CE-25000-23-27-000-2001-0008-01(AG-012)-2001

INMUEBLES EN GRAVE DETERIORO PROGRESIVO - La indemnización por posibles daños procede por hechos ocurridos después de la vigencia de la Ley 472 de 1998 / CADUCIDAD DE LA ACCION DE GRUPO - Se cuenta desde que se causó el daño o cesó la acción causante / ACCION CIVIL POR INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - Es procedente respecto de los hechos dañosos antes de la Ley 472 de 1998 / ACCION DE GRUPO - Improcedente por caducidad Del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 se advierte que el término de caducidad de la acción de grupo empieza a contarse a partir del momento en que se causó el daño o de aquel en que cesó la acción causante del mismo. Así las cosas y como quedó señalado antes, en la demanda se señalan como responsables a las entidades administrativas de los daños y perjuicios alegados, por la expedición de los permisos para la construcción de la urbanización Villa de Los Alpes y por la omisión en sus funciones al no suspender las obras de construcción, es decir por los actos y omisiones que tuvieron lugar antes de la construcción de la indicada Urbanización y durante su desarrollo, esto es, con anterioridad a 1985 (año en que los accionantes adquirieron las viviendas; hecho éste que permite deducir que los inmuebles ya se habían construído), fecha en la que aún no había sido expedida la Ley 472 de 1998, razón por la que la Sala confirmará la decisión de Tribunal que rechazó por improcedente la demanda incoada en ejercicio de la acción de grupo. Determinan los artículos 3° y 46 de la indicada ley que se

ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios, bien jurídico protegido antes de la expedición de la misma, de un lado mediante el ejercicio de acciones civiles derivadas del contrato de compraventa y por otro de la contencioso administrativa por la omisión de la administración. Del escrito de la demanda no se advierte que se hubiere incoado por los interesados alguna de ellas. La Sala considera que dicho criterio debe entenderse en el sentido de que si ocurrido el hecho causante del perjuicio o daño pero de éste (del daño o perjuicio) no se tiene conocimiento, el término de caducidad deberá contarse a partir del momento en que el afectado conozca el daño o perjuicio generado con el hecho que tiene relación de causalidad. En el caso, se afirma que el fenómeno del suelo se viene presentando desde 1950, y que el estado de deterioro de las viviendas puede corroborarse con los estudios realizados por INGEOMINAS, INGEOTECNIA y GEOINGENIERIA LTDA. Finalmente se observa que como los perjuicios alegados se relacionan con el deterioro de las viviendas ubicadas en la Urbanización Villa de Los Alpes, adquiridas por los accionantes, éstos pueden ser reclamados por los afectados a través de las acciones ordinarias y eventualmente la de grupo ejercidas contra el vendedor y/o la Constructora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-27-000-2001-0008-01(AG-012) Actor: PEDRO ANTONIO ALBA Y OTROS Referencia: Acción de Grupo contra el Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá y Alcaldía Menor de San Cristóbal Sur Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los accionantes contra la providencia de 4 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, rechazó por improcedente la demanda instaurada en ejercicio de la acción de grupo.

ANTECEDENTES Los señores Pedro Antonio Alba Cortés, Ana Rosalba Chavez Patiño, Blanca Elvia Buitrago, María Stella Reyes Chaparro, Rosalba Castaño, Alcira Inés Garzón Acosta, Rodrigo Castañeda Sarta, Jairo Alberto Muñoz Quintero, Carlos Julio Mesa Acuña, Jairo Calceto Guacaneme, Néstor Alfonso Zapata Segura, Arnulfo Ramírez Quintero, Betty Arciniegas Carrero, Gloria Yubely Cadena Cortés, María Inés Ramírez Aldana, Luz Marina Díaz Gómez, Carmen Judith Chaparro Pesca, Luz Ayde Restrepo Fernández, María Teresa Rojas Contento, Elcías Bonilla Andrade, Flor Marina Sánchez Sánchez y Ofelia Morales Valencia, por intermedio de apoderado formularon acción de grupo contra el Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá y la Alcaldía Menor de San Cristobal Sur. En síntesis, los hechos en que fundan la demanda son los siguientes: Se afirma que los accionantes adquirieron mediante escritura pública a la

Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda, casas ubicadas en la Urbanización Villa de Los Alpes, al efecto se allegan certificados de tradición y libertad de Matrícula Inmobiliaria. Aducen que las entidades distritales permitieron la construcción y posterior venta de inmuebles, a pesar de tener conocimiento de las fallas geológicas que presenta la zona en la cual está ubicada la indicada Urbanización y otras como San Luis del Barrio 20 de Julio, Montebello y Granada Sur. Manifiestan que desde 1950 el terreno ha dado muestras de inestabilidad, sin embargo las autoridades competentes nunca ordenaron la suspensión de las obras de construcción, desconociendo la normatividad que rige sus funciones. Sostienen que las viviendas que conforman la Urbanización Villa de Los Alpes “han venido presentando problemas de deterioro progresivo (…), sin que hasta la fecha haya cesado la acción vulnerante causante del daño”. Indican que dichos inmuebles han sufrido agrietamientos, dilataciones, fisuras en sus estructuras, tales como paredes, pisos, escaleras y techos, incluso algunos han llegado a derrumbarse o se encuentran en estado de ruina, y que ésto se corrobora con los estudios presentados por INGEOMINAS (fls. 74 a 79), la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (fls. 80 a 139) y la firma GEOINGENIERIA LTDA (fls. 265 a 280), así como también con los documentos aportados con la demanda y que obran a folios 140 a 148. También afirman que algunos de los habitantes de esa misma Urbanización ante tales circunstancias instauraron acción de tutela contra la entidad Constructora y

obtuvieron decisión favorable a sus pretensiones. Se anexan copias de tales providencias (fl. 149 y ss). Expresan que a través de los medios de comunicación se ha “difundido la noticia con el fin de alertar a las autoridades administrativas sobre el peligro de la catástrofe que se avecina si no se toman los correctivos a tiempo, así como para denunciar la evidente destrucción en que se encuentra la urbanización” (fls. 226 y ss). LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, rechazó por improcedente la demanda. El a quo precisó que los accionantes derivan la presunta responsabilidad de las demandadas (Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Menor de San Cristobal Sur) del hecho de haber permitido la construcción de las viviendas que conforman la Urbanización Villa de Los Alpes, enajenadas en 1985 por la Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda. Siarco S:A, según certificados de tradición y libertad aportados al expediente. Consideró que el eventual daño reclamado, ocurrió en 1985, es decir antes de entrar en vigencia la Ley 472 de 1998, por lo tanto resulta improcedente la acción incoada en virtud del principio de irretroactividad de la ley. Agregó que de aceptarse la aplicación de dicha ley al caso, la acción de grupo estaría caducada de conformidad con lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, según el cual debe interponerse dentro de los dos (2) años siguientes

contados a partir de la ocurrencia del hecho generador de los presuntos perjuicios y en el sublite, éste ocurrió en 1985 y la demanda sólo fue presentada el 26 de marzo de 2001, es decir, después del término fijado por la citada ley. En este sentido citó y transcribió apartes de las sentencias de 13 de abril de 2000, expediente AP-023 del Consejo de Estado y de 14 de abril de 1999, expediente D-2176, D-2184 y D-2196 (acumulados) de la Corte Constitucional. EL RECURSO DE APELACION El apoderado de los accionantes interpuso “recurso de apelación contra el fallo” (sic) proferido el 4 de abril del año en curso, mediante el cual rechaza por improcedente la acción (sic) incoada”. y solicitó se revoque la decisión del a quo y en su lugar se ordene la admisión de la demanda. Sustenta el recurso en los siguientes argumentos: Aduce que la decisión del a quo se aparta de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 que en el último inciso dice ‘o cesó la acción vulnerante cusante (sic) del mismo’ y resalta que en el caso, “el fenómeno de suelo que se viene presentando y afectando a las diferentes urbanizaciones que conforman la zona, como San Luis, Montebello, Granada Sur y Villa de Los Alpes, no ha cesado desde el momento mismo de su aparición el cual data desde el año 1950 …”, y que en la actualidad causa “estragos” y ha conducido a la destrucción de las

viviendas de manera progresiva. Agrega que lo dicho lo demuestran los estudios realizados por INGEOMINAS, INGEOTECNIA Y GEOINGENIERIA LTDA y el informe de la visita realizada por la Oficina Permanente de Derechos Humanos. Manifiesta que el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 “debe analizarse en el contexto mismo del precepto, con criterios teleológicos, como quiera que se haya (sic) de manera íntima e inescindiblemente unidos o ligados en un todo, a fin de que se tenga el contenido armónico e integrado de ella, siendo ésta una función de la alta corporación, además de confrontar normas íntegras con el alcance definido y no de manera aislada e incompleta como se ha pretendido realizar, en razón de que desvirtúa el sentido de la misma”. Transcribe apartes de un “fallo de una acción de grupo impetrado (sic) por los habitantes de una de las urbanizaciones afectada por el mismo fenómeno …” proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de advertir que tratándose de daños que se van causando en forma de tracto sucesivo, el término de caducidad no se agota mientras los daños se sigan produciendo, apreciación que dice corroborar con la sentencia del Consejo de Estado de 15 de febrero de 1996, expediente 11.239, Consejero Ponente Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros; y concluye que “en la especie, es forzoso hacer, por razones de justicia y también de equidad, una interpretación generosa del momento a partir del cual empieza a correr el término de caducidad”.

Resalta que “la negación al acceso a la Administración de Justicia, a un puñado de personas que con gran esfuerzo, producto de su trabajo, adquirieron vivienda de interés social, iría en oposición a lo contenido en el artículo 51 de la Constitución Nacional …” y a lo dispuesto en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales. Finalmente reitera que la grave situación en que se encuentran los habitantes de la urbanización Villa de Los Alpes ha sido difundida por los medios de comunicación con “el fin de alertar a las autoridades administrativas sobre el peligro de la catástrofe que se avecina si no se toman los correctivos a tiempo”; y que también ha sido reconocida por la Defensoría del Pueblo y la Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda (el constructor).

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: En primer término precisa la Sala que la decisión apelada es el auto de 4 de abril de 2001 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó por improcedente la demanda formulada en ejercicio de la acción de grupo por el señor Pedro Antonio Alba y otros a través de apoderado.

En el memorial del recurso se señalan como razones de inconformidad con la decisión de primera instancia que “el fenómeno de suelo que se viene presentando y afectando a las diferentes urbanizaciones que conforman la zona como San Luis, Montebello, Granada Sur y Villa de Los Alpes, no ha cesado desde el momento mismo de su aparición el cual data desde el año 1950 …”; que el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 “debe analizarse en el contexto mismo del precepto, con criterios teleológicos …”; además que tratándose de daños que se

van causando en forma de tracto sucesivo, el término de caducidad no se agota mientras los daños se sigan produciendo, para concluir que por razones de justicia y equidad, debe darse una interpretación generosa del momento a partir del cual empieza a correr el término de caducidad. Resalta que la negación al acceso a la Administración de Justicia está en oposición a lo previsto en los artículos 51 de la Constitución Nacional y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales. De los términos de la demanda se establece que a través de la presente acción se pretende el reconocimiento y pago de los daños y perjuicios sufridos por los accionantes quienes mediante contrato de compra venta celebrado con la Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo SIARCO S.A., adquirieron inmuebles (casas) ubicados en la Urbanización Villa de Los Alpes, actos que fueron elevados a escritura pública en 1985 e inscritos posteriormente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. Los daños y perjuicios que se alegan se refieren a los sufridos por los inmuebles adquiridos, los cuales consisten en “agrietamiento, dilataciones, fisuras en sus estructuras tales como paredes, pisos, escaleras y techos, algunos de los cuales han llegado a derrumbarse encontrándose actualmente en estado de ruina”. Sin embargo, en el mismo escrito se señalan como responsables de los daños y perjuicios causados al Distrito Especial - Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Alcaldía Menor de San Cristobal Sur, por otorgar los permisos para la construcción de las viviendas que conforman la Urbanización Villa de Los Alpes, a pesar de tener

conocimiento de la inestabilidad del terreno, al respecto se afirma que la zona fue “declarada de alto riesgo desde hace muchos años”; también por el incumplimiento de sus funciones al no ordenar la suspensión de las obras de construcción. En cuanto a la presentación de la demanda en ejercicio de la acción de grupo el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 expedida el 5 de agosto de 1998 y que entró a regir un (1) año después de su promulgación, dispone: “Art. 47.- Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. De la norma transcrita se advierte que el término de caducidad de la acción de grupo empieza a contarse a partir del momento en que se causó el daño o de aquel en que cesó la acción causante del mismo. Así las cosas y como quedó señalado antes, en la demanda se señalan como responsables a las entidades administrativas de los daños y perjuicios alegados, por la expedición de los permisos para la construcción de la urbanización Villa de Los Alpes y por la omisión en sus funciones al no suspender las obras de construcción, es decir por los actos y omisiones que tuvieron lugar antes de la construcción de la indicada Urbanización y durante su desarrollo, esto es, con anterioridad a 1985 (año en que los accionantes adquirieron las viviendas; hecho éste que permite deducir que los inmuebles ya se habían construído), fecha en la que aún no había sido expedida la Ley 472 de 1998, razón por la que la Sala

confirmará la decisión de Tribunal que rechazó por improcedente la demanda incoada en ejercicio de la acción de grupo. En efecto, el artículo 88 de la Constitución de 1991 extendió las acciones previstas en el Código Civil (defensa de bienes de uso público, medio ambiente, derechos de los consumidores y evitar el daño contingente), a otros ámbitos y les dió en general un rango constitucional de amplio espectro hacia la comunidad, incluídas las acciones de grupo que tienen fines resarcitorios, previsiones que fueron desarrolladas por la Ley 472 de 1998, como la misma norma lo ordenó. En tal estatuto se regulan y se fijan su objeto, principios, jurisdicción y procedimiento, pero en cuanto a actos y omisiones ocurridos con posterioridad a su vigencia (6 de agosto de 1999). Determinan los artículos 3° y 46 de la indicada ley que se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios, bien jurídico protegido antes de la expedición de la misma, de un lado mediante el ejercicio de acciones civiles derivadas del contrato de compraventa y por otro de la contencioso administrativa por la omisión de la administración. Del escrito de la demanda no se advierte que se hubiere incoado por los interesados alguna de ellas. De otra parte aunque el apoderado de los accionantes en el memorial del recurso de apelación controvierte la decisión de primera instancia argumentando que “el fenómeno de suelo que se viene presentando y afectando a las diferentes urbanizaciones que conforman la zona, como San Luis, Montebello, Granada Sur y Villa de Los Alpes, no ha cesado desde el momento mismo de su aparición el

cual data desde el año 1950 …” y que tratándose de daños que se causan en forma de tracto sucesivo la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido que el término de caducidad no se agotaría mientras aquellos se sigan produciendo (sentencia de 15 de febrero de 1996, expediente 11.239); la Sala advierte que en esta providencia la Sección Tercera llega a tal conclusión luego de considerar que “…que si bien es cierto el hecho dañoso ocurrió el día 27 de Noviembre de 1.990, también lo es que de los efectos nocivos, solo se tuvo conocimiento hasta el día 4 de Marzo de 1.994, fecha en la cuál se celebró la Junta Médica Laboral …” (resaltado fuera de texto), y a partir del cual contó el término de caducidad de la acción de reparación directa, o sea que no se trató en ningún caso de la caducidad de la acción de grupo. La Sala considera que dicho criterio debe entenderse en el sentido de que si ocurrido el hecho causante del perjuicio o daño pero de éste (del daño o perjuicio) no se tiene conocimiento, el término de caducidad deberá contarse a partir del momento en que el afectado conozca el daño o perjuicio generado con el hecho que tiene relación de causalidad. En el caso, se afirma que el fenómeno del suelo se viene presentando desde 1950, y que el estado de deterioro de las viviendas puede corroborarse con los estudios realizados por INGEOMINAS,

INGEOTECNIA y GEOINGENIERIA LTDA.

El concepto técnico realizado por la firma Ingeominas fue realizado en abril de

1997, a solicitud de la Unidad para la Prevención y Atención de Emergencia de Bogotá, UEPS, por “la grave situación de deterioro y colapso inminente de viviendas que se presenta en los Barrios Montebello, Granada Sur y San Luis al sur-oriente de Bogotá”, zona en la que se afirma está ubicada también la Urbanización Villa de Los Alpes, es decir que en tal fecha los daños y perjuicios que se alegan no eran desconocidos por los ahora accionantes. Razones por las que la Sala considera que el indicado criterio no es aplicable al caso; además como quedó precisado el hecho que se señala como generador del daño tuvo ocurrencia antes de 1985, no sería aplicable la Ley 472 de 1998, la cual sólo entró a regir el 6 de agosto de 1999, en consecuencia no se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto. Finalmente se observa que como los perjuicios alegados se relacionan con el deterioro de las viviendas ubicadas en la Urbanización Villa de Los Alpes, adquiridas por los accionantes, éstos pueden ser reclamados por los afectados a través de las acciones ordinarias y eventualmente la de grupo ejercidas contra el vendedor y/o la Constructora. En este mismo sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado, se pronunció en la providencia de 10 de mayo de 2001, expediente 25000-23-27-000-2000-0111-01, citada por el recurrente, en la que al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó remitir el expediente de la acción

popular incoada por el Defensor del Pueblo contra entidades del Distrito Capital y la Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda a la jurisdicción ordinaria; atendiendo a que en ese caso, el objeto de la acción es la adopción de las medidas urgentes que permitan conjurar el estado de amenaza de ruina que se cierne sobre las viviendas del sector Villa de Los Alpes en procura de obtener la protección de los derechos o intereses colectivos, la determinación de la entidad obligada a corregir las causas que originan el daño que amenaza la seguridad colectiva, sólo es posible en el fallo, revocó la decisión de primera instancia y ordenó continuar el trámite de la indicada acción popular con todas las entidades demandadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, R E S U E L V E : Confírmase la providencia de abril 4 de 2001, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria