CE-25000-23-27-000-2001-00505-01(AP)-2005

JUZGADOS ADMINISTRATIVOS - Violación a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia: cosa juzgada / COSA JUZGADAIdentidad de objeto y causa: juzgados administrativos / ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Prestación eficiente y oportuna: cosa juzgada En el presente caso, el actor pretende que se haga efectivo el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia, que considera violado por la Nación –Rama Judicial, al haber omitido la Sala Administrativa del CSJ poner en funcionamiento los juzgados administrativos. Como bien lo señaló el a quo, mediante sentencia de 18 de julio de 2002, la Sección Segunda de esta Corporación (C.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero), al decidir la acción popular instaurada por Luis Alfonso Acevedo Prada contra la Rama Judicial –Sala Administrativa del CSJ y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, amparó el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia, cuya violación halló demostrada al no haber adoptado los demandados las medidas para poner en funcionamiento los juzgados administrativos, omisión con fundamento en la cual en el sub-índice el actor también se reclama su protección. Al regular los efectos de la sentencia dictada en una acción popular el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 señala que «tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y el público en general.» La prosperidad de la excepción de cosa

juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya juzgada exista identidad de objeto e identidad de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos jurídicos de la pretensión sean los mismos. Al verificar las pretensiones del actor, frente a las planteadas en la ocasión precedente se advierte que son las mismas que dieron lugar a la interposición de la demanda aludida1. Se advierte que los hechos son los mismos que sirven de fundamento a la acción popular en el presente caso, pues el actor aduce que la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa es consecuencia de la omisión en que ha incurrido la Sala Administrativa del CSJ al no haber puesto en funcionamiento los juzgados administrativos, violando el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia. Hay, pues, identidad de objeto. Al igual que en el sub-índice, en la acción popular decidida por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 18 de julio de 2002, se demandó al Consejo Superior de la Judicatura –Sala Administrativa, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. DERECHO COLECTIVO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Exhortación al gobierno por incumplimiento en materia presupuestal: funcionan juzgados administrativos / PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL - Inclusión de partidas para el funcionamiento de juzgados administrativos Al amparar el derecho colectivo a la administración de justicia, la Sección Segunda

impartió las siguientes órdenes: «... 4.- ORDÉNASE al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público (Gobierno Nacional) que incluya en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para la vigencia fiscal del 2003, la partida presupuestal correspondiente para atender los gastos de personal y funcionamiento de los Juzgados Administrativos, según el proyecto de presupuesto para la Rama Judicial, con los ajustes y adiciones necesarias que le presentará el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con los artículos 42 y 88 de la Ley 270 de 1996. 5.- ORDÉNASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, que 1 AP. 503 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. elabore y presente al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el término de 10 días hábiles la complementación y adición al proyecto de presupuesto de que trata el artículo 88 de la Ley 270 de 1996, en lo pertinente a la implementación de los Juzgados Administrativos. 6.- ORDÉNASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, que en el término de 45 días hábiles, inicie los trámites para realizar el proceso de selección, por concurso, de los jueces administrativos.» Ahora bien, teniendo en cuenta que desde la sentencia de 18 de julio de 2002 han transcurrido más de tres años, sin que la

Presidencia de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público hayan cumplido las órdenes que impartió en materia presupuestal, la Sala exhorta a estas autoridades para en la presente vigencia fiscal adopten las medidas que sean necesarias para asegurar la inclusión en el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2006 de la partida presupuestal que la Sala Administrativa del Consejo Superior solicitó en el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial, destinada a financiar el funcionamiento de los juzgados administrativos. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00505-01(AP)

Actor: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 13 de febrero de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A) negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ instauró acción popular contra la Nación – Rama Judicial y el Consejo Superior de la Judicatura (en adelante CSJ), para la

protección del derecho colectivo de acceso al servicio público de la administración de justicia , y a su prestación eficiente y oportuna. 1.1. Hechos Los plantea así:  Es de público conocimiento que la jurisdicción contencioso administrativa presenta un alto grado de congestión que comporta violación del derecho de acceso al servicio público de administración de justicia, y a su prestación eficiente y oportuna.  Según artículos 256-52 y 257-23 de la CP y la Ley 270 de 1996 la Sala Administrativa del CSJ está obligada a adoptar las medidas necesarias para descongestionar los despachos judiciales.  Los artículos 33 a 43 de la Ley 446 de 1998 redistribuyeron las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa sobre el supuesto que los juzgados administrativos previstos en los artículos 42 y 197 de la Ley 270 de 1996 entraran en funcionamiento.  El CSJ no ha adoptado las medidas que aseguren la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos cuya creación se ordenó en las Leyes 270 de 1996 y 446 de 1998. 1.2. Pretensiones  Que se ordene al CSJ poner en funcionamiento, en el menor tiempo posible y de manera prioritaria, los juzgados administrativos en los diferentes distritos 2 Artículo 256 CP. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: [...]5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el congreso.

3 Artículo 257 CP. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: [...]2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. judiciales, a fin de que puedan ejercer las competencias previstas en los artículos 42 y 197 de la Ley 270 de 1996 y 42 de la Ley 442 de 1998 .  Si la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos solo es posible parcialmente, que se ordene al CSJ adoptar otras medidas para descongestionar el Consejo de Estado, verbigratia, la creación de salas de descongestión, el nombramiento de funcionarios de descongestión y similares.  Que para la verificación del cumplimiento de la sentencia, se conforme el Comité de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.  Que se fije a favor del Fondo de Defensa de los Intereses Colectivos el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El Presidente de la Sala Administrativa del CSJ4 y la apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial5 propusieron la excepción de «improcedencia de la acción popular» por considerar que los derechos para cuya protección se instauró la acción no están previstos en el literal j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 que se refiere a los «servicios públicos domiciliarios.»

Sostuvieron que según lo preceptuado en los artículos 228 CP y 1º de la Ley 270 de 1996, la administración de justicia es una «función pública»; no un servicio público como lo afirma el actor. Pusieron de presente que el Presidente de la Sala Administrativa del CSJ solicitó al Presidente de la República mediante oficio de 17 de septiembre de 1997 la partida presupuestal requerida para ejecutar un «Plan de Acción Inmediato» (que incluía la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos) para dar continuidad al «Plan Desarrollo de la Justicia 1995 – 1998». Esta gestión fue infructuosa. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del CSJ estableció en el estudio técnico titulado «Costos de Implementación Ley 446 de 1998» que para atender 4 Mediante escrito visible en folios 45 a 52 del cuaderno principal. 5 Mediante escrito visible en folios 61 a 66 del cuaderno principal. las necesidades de la jurisdicción debían crearse 100 juzgados administrativos. Se calculó que para 19986, su puesta en funcionamiento tendría un costo de diecisiete mil doscientos noventa y un millones de pesos ($17’291’000.000,oo). La Sala Administrativa expidió el 1º de diciembre de 1998 los Acuerdos 401 «por el cual se organizan unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional» y 402 «por el cual se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 63 de la Ley 446 de 1998.» El Presidente del CSJ solicitó mediante oficio de 28 de agosto de 1998 al Ministro

de Hacienda y Crédito Público la inclusión de una partida en el Proyecto de Presupuesto Nacional por diecisiete mil doscientos noventa y un millones de pesos ($17’291’000.000,oo) para implementar las medidas adoptadas por la Ley 446 de 1998. Para la vigencia fiscal correspondiente al año 1999 el Ministerio tan sólo situó recursos por siete mil ochocientos millones de pesos ($7’800’000.000,oo)7, que no cubrían el 50% de los costos presupuestados. La Sala Administrativa del CSJ financió programas de descongestión, con buenos resultados y los siguió implementando. Pese a que aún no operan los juzgados administrativos, las medidas de descongestión que se han adoptado reflejan un mejor acceso a la administración de justicia. Así lo prueban las estadísticas consignadas en el Proyecto de Presupuesto para el 2002. 2.2. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público puso de presente que de conformidad con los artículos 39 y 47 del Decreto 111 de 1996 la preparación del Proyecto Anual de Presupuesto de la Nación que compete a la entidad, se supedita a la disponibilidad de los recursos con que cuente el Estado. Por ese motivo, asignó para la vigencia de 1999 una partida de siete mil ochocientos millones de pesos ($7’800’000.000,oo) para la creación de 50 juzgados administrativos, si bien la cuantía de la partida solicitada por el CSJ era mayor. 6 Los costos incluyen además de la creación de los 100 despachos, los siguientes rubros: Gastos anuales por servicios personales y transferencias, arrendamiento y adecuación de sedes, dotación,

concurso para proveer los cargos y gastos generales. Las proyección no comprendió el valor de la carga laboral que deberían asumir los juzgados administrativos en razón de su competencia para decidir las acciones populares y de grupo, pues al momento de su elaboración no había entrado en vigencia la Ley 472 de 1998. 7 Según certificado de 27 de enero de 1999 suscrito por el Subdirector de Desarrollo Social asignado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional.

3. COADYUVANCIAS Mediante escritos separados coadyuvaron la demanda el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo8; la Comisión Colombiana de Juristas9; el Rector, docentes y estudiantes de la Universidad Santiago de Cali10; la Contraloría General de la República11; el Ministerio de

Defensa Nacional12; y el Tribunal Administrativo del Tolima13. Las coadyuvancias coincidieron en sostener que las entidades demandadas son responsables de la violación de los derechos colectivos de acceso a la administración de justicia y a su prestación eficiente y oportuna, al haber omitido efectuar las apropiaciones presupuestales requeridas para la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos cuyas competencias regularon las Leyes 270 de 1996 y 446 de 1998, omisión que de contera ha acarreado una grave congestión en la jurisdicción contencioso administrativa y que producido un mayor la segunda instancia ante el Consejo de Estado. Aducen que esta omisión además comporta violación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos14 y la Convención Americana de Derechos Humanos15 que por haber sido ratificadas por Colombia, obligan al Estado a garantizar un

sistema judicial efectivo inclusive en la jurisdicción contencioso administrativa.

4. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 2 de septiembre de 2002, y no existió ánimo conciliatorio entre las partes por lo que se declaró fallida y se ordenó seguir con el trámite del proceso.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 13 de febrero de 2003, el Tribunal de Cundinamarca,

(Sección Cuarta, Subsección A) negó las súplicas de la demanda pues mediante 8 Folios 112 a 139 del cuaderno principal. 9 Folios 152 a 157 del cuaderno principal. 10 Folios 177 a 184 del cuaderno principal. 11 Folios 186 a 196 del cuaderno principal. 12 Folios 217 a 220 del cuaderno principal. 13 Folios 199 a 200 del cuaderno principal. 14 Artículo 14. 15 Artículos 1º, 2º y 8º. sentencia de 18 de julio de 2002 la Sección Segunda de esta Corporación amparó el derecho colectivo a la administración de justicia. Puso de presente que en cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 18 de julio de 200216, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ha venido adoptando las medidas tendientes a la puesta en marcha de los juzgados administrativos, conforme lo hizo constar su Vicepresidenta al alegar de conclusión. Consideró que no era procedente ordenar ninguna medida adicional para la protección del derecho colectivo invocado pues el Consejo de Estado impartió las órdenes para la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos.

Anotó que mediante Acuerdo No. 1550 de 17 de septiembre de 2002, el Consejo de la Judicatura convocó al XIII concurso de méritos para la provisión de carreras de la rama judicial que incluye los jueces administrativos, y que las pruebas de conocimientos se practicaron los días 13 y 14 de diciembre de 2003.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor sostuvo que las pruebas allegadas demuestran el estado critico en que se encuentra la jurisdicción contencioso administrativa, situación que amenaza el derecho colectivo de acceso al servicio público de la administración de justicia y a su prestación eficiente y oportuna.

Solicita la revocación del fallo impugnado y, en su lugar, ordenar al CSJ que adopte medidas urgentes y efectivas que permitan en el menor tiempo posible poner en funcionamiento los juzgados administrativos a fin de que éstos, los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado puedan ejercer las competencias previstas las Leyes 270 de 199617 y 446 de 199818.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el presente caso, el actor pretende que se haga efectivo el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia, que considera 16 M.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero. Expediente AP-503, Actor: Luis Alfonso Acevedo Prada y otros. 17 Artículos 42 y 197. 18 Artículos 36 a 41. violado por la Nación –Rama Judicial, al haber omitido la Sala Administrativa del CSJ poner en funcionamiento los juzgados administrativos.

Como bien lo señaló el a quo, mediante sentencia de 18 de julio de 2002, la

Sección Segunda de esta Corporación (C.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero), al decidir la acción popular instaurada por Luis Alfonso Acevedo Prada contra la Rama Judicial –Sala Administrativa del CSJ y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Presidencia de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público,19 amparó el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia, cuya violación halló demostrada al no haber adoptado los demandados las medidas para poner en funcionamiento los juzgados administrativos, omisión con fundamento en la cual en el sub-iudice el actor también se reclama su protección. Al regular los efectos de la sentencia dictada en una acción popular el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 señala que «tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y el público en general.» La prosperidad de la excepción de cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya juzgada exista identidad de objeto e identidad de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos jurídicos de la pretensión sean los mismos. Al verificar las pretensiones del actor, frente a las planteadas en la ocasión precedente se advierte que son las mismas que dieron lugar a la interposición de la demanda aludida20. Se advierte que los hechos son los mismos que sirven de fundamento a la acción popular en el presente caso, pues el actor aduce que la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa es consecuencia de la omisión en que ha

incurrido la Sala Administrativa del CSJ al no haber puesto en funcionamiento los juzgados administrativos, violando el derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia. Hay, pues, identidad de objeto. 19 A.P. 503 de 2002. 20 AP. 503 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Al encontrar probada la omisión causante de la violación del derecho a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia, la Sección Segunda sostuvo: «... [Partiendo de una verdad innegable como es el hecho de que la justicia administrativa está congestionada -es tardía mas no impuney que dicha tardanza hace que el servicio público y la función pública de administrar justicia no sea eficaz ni oportuna, encuentra la Sala que no es razonable ni se acompasa (sic) con el mandato legal privar a la comunidad del derecho a contar con estos despachos judiciales que diseñó el legislador, entre otras medidas, para remediar tal congestión. Por estas razones se impone conceder el amparo del derecho e interés colectivo a la prestación eficiente y oportuna de la administración de justicia vulnerado, en este caso, por la no puesta en marcha de los ya citados despachos judiciales.» De otra parte, la Sala advierte que las pretensiones planteadas en el caso subexamine coinciden con las formuladas en la oportunidad precedente. En esa ocasión, al igual que en la presente, la acción fue instaurada para la protección del derecho a la prestación eficiente y oportuna del derecho a la administración de justicia. En ambas se pretende que el Consejo Superior de la Judicatura ponga en

funcionamiento los juzgados administrativos en el menor tiempo posible. Hay, pues, identidad de causa petendi. Al igual que en el sub-iudice, en la acción popular decidida por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 18 de julio de 2002, se demandó al Consejo Superior de la Judicatura –Sala Administrativa, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. Al amparar el derecho colectivo a la administración de justicia, la Sección Segunda impartió las siguientes órdenes: «... 4.- ORDÉNASE al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público (Gobierno Nacional) que incluya en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para la vigencia fiscal del 2003, la partida presupuestal correspondiente para atender los gastos de personal y funcionamiento de los Juzgados Administrativos, según el proyecto de presupuesto para la Rama Judicial, con los ajustes y adiciones necesarias que le presentará el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con los artículos 42 y 88 de la Ley 270 de

1996. 5.- ORDÉNASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, que elabore y presente al Señor Presidente de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el término de 10 días hábiles la complementación y adición al proyecto de presupuesto de que trata el artículo 88 de la Ley 270 de 1996, en lo pertinente a la implementación de

los Juzgados Administrativos. 6.- ORDÉNASE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA, por conducto de su Presidente, que en el término de 45 días hábiles, inicie los trámites para realizar el proceso de selección, por concurso, de los jueces administrativos.» Ahora bien, teniendo en cuenta que desde la sentencia de 18 de julio de 2002 han transcurrido más de tres años, sin que la Presidencia de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público hayan cumplido las órdenes que impartió en materia presupuestal, la Sala exhorta a estas autoridades para en la presente vigencia fiscal adopten las medidas que sean necesarias para asegurar la inclusión en el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2006 de la partida presupuestal que la Sala Administrativa del Consejo Superior solicitó en el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial, destinada a financiar el funcionamiento de los juzgados administrativos. Así se dispondrá en la parte resolutiva de este sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada de 5 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de 18 de julio de 2002 (C.P. Dra. Ana Margarita

Olaya Forero; actor: Luis Alfonso Acevedo Parada y otros). Segundo.- ÍNSTASE al señor Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público a cumplir en la presente vigencia fiscal las órdenes que en materia presupuestal impartió el Consejo de Estado en la sentencia de 18 de julio de 2002, En consecuencia, se ORDENA al Gobierno Nacional incluir en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 2006, la partida presupuestal para atender los gastos de personal y funcionamiento de los Juzgados Administrativos, en la cuantía presupuestada por el Consejo Superior de la Judicatura, en el anteproyecto de presupuesto para la Rama Judicial presentado de conformidad con los artículos 42 y 88 de la Ley 270 de 1996. Tercero.- PREVIÉNESE al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que se abstenga de volver a incurrir en las omisiones causantes de la violación de los derechos colectivos de acceso al servicio público de la administración de justicia y a su prestación eficiente y oportuna. Adviértesele que el incumplimiento de una orden judicial proferida en una acción popular acarrea sanción de multa conmutable en arresto, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. (Ley 472 de 1998, artículo 41) DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 6 de octubre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO