CE-25000-23-27-000-2000-0111-01(AP-031)A-2001

ACCION POPULAR - violación del derecho a la seguridad y prevención de desastres / DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Comunidad de la urbanización Villa de los Alpes / FALLA GEOLÓGICA - Corrientes de aguas subterráneas / RECHAZO DE LA DEMANDA EN LA ACCION POPULAR – Improcedencia De acuerdo con los hechos relatados en la demanda y las pruebas que obran en el proceso, se advierte que están comprometidos derechos individuales de orden patrimonial de los propietarios de las viviendas de la urbanización Villa de los Alpes que amenazan ruina, los cuales pueden ser reclamados por los perjudicados que sufren a través de las acciones ordinarias contra el vendedor por los vicios redhibitorios, o eventualmente a través de la acción de grupo contra la entidad constructora ante la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, la acción interpuesta no tiene por objeto la reparación económica de los daños causados a los propietarios sino la adopción de las medidas técnicas urgentes que permitan conjurar el estado de amenaza de ruina que se cierne sobre las viviendas del sector, con lo cual no sólo se amenazan los derechos patrimoniales de los propietarios sino también los intereses colectivos de una población indeterminada, por los nefastos efectos que el derrumbe de las viviendas puede tener sobre sus moradores y sobre las demás personas que residen en la urbanización y en sus zonas bajas y aledañas. No hay duda de que en estas circunstancias resulta comprometido el derecho colectivo a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, contemplado expresamente

en la ley 472 de 1998 (art. 2 literal l) como una modalidad de derecho colectivo, susceptible de ser protegido a través de la acción popular y por lo tanto, la acción interpuesta resulta procedente. Debe tenerse presente que la acción se refiere a la inminencia de un desastre causado en el sector Villa de los Alpes, por la ruina que amenazan algunas viviendas y zonas de uso público y en esta medida la responsabilidad de las entidades públicas demandas no puede definirse a priori. El cumplimiento de los deberes del Estado y de sus autoridades de proteger a las personas residentes en Colombia “en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades” (art. 2 C.P), no se limita a atender los desastres que ocurran sino también -y esto es quizá más importantea prevenirlos. Tomar las medidas necesarias para prevenir los desastres o para atenuar sus efectos constituye objetivo fundamental del Estado y esto se ha hecho explícito en las normas que regulan el cumplimiento de esa obligación, particularmente, en el decreto 1547 de 1984, mediante el cual se creó el Fondo Nacional de Calamidades cuya naturaleza jurídica fue modificada por los artículos 70 del decreto 919 de 1989 y 35 de la ley 344 de 1996); del decreto 919 de 1989, por el cual se organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y del decreto 93 de 1998, por el cual se adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C. diez (10) de mayo de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-27-000-2000-0111-01(AP-31)

Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO Demandado: DISTRITO CAPITAL Y OTROS Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el apoderado de la organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda., en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de agosto de 2000 mediante la cual se rechazó la demanda y se ordenó remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria.

ANTECEDENTES

1. El Defensor del Pueblo Regional Bogotá D.C. interpuso acción popular en contra del distrito capital, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU y la sociedad Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda., con el con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos de la comunidad que habita la urbanización Villa de los Alpes de esta ciudad y en consecuencia, que se ordene la realización de las reparaciones necesarias para que los accionantes puedan habitar las viviendas; o en subsidio que sean reubicados en situación similar a la que se encontraban con anterioridad, y se condene en costas a la parte demandada.

2. Mediante auto del 19 de junio de 2000 se admitió la acción popular y se decretó la siguiente medida cautelar: “la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá dirigirá las acciones pertinentes para que ésta en coordinación con la ‘Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda”, ubiquen a los habitantes de la Urbanización ‘Villa de los Alpes’

que lo requieran de acuerdo con el estudio que se lleve para el efecto. Las erogaciones que estas acciones conlleven correrán por cuenta de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá y la ‘Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo’ por partes iguales”.

3. El apoderado del Distrito interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra de la medida previa decretada. El apoderado de la sociedad Luis Carlos Sarmiento Angulo adhirió al recurso para que la revocatoria de la medida comprendiera también a la sociedad.

4. Al decidir el recurso de reposición interpuesto contra el auto que ordenó la medida cautelar, el Tribunal mediante providencia del 10 de agosto de 2000 resolvió revocar en su integridad el auto “por medio del cual se admitió la acción popular y se decretaron medidas cautelares” y ordenó remitir las diligencias a la oficina de reparto de los juzgados civiles del circuito, por considerar que las acciones u omisiones aducidas en la demanda provienen de una entidad de derecho privado y por lo tanto, la jurisdicción competente es la ordinaria de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la ley 472 de 1998.

A juicio del Tribunal, en el caso concreto se trata en realidad “de la responsabilidad en la construcción de las soluciones de vivienda que se ven afectadas bien por fallas geológicas, estructurales de la construcción, etc. que no se puede endilgar al Distrito, prima facie, por cuanto el responsable es el constructor de la urbanización pues debió hacer el estudio de suelos pertinente a efectos de establecer la estabilidad del mismo y su disponibilidad para la construcción de la urbanización”.

Agregó que “la entidad privada desde 1983 ha venido realizando las labores pertinentes a efectos de detener la degeneración de las viviendas toda vez que desde esa ‘época se detectaron las reptaciones, es así como se dejaron zonas verdes para las áreas que en esa época se detectaron como de reptación’; en 1996 se construyó ‘un muro frente a la calle 36F y su mampostería estructural’, se construyó un filtro para drenaje de las aguas infiltradas y se repararon tres viviendas de la calle 36F sur, etc. y aún se siguen realizando actividades tendientes a precaver los daños en las viviendas de la urbanización”. Dos de las Magistradas que integran la Sala salvaron el voto. A juicio de la primera “de la demanda y de las pruebas allegadas con la misma se advierte que la situación de la estructura de las viviendas que amenazan ruina o por lo menos no son habitables al parecer extiende sus efectos nocivos hasta zonas de espacio público, con lo cual se infiere la amenaza o violación del derecho colectivo a la seguridad social y prevención de desastres que se invoca en el libelo (art. 4 lit.1 L.472/98). Este se consagró precisamente para anticiparse a aquellos hechos que eventual y ciertamente generen desastres, entendidos éstos como el daño grave o la alteración de las condiciones normales de vida, situación a la que no debe estar expuesta ninguna persona y como se observa en el presente caso, la comunidad del sector se encuentra bajo un peligro latente al hacer uso del espacio público cuya protección es deber del Estado (art. 82

inc.1º C.N.)”. Agregó que con el argumento expresado en el auto para excluir a las personas jurídicas demandadas, según el cual la causa del problemas son las fallas en la construcción que realizó la empresa privada, se olvida que la obligación de “velar por el cabal cumplimiento de las normas que regulan la actividad de la construcción en el Distrito Capital (l. 9ª/89 y 388/97), obligación que la vincula en la protección del derecho o interés colectivo a que se refiere el literal m) de la ley 472 de 1998, que se invoca en la demanda como posiblemente vulnerado”, corresponde precisamente a la alcaldía mayor de Santafé de Bogotá. Adujo la otra Magistrada que “por los hechos que se describen en la demanda y por lo que se extrae de los documentos adjuntos que, tratándose de viviendas de interés social, espacio público, prevención de desastres, las entidades públicas demandadas deben comparecer al proceso, y así la acción instaurada compete a este Tribunal”.

4. Contra la decisión, el Defensor del Pueblo Regional Bogotá interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación.

5. Por auto del 5 de septiembre de 2000, el Tribunal se abstuvo de reponer la decisión y negó el recurso de apelación, pues a su juicio éste es improcedente de conformidad con lo establecido en los artículos 180 y 181 del C.C.A., en concordancia con el artículo 44 de la ley 472 de 1998.

6. Contra el auto anterior, la organización Luis Carlos Sarmiento Angulo formuló recurso de queja.

7. La Sala mediante providencia del 23 de noviembre de 2000 revocó el auto

impugnado y en su lugar concedió el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de agosto de 2000.

8. El apoderado de la organización Luis Carlos Sarmiento Angulo sustentó el recurso con estos argumentos: el Tribunal en su decisión “está dando por sentado (a) que la responsabilidad radica exclusivamente en el particular y (b) que las entidades públicas no tienen nada que ver con los acontecimientos, lo cual de contera lleva a anticiparse sobre la responsabilidad exclusiva del particular y sobre la exoneración de los entes públicos porque ‘la Sala no encuentra dentro del acervo probatorio la prueba que determine la responsabilidad del distrito o uno de sus organismos’. Esas determinaciones son objeto del período probatorio y de la sentencia y no de un previo y especial pronunciamiento, así sea de carácter interlocutorio”.

Agrega que “la entidad particular al contestar la demanda llamó al proceso a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al Instituto de Desarrollo Urbano y al Distrito Capital de Bogotá, todos ellos entes públicos, cuyo fuero es la jurisdicción contencioso administrativa. El a quo no tuvo ocasión para pronunciarse sobre los llamamientos en garantía por cuanto decretó la revocatoria de la admisión de la demanda. Sin embargo, cuando el juez competente se ocupe de este tema, habrá de pronunciarse sobre dichos llamamientos, razón por la cual se reitera la competencia de esta jurisdicción”.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA.

I. La acción formulada por la Defensoría del Pueblo tiene por objeto la protección de “los derechos colectivos e intereses de la ciudadanía específicamente los de la

comunidad de ‘URBANIZACION VILLA DE LOS ALPES’, contemplados en el artículo 4 literales l, m de la ley 472 de 1998. Para tal fin se dispongan las reparaciones necesarias para que los accionantes puedan vivir en condiciones de vivienda justa para que dicha comunidad pueda morar en ellas, es decir, en caso de ser posible vuelvan las cosas al estado anterior”. De manera subsidiaria se solicitó “la reubicación definitiva en situaciones similares a las que detentaban con anterioridad”. Como fundamentos de hecho de las peticiones se afirmó que las personas que habitan o transitan por la urbanización Villa de los Alpes se exponen en forma permanente a un grave riesgo, por el deterioro que presentan algunos inmuebles y zonas de uso público, que en algunos de los casos amenazan ruina. Se aseguró además que algunas familias en riesgo han recibido protección a través del ejercicio de las acciones de tutela; que a otros en cambio, se les ha negado esa protección con el argumento de que los intereses comprometidos no son individuales sino colectivos y han debido permanecer a pesar del riesgo, por su carencia de recursos económicos, habitando sus viviendas. Con la demanda fue aportada copia del estudio realizado por la dirección técnica de la subsecretaría de control de vivienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fls. 34-42 C-1), en atención a la queja interpuesta por representantes del consejo comunal de la urbanización. En dicho estudio se señalaron los daños que presentan las viviendas del sector. También se aportó copia de los diagnósticos realizados por la dirección de prevención

y atención de emergencias de la secretaría de gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fls. 45-62 C-1), en los cuales se recomienda relocalizar las familias que habitan en viviendas altamente afectadas; monitorear las viviendas que presenten menor deterioro para determinar el avance del mismo y “adelantar un estudio estructural y un estudio geotécnico del sector, con el fin de verificar las condiciones de estabilidad y poder obtener diseños de obras correctivas que contribuyan a mitigar el riesgo existente en toda la urbanización”. La Defensoría del Pueblo Regional Bogotá y la Oficina Permanente de Derechos Humanos realizaron una visita especial al sector (fls. 73-74 C-1), en la cual se formularon las siguientes observaciones: “Es una comunidad de escasos recursos económicos en la que prima la presencia de menores, las casas amenazan ruina y existe peligros de que aquellas que aún no tienen los problemas aludidos se deterioren igualmente y se produzca una tragedia, puesto que el movimiento del suelo es acelerado. Argumentan los conocedores de la problemática advertida que debajo de la construcción de esa agrupación de vivienda pasan corrientes de agua y que la empresa constructora no realizó un estudio técnico y serio del terreno…En conclusión, por lo que se encontró, existe inminente peligro de la vida e integridad física de las personas que allí moran, toda vez que los inmuebles antes mencionados amenazan ruina y en cualquier momento se puede producir una tragedia de gran magnitud que cobraría un gran número de vidas humanas…Por los hechos expuestos, es preciso recomendar una actuación urgente y preferente que propenda por la solución de tales problemas con la

intervención efectiva de las autoridades competentes, máxime si se tiene en cuenta que existe allí una población infantil significativa y que es necesario incrementar las medidas de seguridad por parte de la fuerza pública, dado que ante el estado de abandono de los inmuebles, la indigencia y la delincuencia común se están aprovechando para invadir esos espacios, afectando la tranquilidad del sector”.

II. De acuerdo con los hechos relatados en la demanda y las pruebas que obran en el proceso, se advierte que están comprometidos derechos individuales de orden patrimonial de los propietarios de las viviendas de la urbanización Villa de los Alpes que amenazan ruina, los cuales pueden ser reclamados por los perjudicados que sufren a través de las acciones ordinarias contra el vendedor por los vicios redhibitorios, o eventualmente a través de la acción de grupo contra la entidad constructora ante la jurisdicción ordinaria.

Sin embargo, la acción interpuesta no tiene por objeto la reparación económica de los daños causados a los propietarios sino la adopción de las medidas técnicas urgentes que permitan conjurar el estado de amenaza de ruina que se cierne sobre las viviendas del sector, con lo cual no sólo se amenazan los derechos patrimoniales de los propietarios sino también los intereses colectivos de una población indeterminada, por los nefastos efectos que el derrumbe de las viviendas puede tener sobre sus moradores y sobre las demás personas que residen en la urbanización y en sus zonas bajas y aledañas. No hay duda de que en estas circunstancias resulta comprometido el derecho colectivo a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, contemplado

expresamente en la ley 472 de 1998 (art. 2 literal l) como una modalidad de derecho colectivo, susceptible de ser protegido a través de la acción popular y por lo tanto, la acción interpuesta resulta procedente.

III. Ahora bien, determinar cuál es la entidad obligada a realizar las reparaciones o mejor aún a corregir -si esto es posiblelas causas que originan el daño que amenaza la seguridad colectiva, es asunto que debe resolverse al final del proceso, luego de una seria valoración de la prueba que obre en el mismo. De la lectura de la demanda y de sus anexos y de la contestación de la misma, no es posible determinar en este momento procesal si la responsabilidad por los daños causados y el deber de solucionar los factores de riesgo corresponda de manera exclusiva a la empresa constructora, por tratarse de un asunto relacionado con deficiencias en el estudio de los suelos, o si es la entidad pública la encargada de brindar de manera conjunta o exclusiva la solución porque las causas del daño puedan estar asociadas a problemas de manejo de aguas.

Debe tenerse presente que la acción se refiere a la inminencia de un desastre causado en el sector Villa de los Alpes, por la ruina que amenazan algunas viviendas y zonas de uso público y en esta medida la responsabilidad de las entidades públicas demandas no puede definirse a priori. El cumplimiento de los deberes del Estado y de sus autoridades de proteger a las personas residentes en Colombia “en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades” (art. 2 C.P), no se limita a atender los desastres que ocurran sino también -y esto es quizá más importantea prevenirlos.

Tomar las medidas necesarias para prevenir los desastres o para atenuar sus efectos constituye objetivo fundamental del Estado y esto se ha hecho explícito en las normas que regulan el cumplimiento de esa obligación, particularmente, en el decreto 1547 de 1984, mediante el cual se creó el Fondo Nacional de Calamidades cuya naturaleza jurídica fue modificada por los artículos 70 del decreto 919 de 1989 y 35 de la ley 344 de 1996); del decreto 919 de 1989, por el cual se organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y del decreto 93 de 1998, por el cual se adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. En consecuencia, la acción deberá continuar tramitándose en contra de todas las entidades demandadas, pues existen elementos de prueba que las vinculan con el hecho o con el deber de prevenir o reparar el daño. Por lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado RESUELVE: REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de agosto de 2000 y en su lugar se ordena CONTINUAR el trámite de la acción popular interpuesta por la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá en contra del Distrito Capital de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano y la organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.