la carrera 92 con calle 82 C, que colinda con el barrio Llano Grande y otros barrios circunvecinos. La citada puerta era utilizada desde hace más de veinticinco años como zona común de libre acceso para las personas y los comerciantes mayoristas y minoristas que ingresaban en la central de Abastos de alimentos. Según los actores, al haberse cerrado dicho acceso, se impide el goce de tránsito libre y se viola el artículo 6° de la ley 9° de 1989. Aclaran además, que en vista de que la Corporación demandada “es un bien de uso público” de conformidad con el artículo 674 del C. C. “no se le puede dar el carácter netamente privado”, sino de economía mixta en donde el Distrito es el mayor accionista en un porcentaje superior al 51 por ciento. P R E T E N S I O N E S La parte actora concreta sus pretensiones así: “Que se recupere el goce del espacio público como es la zona común de libre acceso o tránsito común –puerta peatonal-, que existía hace más de 25 años en la clusurada (sic) citada puerta ubicada en la parte occidental numero (sic) 29 con direccion (sic) car 92 con calle 38 C, que en forma arbitraria e inconsulta hizo el

Gerente de la Corporación Central de Corabasto afectando el interés general de tener libre acceso a una via (sic) peatonal a dicho centro y que no sobra repetirlo es de propiedad del Distrito Capital por tener éste las acciones mayoritarias”. (fl. 2). LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concede el amparo de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y de los consumidores y usuarios; por tal razón ordena a la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos” que dentro de los diez días siguientes a partir de la ejecutoria de la sentencia, abra la puerta peatonal N° 29 localizada en la carrera 92 con calle 38 C Sur, en el mismo horario de funcionamiento; niega la protección del derecho e interés colectivo de defensa del patrimonio público; fija como incentivo a favor de los actores la suma de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán ser cancelados dentro del término de treinta días contados desde la ejecutoria de la decisión; y no condena en costas por no aparecer causadas. Luego de analizar el Estatuto de Corabastos y su Reglamento, los artículos 5° y 6° de la ley 9° de 1989 y las pruebas que obran en el expediente, concluye que el cierre de la puerta peatonal N° 29 de Corabastos, soporta la violación de los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Sostiene que dicha puerta constituye el único punto de acceso y salida que existe por toda la carrera 92, en 500 metros

aproximadamente, por lo cual se restringe además, el derecho de los consumidores y usuarios de adquirir en forma ágil y oportuna los productos que ofrece la Central de Abastos, inmueble cuya destinación es la de satisfacer necesidades urbanas colectivas que transcienden los intereses individuales de los habitantes, quienes deben desplazarse a otros sitios acarreándoles incluso un riesgo para su vida y sus bienes. También precisa, que a pesar de la dimensión de la puerta, 2 metros de ancho por 2.30 de alto, se violan los derechos colectivos mencionados y se causan graves problemas de orden social y económico por incidir en las posibilidades de trabajo, de comercio y del costo de las viviendas de los habitantes del sector. LA IMPUGNACIÓN En su debida oportunidad el apoderado de la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos” recurre la sentencia proferida por el a quo y solicita que se revoquen sus numerales 1°, 2° y 4°. Precisa que a pesar de que el objeto social de la sociedad demandada lo constituye la prestación de un servicio público, es decir, la contribución a la solución del problema de mercadeo de productos agropecuarios en Bogotá y su área metropolitana, Corabastos es fundamentalmente una sociedad anónima de naturaleza comercial, regulada por normas de derecho privado, de economía mixta con una participación estatal del 52% y de los particulares en un 48%. Después de examinar los artículos 438 del Código de Comercio y 4° y 7° del Reglamento Interno de Funcionamiento de Corabastos, infiere que el

tratamiento dado a las instalaciones de la Corporación de Abastos, incluida la puerta peatonal N° 29, corresponde al régimen de propiedad privada; y que aun cuando cuente con vías peatonales y vehiculares, andenes, zonas verdes y en general zonas comunales, por la prestación de un servicio público, no puede asimilarse al espacio público consagrado en el artículo 5° de la ley 9° de 1989, pues su utilización por los usuarios en general, está limitada por ciertos requisitos de ingreso, horario, entre otros, establecidos en el Reglamento Interno. Concluye entonces, que la aplicación de las normas sobre espacios públicos no puede extenderse a los bienes regulados por el derecho privado, según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Hace énfasis en que el cierre de la puerta fue motivado por razones de seguridad y control, lo cual se reafirma con las consideraciones expuestas en la sentencia, las cuales se basaron en los testimonios rendidos en la diligencia de inspección “ocular” practicada. Resalta el hecho de que el sector en donde se encuentra ubicada la puerta clausurada es de “alto riesgo con gran influencia desestabilizadora en el normal desarrollo de las actividades” realizadas por la sociedad accionada; que con la cancelación de la puerta no se pretendía impedir el ingreso y la salida de usuarios del sector sino que se buscaba regular, organizar, vigilar y controlar la utilización del servicio a través de las puertas vecinas, las cuales son más amplias y funcionales y porque además la puerta N° 29, por su antigüedad no reunía las condiciones necesarias para un flujo normal de peatones, estimado en cerca de

250.000 personas diarias, causándose un foco de contaminación e inseguridad. Sostiene que con la clausura de la puerta peatonal no se viola derecho e interés colectivo alguno, ni se impide el libre tránsito de los habitantes del sector. Que contrariamente frente a lo que considera el a quo, la puerta antigua no es el único acceso y salida que tienen los peatones por la carrera 92, porque existen puertas en cada una de las esquinas, por las que pueden ingresar los usuarios con mayor comodidad y seguridad. Aduce que si se aceptara la tesis planteada por el Tribunal, de que las zonas comunes al interior de los predios de propiedad privada deben considerarse como bienes de uso público, se tendría que admitir forzosamente la misma situación en relación con los Centros Comerciales, la propiedad horizontal y los conjuntos residenciales, amenazando derechos constitucionales fundamentales. Comparte la tesis de que por la naturaleza misma de los bienes públicos, las vías públicas y en general los bienes de uso público no pueden encerrarse para privar a las personas de su uso y de su goce; pero que tal circunstancia no se puede predicar de los bienes de propiedad privada aunque su finalidad sea la prestación de un servicio público. Finalmente considera, que la apertura de la puerta peatonal N° 29 en la Central de Abastos resulta inconveniente, nociva y riesgosa para el comercio al interior de Corabastos y afectaría en gran parte la organización y el control de su funcionamiento, vulnerándose con ello los derechos colectivos de comerciantes y usuarios que han solicitado a la administración que se mantenga cerrada, porque temen que se deterioren las condiciones de comercialización de sus productos,

salubridad y seguridad y además porque las autoridades han resultado impotentes para controlar el acceso por dicha puerta. C O N S I D E R A C I O N E S ASPECTOS GENERALES El artículo 88 de la Constitución Política consagra las denominadas acciones populares como el instrumento de defensa judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y demás de similar naturaleza que se definan en la ley. La reglamentación de estas acciones populares fue deferida al legislador por los Constituyentes de 1991, así como la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. En cumplimiento a este mandato constitucional, se expidió la Ley No. 472 del 5 de agosto de 1998, para desarrollar el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. En el artículo 2 de la citada ley, se definieron las acciones populares, de la siguiente manera: “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. En el artículo 4, la precitada ley, enumeró como derechos e intereses colectivos, entre otros, los consagrados en los literales d) y n) que rezan: “d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. ... n) Los derechos de los consumidores y usuarios”.

Por su parte, el artículo 9 de la ley 472 de 1998 señaló que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia y la doctrina, estas acciones populares propenden por la satisfacción de necesidades colectivas y sociales, siendo los intereses de la agrupación y no la de sus miembros, los que son objeto de protección; por ello, la titularidad del interés colectivo está radicado en un determinado grupo de individuos, que a su vez se encuentra afectado o amenazado por la actuación u omisión de una autoridad pública o de un particular. C A S O C O N C R E T O El recurrente solicita la revocatoria de los numerales 1°, 2° y 4° de la sentencia apelada, que en su orden, entre otros aspectos, concedieron el amparo a los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y de los consumidores y usuarios; ordenaron abrir nuevamente la puerta peatonal N° 29 ubicada en la carrera 92 con calle 38 C Sur de la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. y fijaron como incentivo a favor de la parte actora la suma de 10 salarios mínimos legales vigentes. Pues bien, de las pruebas que obran en el expediente se colige claramente que no ha sido violado el derecho e interés colectivo al goce del espacio público, por el contrario de ellas se infiere lo siguiente: La Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos” según el

artículo 1° de sus Estatutos y del Reglamento Interno de Funcionamiento de la misma, es una sociedad de naturaleza comercial, de la especie de la anónima que se constituyó como sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura ya que su capital está formado por aportes de entidades oficiales y por aportes de particulares. (fl. 46 y ss.). Y el inciso 2° del artículo 7° del citado Reglamento dispone que hacen parte de dicha Central de Abastos todas las áreas y zonas comunes: vías internas de circulación, las zonas de circulación interna de las bodegas, los muelles de cargue y descargue, las zonas de parque, las zonas verdes, los andenes, las plazoletas, y demás zonas destinadas al servicio común de todos los usuarios. Obra a folio 4, la comunicación del 8 de marzo de 1999 expedida por el Gerente General de Corabastos, dirigida a la Presidente del Consejo Comunal del Barrio Llano Grande, Localidad Octava de Kennedy en la que le informa que dicha Corporación decidió cerrar la puerta peatonal N° 29 por razones de prostitución, tráfico de drogas e inseguridad reinantes en el sector. Da cuenta el expediente a folio 44 del escrito del 1° de junio de 2000, expedido por el Jefe de la División de Seguridad de Corabastos (E) que la puerta peatonal N° 29 se clausuró a petición del comercio del área interna y directivas de la Central, por las siguientes razones: “- Inseguridad en la zona - Atracos a mano armada - Muertes violentas

• Prostitución - Agresión a la Corporación con armas de fuego, (en la puerta se puede observar impactos de bala) - Venta ambulantes Ilegales - Salida de ladrones y atracos, los cuales operaban dentro de la Corporación - Ingreso de mercancías hurtadas Por ordenamiento interno se crearon dos puertas nuevas adicionales la número 6 (Bodega Popular) costado Noroccidental y la número 7 (puerta Plátano costado) Suroccidental, colindando al barrio Patio Bonito y con flujo vehicular y peatonal, para realzar comercialización del sector”.

A folio 161 el apoderado de la Corporación de Abastos de Bogotá, actuando en la audiencia especial de cumplimiento, precisa nuevamente que el cierre de la puerta peatonal N° 29 se debió a la inseguridad que reinaba en el sector y que además en vista de que Corabastos es una sociedad de economía mixta es autónoma en sus decisiones. Aparece a folios 167 y ss. el acta de reanudación de la Audiencia Especial de Cumplimiento en donde el citado apoderado de Corabastos sostiene: “...el primer suplente del representante legal Dr. Leonidas Amador puso en conocimiento del Gerente General de la Corporación lo tratado en dicha reunión y una vez analizada la situación, relacionada con la apertura de la puerta No. 29 de la Central el Sr. Gerente considera que los motivos que dieron lugar al cierre de ésta puerta no han variado y por lo tanto mantiene la decisión tomada por la Administración anterior en el sentido de mantener cerrada la puerta mencionada.” Tenemos entonces que, de las pruebas que obran en el expediente

no se puede decir, de manera alguna que ha sido vulnerado el derecho e interés colectivo al goce del espacio público, es más aparece, por el contrario, demostrado que, el cierre de la puerta peatonal N° 29 de la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. se efectuó por motivos de inseguridad, prostitución y venta de drogas alucinógenas, y dentro de la autonomía que para tomar este tipo de medidas tiene la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos”. Además, resulta indiscutible que la sociedad demandada se rige por las normas del derecho privado y el inmueble donde desarrolla su objeto social no es un bien de uso público, según lo estatuído por los artículos 5° y 6° de la ley 9° de 1989. De otra parte, en cuanto a la posible violación del derecho e interés colectivo de los consumidores y usuarios, da cuenta el expediente que no se ha vulnerado, más bien, aparece un interés claro y admitido de los comerciantes del sector aledaño a la puerta cerrada N° 29 (ver folios 7, 24 y 181 a 184) que persiguen la reapertura porque se han disminuído sus ventas y el valor de sus inmuebles, circunstancias ajenas a la finalidad que contempla la acción popular en pro del bienestar de la comunidad o de la colectividad. Finalmente en lo que atañe al incentivo previsto por el artículo 39 de la ley 472 del 5 de agosto de 1998, también habrá de negarse, toda vez que las súplicas de la acción impetrada no tienen vocación de prosperidad. En este orden de ideas, la Sala revocará los numerales primero,

segundo y cuarto de la sentencia recurrida y en su lugar denegará la protección a los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y de los consumidores y usuarios y el pago del incentivo económico y confirmará la decisión en todo lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A : REVÓCANSE los numerales primero (1°), segundo (2°) y cuarto (4°) de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el treinta y uno (31) de enero de dos mil uno (2001) dentro de la acción popular instaurada por Mireya Nubia Torres Díaz, Marcos Leguizamón, Clemencia Cruz de Niño y otros contra la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. “Corabastos”.

En su lugar: DENIÉGASE la protección a los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y de los consumidores y usuarios, debidamente contemplados en los literales d) y n) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, y por ende el pago del incentivo económico.

Confírmase en todo lo demás. Notifíquese a la parte actora y a los coadyuvantes reconocidos dentro de la acción popular en la dirección indicada. Notifíquese al Defensor Público de la Defensoría del Pueblo, a la Procuradora Sexta Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Gerente General de la Corporación de Abastos de Bogotá, S.A. y al Alcalde Local de Kennedy.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General