CE-25000-23-27-000-2001-0034-01(AP-164)-2001

ACCION POPULAR - El incentivo no tiene lugar en terminación anormal por pacto de cumplimiento / INCENTIVO - No hay lugar a su reconocimiento cuando termina con pacto de cumplimiento El demandante no podrá accionar en su propio beneficio, pero podrá aspirar a un incentivo que se señalará en el fallo, cuyo reconocimiento en los términos de los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 lo hará el juez teniendo en cuenta circunstancias especiales que lo ameriten, como es el caso de la ocurrencia de gastos excesivos por parte del actor con ocasión del proceso judicial, o de perjuicios a que el particular haya sufrido con ocasión de los hechos materia de la lesión a los derechos colectivos. Si bien dicho incentivo constituya un derecho para el actor, se debe aclarar que el mismo no es absoluto, por lo cual no puede concederse con la misma filosofía que inspira la retribución por el ejercicio profesional que haga un apoderado, en este caso, asimilándolo a los honorarios que por sus servicios reciba, pues, como se explicó anteriormente, la finalidad de la acción popular es de interés común, y no la de agenciar derechos ajenos. Esta Corporación en sentencia del 27 de julio de 2000, cuyo ponente fue el Dr. Alberto Arango Mantilla, al respecto se expuso lo siguiente: “Si bien la Ley 472 de 1998 en su artículo 39 prevé‚ que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un "Pacto de Cumplimiento", no hay lugar a ello puesto que, todos los derechos derivados de la

acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados.” De acuerdo con lo anterior, quien impugnó la providencia del a quo, no podrá acceder al incentivo económico teniendo en cuenta que el proceso terminó anormalmente, mediante un Pacto de Cumplimiento, entendiéndose que los derechos establecidos en la acción popular son los que quedaron plasmados en dicho pacto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C. cuatro (4) de octubre del año 2001

Radicación número: 25000-23-27-000-2001-0034-01(AP-164)

Actor: JAVIER ARMANDO RINCÓN GAMA Y HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ

MEJÍA

Demandado: ALCALDE DE AGUA DE DIOS Y OTROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por Javier Armando Rincón Gama, contra el municipio de Agua de Dios, proferida el día 5 de junio de 2001 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual aprobó un pacto de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de la acción incoada y las pretensiones de la demanda. Javier Armando Rincón Gama y Héctor Alfredo Suarez Mejía, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la ley 472 de 1998, solicitaron la declaratoria de responsabilidad del Alcalde

de Agua de Dios y de las demás autoridades que en el curso del proceso se establezcan como responsables, por la vulneración de los derechos e intereses colectivos, al ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, los derechos de los consumidores de los usuarios a la realización de edificaciones y desarrollos urbanos, y la protección de recursos naturales.

I.1HECHOS

1. El matadero Municipal de Agua de Dios fue construido en 1990 y, según los accionantes, no funciona en las condiciones técnicas e higiénicas apropiadas, pues los operarios, además de no tener la capacitación suficiente, no utilizan implementos de aseo y seguridad necesarios para este trabajo.

2. El matadero se ubica en una zona urbana, y no cuenta con licencia ambiental, autorizaciones sanitarias, permiso de la CAR para su funcionamiento, y de acuerdo con el Decreto 1036 de 1991 el Ministerio de Salud lo categoriza como mínimo, ya que las labores se realizan en el piso.

3. El matadero no tiene reglamento de trabajo y seguridad ocupacional; tiene una capacidad para 10 bovinos y 3 porcino por hora, y no cuenta con cerco perimetral, ni área de protección.

4. A veinte metros de la ubicación del matadero, se construyó un tanque séptico que se llenó en dos meses y no tiene salida de fluidos.

5. Los afluentes de esta quebrada, junto con las aguas negras, son vertidas al río Bogotá; además, que existe un planchón que es fuente de contaminación y causa molestias a las comunidades cercanas por los malos olores y la proliferación de ratas y moscas.

7. El Municipio de Agua de Dios ha omitido sus funciones de control y

vigilancia en relación con el matadero, además de sus funciones constitucionales en relación con el saneamiento ambiental y la protección de los recursos naturales. IIPRETENSIONES Se declare que el matadero del Municipio de Agua de Dios es inadecuado y vulnera el derecho a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública, a los derechos de los consumidores y usuarios, a la realización de edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Se declare que el actual matadero de Agua de Dios, por su ubicación y funcionamiento, viola las disposiciones legales que rigen la materia, y que el Municipio no ha cumplido adecuadamente con su obligación de garantizar la seguridad y la salubridad públicas. Que se ordene la construcción y la adecuación de un nuevo matadero, de acuerdo con las recomendaciones obtenidas de estudios realizados. Se ordene tomar las medidas tendientes a disminuir el deterioro del medio ambiente y de la calidad de vida de las personas residentes en el sectores, hasta que se construya otro matadero. IIIDEFENSA El Municipio de Agua de Dios se defendió oportunamente expresando:

1. Los informes evaluativos de fecha 16 de julio de 1997 y 14 de junio de 2000, expedidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca C.A.R., dan fe de que el matadero Municipal funciona de forma eficiente y óptima, ya que está catalogado como uno de los mejores de

Cundinamarca.

2. El matadero se construyó en 1990 en una dirección distinta a la que el accionante establece, y de acuerdo con las especificaciones de la

Universidad Nacional, teniendo una capacidad de degüello aproximado para 100 bovinos y 50 porcinos, en una jornada de 8 horas, pero en la actualidad solamente se sacrifica un promedio de 12 bovinos y 4 porcinos; de acuerdo con las visitas realizadas por la Alcaldía Local, el matadero tiene una estructura óptima y condiciones de aseo e higiene.

3. Procede la excepción de falta de legitimación por pasiva, en virtud de que el demandante considere que el Municipio es el único propietario de la planta física del matadero, pero quienes están obligados a responder por las condiciones de sanidad e higiene son los arrendatarios, que para el caso son los representantes legales de INAGRICOL LTDA, y la Asociación de Expendedores de Carne de Agua de Dios.

4. El matadero se encuentra ubicado en zona rural sobre la cual la Universidad Nacional asesoró y conceptuó sobre la viabilidad de su funcionamiento.

5. La planta física es del Municipio, pero la higiene y funcionamiento está a cargo de su arrendatario, por cuanto es el encargado de su funcionamiento, aseo y mantenimiento higiénico.

6. Existe permiso para vertimientos desde el 15 de mayo de 1995, el cual fue expedido por la CAR Dirección Regional de Girardot.

7. Además, un control de sacrificio clandestino, el cual es realizado por los funcionarios de Saneamiento Ambiental y la Policía Nacional, quienes hacen presencia en el sacrificio de los semovientes.

8. Los trabajadores del matadero están capacitados para su trabajo, y se les han expedido los carnet que así lo demuestra; se han programado capacitaciones sobre manipulación de alimentos y normas de seguridad

laboral.

9. El matadero tiene una capacidad para 100 bovinos y 50 porcinos en 8 horas, superando la capacidad señalada para su funcionamiento, y la cantidad de ganado que se sacrifica es mínima ya que existe un promedio de 12 bovinos y 4 porcinos por jornada; por lo tanto, no dá para satisfacer el mercado intermunicipal. 10.Debido a fumigaciones que una empresa contratada realiza se descarta la posibilidad de la presencia de roedores y de plagas. 11.Los desechos no son enviados por tuberías al alcantarillado, ya que existen cajas de sedimentación para el control de estos líquidos; además se construyó un tanque séptico y se están realizando los respectivos controles de limpieza y drenaje; los desechos líquidos son descargados en una quebrada próxima al matadero, pero previamente llegan a las trampas de sólidos. 12.El Municipio ha ejercido su control y vigilancia sobre el control de sanidad del matadero con los exámenes ante-morte y postmorte.

LA ENTIDAD DEMANDADA PROPUSO LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA FUNDAMENTANDO EN LO

SIGUIENTE:

1. La legitimación por pasiva pertenece al demandado y a quienes deben intervenir para controvertir las pretensiones de la demanda, que en este caso serán Ignacio Cuervo y Joselín Martínez, en calidad de arrendatarios del matadero, ya que son los responsables de las acciones u omisiones en el funcionamiento del matadero, pues el municipio sólo es propietario de la planta física.

2. Las personas anteriormente mencionadas se desempeñan como

representantes legales de INAGRICOL LTDA. y la Asociación de Expendedores de Carne de Agua de Dios, como entidad con personería jurídica y autonomía propia, hecho por el cual, en virtud del artículo 14 de la Ley 472 de 1998, la presente acción popular debe dirigirse contra ellos.

3. En este orden de ideas, el Municipio de Agua de Dios no alcanza a ser sujeto pasivo dentro de la presente acción popular, siendo responsables de los hechos alegados en la demanda solamente la entidad arrendataria.

IVPROVIDENCIA IMPUGNADA En virtud del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se llevó a cabo el pacto de cumplimiento el día 5 de junio de 2001, llegándose al siguiente acuerdo: El Alcalde Municipal de Agua de Dios manifestó que, en cuanto a las observaciones determinadas por la CAR, se están realizando las gestiones pertinentes para ello, entre ellas, que las unidades deben cumplir con los requisitos ambientales y que el tratamiento de residuos presenta falencias para corregir, y se aportó como prueba la certificación de cumplimiento al funcionario judicial, el cual declaró que se establecieron en dicho pacto las acciones tendientes a proteger los derechos colectivos; en consecuencia, se aprobó el pacto de cumplimiento. Dentro del acuerdo se estipularon actividades por parte de la Alcaldía del Municipio de Agua de Dios, entre las cuales están la succión del pozo y lavado a presión de las tuberías del mismo, análisis de laboratorio concerniente en el muestreo integrado, rejillas para la retención de sólidos del sistema de tratamiento de aguas, mantenimiento permanente de las trampas de sedimentación iniciales,

aislamiento con cerca viva en el perímetro del matadero, adquirir los implementos para el desecho de residuos líquidos y sólidos, inspección al proceso post-morten, etc. Dichas actividades se vienen desarrollando y se complementaran en corto, mediano y largo plazo. VI-FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION Javier Armando Rincón Gama impugnó la providencia del Tribunal, y los argumentos del recurso fueron los siguientes:

1. Se debe modificar la sentencia de aprobación del pacto de cumplimiento del día 23 de junio de 2001, adicionando el reconocimiento al incentivo que por ley tienen los actores populares por la labor desarrollada en defensa de los recursos naturales.

2. En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el incentivo debe pagarse; no se excluye que la sentencia que pone fin al proceso apruebe un pacto de cumplimiento o que se profiera luego de cumplido el trámite.

3. La doctrina ha sostenido que la razón de ser del incentivo en las acciones populares es el estímulo para los encargados de defender los derechos colectivos, de otra manera se harían nugatorias las disposiciones constitucionales y legales que dan cabida a la participación ciudadana.

4. La defensa de los derechos colectivos mediante el acto de cumplimiento, no hubiese sido posible sin el trabajo de los actores populares al incoar la acción popular.

5. La recompensa es un incentivo de ley, y se paga por un trabajo realizado en beneficio de la comunidad, así como el derecho a la remuneración por reconocimiento de su trabajo en beneficio de la comunidad que tienen las tres ramas del poder público y los empresarios privados.

6. Los actores populares en un estado de derecho democrático y participativo reciben el pago compensatorio de su tiempo y esfuerzo en esa labor cogestora de las decisiones, en beneficio de la comunidad que asume el poder público.

7. Los actores populares, ejerciendo su derecho al trabajo y en cumplimiento de la obligación social que en este caso existe, asumen responsabilidad frente a las decisiones y su deber frente a las omisiones de las autoridades por la violación a los derechos colectivos.

8. Desconocer los incentivos es viciar de nugatorio tanto los derechos colectivos, como sus mecanismos de defensa y aplicación.

VIICONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia impugnada será confirmada por las siguientes razones: Es claro para la Sala la existencia de un compromiso por parte del Alcalde Municipal de Agua de Dios, en cuanto a las observaciones determinadas por la CAR, dirigidas al cumplimiento de los requisitos ambientales e higiénicos en el tratamiento de residuos, con lo cual se protegen los derechos colectivos lesionados. De esta forma, el pacto de cumplimiento de fecha 5 de junio de 2001 se llevó a cabo de acuerdo con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a la finalidad de la acción popular, se debe precisar que busca la protección de los derechos e intereses colectivos, para lo cual debe tenerse en cuenta que en este sentido se concluye el carácter eminentemente altruista de este tipo de acción, pues dicha protección busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de los derechos que los afectan en común, estando así legitimados los

directamente afectados, quienes teniendo como fin esa protección lo hacen sin perseguir en ello el lucro. La Corte Constitucional, respecto de las acciones populares se pronunció a través de la sentencia C-215 de 1999, en la cual aclaró: “La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.” En este orden de ideas, el demandante no podrá accionar en su propio beneficio, pero podrá aspirar a un incentivo que se señalará en el fallo, cuyo reconocimiento en los términos de los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 lo hará el juez teniendo en cuenta circunstancias especiales que lo ameriten, como es el caso de la ocurrencia de gastos excesivos por parte del actor con ocasión del proceso judicial, o de perjuicios a que el particular haya sufrido con ocasión de los hechos materia de la lesión a los derechos colectivos. Si bien dicho incentivo constituya un derecho para el actor, se debe aclarar que el mismo no es absoluto, por lo cual no puede concederse con la misma filosofía que inspira la retribución por el ejercicio profesional que haga un apoderado, en este caso, asimilandolo a los

honorarios que por sus servicios reciba, pues, como se explicó anteriormente, la finalidad de la acción popular es de interés común, y no la de agenciar derechos ajenos. Esta Corporación en sentencia del 27 de julio de 2000, cuyo ponente fue el Dr. Alberto Arango Mantilla, al respecto se expuso lo siguiente: “Si bien la Ley 472 de 1998 en su artículo 39 prevé‚ que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un "Pacto de Cumplimiento", no hay lugar a ello puesto que, todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados.” De acuerdo con lo anterior, quien impugnó la providencia del a quo, no podrá acceder al incentivo económico teniendo en cuenta que el proceso terminó anormalmente, mediante un Pacto de Cumplimiento, entendiéndose que los derechos establecidos en la acción popular son los que quedaron plasmados en dicho pacto. No puede pretender el actor de una acción popular que a través de la misma se le reconozca una remuneración al igual que a los funcionarios que laboran para las ramas del poder público, como lo alega en la sustanciación del recurso, ya que entre estos y el Estado existe una relación laboral, mientras que en lo relacionado con el actor, este tipo de acción plantea la relación que existe entre un ciudadano, que en ejercicio del principio de acceso a la justicia y en representación de una colectividad, persigue la garantía de los derechos colectivos.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. F A L L A CONFÍRMASE la providencia impugnada NOTIFÍQUESE esta providencia al accionante y a la entidad accionada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y COMUNÍQUESE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del 4 de octubre del año 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA