CE-25000-23-27-000-2000-0568-01(ACU)-2001

INCREMENTO PENSIONAL - No son beneficiarios pensionados de la Universidad Nacional / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia porque pensionados de Universidad Nacional no son beneficiarios del incremento / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Incremento pensional / UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - Pensionados no son beneficiarios del incremento pensional En el caso de estudio el Señor CELIO MONROY CALDERÓN ejerce la acción de cumplimiento para solicitar que se ordene a los Señores Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público cumpla las previsiones contenidas en el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998 y en su Decreto Reglamentario 236 de 1999 y, en consecuencia, ordene al Gobierno Nacional cumpla con su función de tramitar ante el Congreso de la República el proyecto de ley que ordene incluir en el presupuesto de Renta y Ley de Apropiaciones las partidas necesarias para cancelar a los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia los incrementos ordenados en esa Ley. La Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la educación superior hasta sus mas altos niveles, fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia. En razón de su misión y de su régimen especial, es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para agruparse, gobernarse, designar sus propias

autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme a ese Decreto (artículo 3º.). Tiene autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, guardar, modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la ley orgánica del presupuesto y la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen jurídico especiales

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-067 de 1999, Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., primero (1º.) de febrero de dos mil uno (2.001). Radicación número 25000-23-27-000-2000-0568-01(ACU) Actor. CELIO MONROY CALDERON Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 7 de diciembre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó la acción de cumplimiento formulada por el Señor Celio Monroy Calderón.

I - ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA A.- PRETENSIONES El Señor CELIO MONROY CALDERÓN, actuando en su propio nombre y como Presidente de la Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional de Colombia -ASPUNCOL-, ejerció la acción de cumplimiento contra el Señor Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Pretende que se ordene el cumplimiento del artículo 1º. de la Ley 445 y de su

Decreto Reglamentario 236 de 1999. Al efecto solicita que se ordene al Gobierno Nacional cumpla con su función de tramitar ante el Congreso de la República el proyecto de ley que ordene incluir en el Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones, los recursos necesarios para el cumplimiento de esas disposiciones en beneficio de los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia. B.- HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. De conformidad con el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998, el Gobierno Nacional debía ordenar que se incluyeran las asignaciones respectivas en el Presupuesto General de la Nación y las transferencias correspondientes para cumplir con los incrementos pensionales ordenados en esa disposición en favor de los beneficiarios de la Universidad Nacional con derecho a esos incrementos. 2º. Mediante oficio número 434 del 2 de septiembre de 1999, el Rector de la Universidad Nacional de Colombia pidió “…una apropiación mayor a la solicitada …. para los fines de los incrementos de que tratan la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999, en materia de pensiones”. El Subdirector de Desarrollo Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió esa petición para manifestar que el contenido del Decreto 236 de 1999, por el cual se reglamenta la Ley 445 de 1998, así como de la Circular número 05 del 13 de mayo de 1999 de ese Ministerio, permiten concluir que esa Universidad no se encuentra dentro de las instituciones que deben aplicar el reajuste respecto de sus pensionados. 3º. El Rector de la Universidad Nacional insistió ante el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público advirtiendo que no se encuentran las razones de orden jurídico para estimar que a esa institución no le es aplicable el reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998. En consecuencia, solicitó le explicaran esas razones. 4º. La Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Ministerio de Hacienda “apropiar y entregar los recursos presupuestales solicitados por la Universidad Nacional” para el pago de los incrementos pensionales enunciados en la citada ley. La Asesora del Viceministerio Técnico negó esa solicitud aduciendo que ese incremento no cobija a las entidades descentralizadas, cuando, en realidad, se cumplen las condiciones previstas en la Ley 445 de 1998 y en su Decreto reglamentario 236 de 1999 para ese efecto, pues la Universidad Nacional de Colombia es una entidad pública del orden nacional y sus pensiones se pagan con recursos del presupuesto nacional.

2. CONTESTACION 1.- De la Presidencia de la República.- La apoderada designada por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República contestó la demanda. Considera que no existe renuencia por parte del señor Presidente, pues de la solicitud elevada por el demandante se dio traslado a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social y el primero de ellos ofreció respuesta explicando de manera clara y precisa el tema y citando los antecedentes legales que motivan la actuación estatal. Señala que existe concepto del Consejo de Estado1 sobre la obligación del reajuste de las mesadas pensionales de las entidades no incluidas en el presupuesto

nacional y que los pensionados que reciben su pensión de los establecimientos públicos no tienen derecho al reajuste de la Ley 445 de 1998, dado que el presupuesto de esas entidades no está incluido en los que el legislador determina como integrantes del presupuesto nacional. Señala que los argumentos del Consejo de Estado retoman las consideraciones de la sentencia C-067 de 1999 de la Corte Constitucional que declaró exequible el inciso primero del artículo primero de la Ley 445 de 1998, en la que se afirma que las Universidades no hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y poseen autonomía presupuestal, lo que implica que su presupuesto es aprobado por sus órganos directivos. 2.- Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.- El apoderado del Ministerio en su escrito de contestación se refirió a los planteamientos expuestos en la demanda, hizo algunas consideraciones generales sobre el origen y finalidad de la Ley 445 de 1998 y respecto del caso de concreto expuso los argumentos que se resumen de la siguiente manera: 1º. El reajuste pensional consagrado en la citada ley no es aplicable a los pensionados de la Universidad Nacional, pues su carácter de establecimiento de naturaleza única y su autonomía presupuestal, implican que debe ser excluida del ámbito de aplicación de ese reajuste, comoquiera que no está contenido como tal en la definición del Presupuesto Nacional y, por lo tanto, las pensiones que antes asumía no entran en el ámbito de aplicación del reajuste pensional referido. 2º. Como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-220-97, las universidades son órganos que no hacen parte de la rama ejecutiva y tienen

autonomía en materia presupuestal. Esto implica que en el Presupuesto General de la Nación solo se incluyen globalmente los recursos que le transfiere la Nación, sin que establezca el objeto específico de dichos recursos. 1 Radicado 270 3º. Dicha autonomía determina que el presupuesto de las universidades es aprobado por sus órganos directivos y que en él se incluyan los recursos para pagar pensiones. De esta manera, no se cumple la condición exigida para tener derecho al reajuste, esto es que se paguen con recursos del presupuesto nacional apropiados en el mismo para el pago de pensiones.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante providencia del 7 de diciembre de 2.000, negó la acción de cumplimiento promovida por el Señor Celio Monroy Calderón. Como fundamento de esa decisión señaló que la Corte Constitucional en sentencias C-1336 de 2000 y C-067 de 1999 y el Consejo de Estado en respuesta a consulta formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, determinaron el alcance de las disposiciones en cuestión para concluir que no cobijan a las entidades que tienen autonomía en el manejo presupuestal, pues a pesar de recibir recursos de la Nación, su destinación no es específica para el pago de pensiones y se incluyen en forma global en el Presupuesto General de la Nación. De esta manera concluyó que al no ser aplicable el reajuste de que tratan los preceptos invocados por el demandante, no hay incumplimiento que se pueda endilgar a las entidades

demandadas. 4 - LA IMPUGNACION El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso señala que el Gobierno Nacional ha reconocido que la Universidad Nacional funciona y cubre sus gastos con los dineros que le apropian del Presupuesto Nacional, partidas de las cuales se cubre el pago de las pensiones de sus ex-servidores. Informa que esa conclusión fue admitida por el Consejo de Estado en la acción de cumplimiento 579, pues en la sentencia se establece con claridad de qué forma y cómo se invierten los recursos que la Nación le entrega a la Universidad Nacional. Considera que la sentencia impugnada hace una interpretación equivocada de los alcances del fallo proferido por la Corte Constitucional, por cuanto éste no excluye a la Universidad Nacional de la aplicación de la ley 445 de 1998. Señala que los artículos 135 de la Ley 30 de 1992 y 1º. del Decreto 1210 de 1993, clasifican a esa Institución como un ente universitario del orden nacional que cumple funciones de servicio público inherentes a la función social del Estado, adscrita al Ministerio de Educación Nacional, de donde deduce que la Universidad si se beneficia de los incrementos pensionales ordenados en la Ley 445 de 1998, pues éstos fueron creados para los pensionados del sector público del orden nacional financiados con recursos del Presupuesto Nacional. II.- CONSIDERACIONES Según el artículo 87 de la Constitución Política “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la

autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en su artículo 1º que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En el caso de estudio el Señor CELIO MONROY CALDERÓN ejerce la acción de cumplimiento para solicitar que se ordene a los Señores Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público cumpla las previsiones contenidas en el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998 y en su Decreto Reglamentario 236 de 1999 y, en consecuencia, ordene al Gobierno Nacional cumpla con su función de tramitar ante el Congreso de la República el proyecto de ley que ordene incluir en el presupuesto de Renta y Ley de Apropiaciones las partidas necesarias para cancelar a los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia los incrementos ordenados en esa Ley. La norma cuyo cumplimiento se solicita es del siguiente contenido: “Ley 445 de 1998 Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones: “Artículo 1º. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1º. de enero de los

años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999 el Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. El incremento total durante los tres años será igual al 75% del valor de la diferencia positiva, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, que resulta de restar del ingreso inicial de pensión, el ingreso actual de pensión. En caso de que el resultado de aplicar dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos, el incremento total será este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho incremento total se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se realizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no habrá lugar a incremento. …………”. Esa ley fue reglamentada por el Decreto 236 del 8 de febrero de 1999. Los artículos 1º. y 2º. de ese Decreto dispusieron lo siguiente: “Artículo 1º.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998, el reajuste previsto en dicha norma se aplicará a: a). Las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del Presupuesto Nacional; b). Las pensiones del Instituto de Seguros Sociales, y c). Las pensiones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. “Artículo 2º.- Para efectos de lo dispuesto en el ordinal a) del artículo anterior, son pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional, aquellas que reúnan conjuntamente las dos condiciones siguientes: a). Que hayan sido reconocidas por entidades públicas del

orden nacional respecto de servidores públicos nacionales y, b). Que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones”. De manera que de acuerdo a lo anterior son tres sectores de pensionados que tienen derecho a los incrementos previstos en el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998 -los del sector público del orden nacional cuyas pensiones se financian con recursos del Presupuesto Nacional, los del Instituto de Seguros Sociales y los de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacionaly dos las condiciones para que las pensiones estén cobijadas por las previsiones de esa norma -que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales y que su pago se realice con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones-. La Ley 30 de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la educación superior, en su artículo 30 facultó al Gobierno Nacional para que reestructurara la Universidad Nacional de Colombia y expidiera las normas reglamentarias de esa ley. En desarrollo de esas facultades extraordinarias el Presidente de la República expidió el Decreto 1210 de 1993, por el cual se reestructuró el régimen orgánico especial de dicha universidad. De conformidad con ese régimen orgánico, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la educación superior hasta sus mas altos niveles,

fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia (artículo 1º.). En razón de su misión y de su régimen especial, es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para agruparse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme a ese Decreto (artículo 3º.). Tiene autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, guardar, modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la ley orgánica del presupuesto y la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen jurídico especiales (artículo 8º). De modo que, aunque en el caso de los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia se reúne la condición de que las pensiones hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional, en realidad, no se reúne la condición de que su pago se realice con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones y, por tanto, no es uno de los sectores que según el artículo 1º. de la Ley 445 de 1998, tienen derecho al reajuste de sus pensiones en los términos previstos en la misma ley. Para llegar a esa conclusión se tiene en cuenta lo siguiente: 1º. El pago de esas pensiones no se realiza con recursos del presupuesto nacional apropiado específicamente para ello, pues, según el parágrafo del artículo 2º. del Decreto 236 de 1999, para esos efectos se entiende por presupuesto nacional el definido por el inciso segundo del artículo 3º. del

Decreto 111 de 1996. Y, según esta disposición, el presupuesto nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de economía mixta. Ahora, conforme al artículo 4º. del Decreto 111 de 1996, la Universidad Nacional de Colombia, dado su régimen especial, se asimila para efectos presupuestales a los establecimientos públicos, pues, según esa disposición, todas las personas jurídica públicas del orden nacional cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. Es decir que la Universidad Nacional de Colombia no hace parte de lo que en el artículo 3º. del decreto 111 de 1996 específicamente se denomina “Presupuesto Nacional”, sino en lo que la misma norma denomina “Presupuesto General de la Nación”, compuesto éste por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. 2º. Según lo consignado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-067/99, el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley que se convirtió luego en la Ley 445 de 1998 aludió a los sectores que se beneficiarían con los reajustes pensionales y no incluyó el de las entidades descentralizadas del orden nacional. En las Cámaras Legislativas los ponentes de las Comisiones

Constitucionales presentaron una propuesta sustitutiva que cobijaba a todos los pensionados del sector público y del sector privado, pues consideraron que al limitar los beneficios únicamente a los pensionados cuyas mesadas se pagan con recursos del presupuesto nacional, se presentaba una discriminación. El Gobierno Nacional intervino en el Congreso para oponerse a esas modificaciones por el impacto económico que ello produciría y, entonces, finalmente el Congreso aprobó el proyecto de ley según el texto inicial. 3º. La Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del inciso primero del artículo 1º. de la Ley 445 de 1998, mediante sentencia número C-067/99, interpretó que los beneficios de esa norma no se extendían a los pensionados de las entidades descentralizadas. En efecto, en esa sentencia dicha Corporación expresó lo siguiente: “De otra parte, la exclusión de las pensiones a cargo de las entidades descentralizadas tiene idéntico sustento, en cuanto se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de recursos para atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al presentar el proyecto de ley y lo aceptaron las cámaras legislativas al rechazar la propuesta sustitutiva de las comisiones permanentes para aplicar esos incrementos a todas las pensiones. “No puede desconocerse, que las entidades descentralizadas gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal y que algunas de ellas tienen a cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores, por lo que imponer un incremento de esas pensiones sin consultar previamente su viabilidad financiera, alteraría de manera importante las condiciones operativas y presupuestales de tales entidades,

en detrimento de los mismos pensionados. “…………. “Establecido que la exclusión de las entidades descentralizadas por servicios, de los entes territoriales y del sector privado, de los incrementos previstos por el artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, no configura una discriminación contraria al principio constitucional de la igualdad y por lo tanto una omisión legislativa inconstitucional, queda por examinar una situación especial que merece la atención de la Corte. Cabe anotar que en esa sentencia la Corte Constitucional declaró exequible el inciso primero del artículo 1º. de la Ley 445 de 1998, “…. en el entendido que los incrementos que allí se establecen para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, sobrevivientes, financiadas con recursos del presupuesto nacional corresponden también a las pensiones que hayan sido reconocidas por entidades del orden territorial, en el caso de acumulación de tiempos de servicio en el sector oficial, a prorrata de la cuota parte que le corresponde a la Nación”. En esta forma, la Sala confirmará la sentencia apelada.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. Confírmase la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General