CE-25000-23-27-000-2001-00509-01(AP)-2007

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto El concepto de moralidad administrativa tiene como fundamento dos concretas valoraciones a saber: i) como principio fundamental de la organización administrativa (artículo 209 Constitución Política) y, ii) como derecho de naturaleza colectiva que irradia el ejercicio de toda función de naturaleza pública. La moralidad administrativa entendida como principio orientador del funcionamiento de la organización estatal y, principalmente, de la función administrativa del poder público, encuentra su fundamento en el artículo 209 de la Carta Política. Lo anterior implica que, al erigirse como principio constitucional, aquél tiene la suficiente fuerza normativa para irrigar a todo el ordenamiento jurídico en relación con el comportamiento que deben asumir los servidores públicos y los particulares en el cumplimiento de funciones administrativas. En efecto, al ostentar el grado de principio constitucional, la moralidad supone no sólo un esquema axiológico o valorativo a seguir, sino que, además, implica una obligación directa radicada en cabeza de todas las personas que cumplen o ejercen funciones administrativas. Precisamente, dada esta naturaleza, su cumplimiento puede hacerse efectivo y reclamarse jurisdiccionalmente de conformidad con el grado de eficacia y de corrección que despliega. Así las cosas, la moralidad como principio orientador de la actividad administrativa implica el comportamiento del funcionario o particular que ejerce la función, de conformidad con una serie de parámetros o condiciones determinadas de virtud, honestidad, pulcritud, buena fe, y responsabilidad, que parten de la base del respeto por lo público y por la primacía del interés general. El derecho a la moralidad administrativa constituye, sin lugar a dudas, uno de los

principales logros obtenidos a partir de la configuración política del Estado Social de Derecho. En efecto, significa el derecho - deber que tienen todas las personas que hacen parte de la comunidad de respetar y exigir el respeto por que lo público sea orientado de manera idónea, eficiente y transparente, sin que existan ánimos o intereses subjetivos en el manejo de las funciones estatales, sino que, por el contrario, la ejecución de las actividades y tareas públicas se haga atendiendo al interés general, con plena honestidad y pulcritud. En ese contexto, la moralidad como derecho colectivo supone la posibilidad de que cualquier persona pueda acudir ante la jurisdicción para hacer cesar el peligro o restituir las cosas al estado anterior. En ese contexto, debe puntualizarse que no todo comportamiento injusto o ilegal puede tacharse de inmoral, por cuanto, este último concepto supone, específicamente, una distorsión maliciosa en el comportamiento del funcionario o del particular que cumple funciones públicas; ánimo subjetivo torticero y malicioso que implica el desconocimiento de los postulados constitucionales y legales que informan el recto y adecuado ejercicio de las funciones estatales. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 26 de febrero de 2004, expediente No 2001-0111801, C.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar; de la Corte Constitucional, sentencia C046 de 1994. ACCION POPULAR - Prueba pericial. Prohibición de multiplicidad / PRUEBA PERICIAL - Prohibición legal de multiplicidad. Acción popular Al respecto, la Sala acoge plenamente la argumentación construida por el fallador

de primera instancia, como quiera que el negocio jurídico ostenta un grado de complejidad técnica que desborda los conocimientos propios del operador jurídico, por lo que se hizo necesario acudir a la prueba técnica - pericial, en orden a establecer las labores que fueron contratadas y adelantadas por el Consorcio COR en relación con el manejo y tratamiento de los lixiviados producidos en el relleno Doña Juana y, de otra parte, determinar matemáticamente las sumas que, eventualmente, se encontraría obligado a reintegrar al patrimonio público en caso de una posible condena. Por lo anterior, debe hacerse precisión sobre la prohibición legal establecida en el C.P.C. en relación a la multiplicidad de peritazgos; en efecto, lo que prohíbe el ordenamiento jurídico es que existan dos o más peritazgos sobre una misma materia, con miras a evitar la confrontación, pugna o incongruencia entre las pericias practicadas. El supuesto precedente no se aplica en el asunto sub examine, dado que si bien se decretaron y practicaron dos experticias, lo cierto es que ambos versaron sobre materias y asuntos totalmente disímiles; Así las cosas, los peritazgos levantados a lo largo del proceso no incurren en la prohibición de que trata el reiterado artículo 233 del C.P.C., máxime si el decreto de dichas experticias pretendía esclarecer puntos necesarios para adoptar la decisión definitiva. RELLENO SANITARIO DOÑA JUANA - Sistema de recirculación. Manejo de lixiviados / ACCION POPULAR - Carga de la prueba. Moralidad administrativa Del material probatorio recaudado se concluye, con plena claridad, que para el

contratista resultaba imposible adelantar y operar los lixiviados mediante el sistema de recirculación, como quiera que dicho mecanismo colapsó en el año 1997, motivo por el cual se ocasionó el derrumbe de varias toneladas de basuras en el relleno sanitario de Doña Juana. Así las cosas, no era procedente exigirle cumplir con un método preciso para la administración y manejo de lixiviados, por consiguiente, si bien el decreto 608 de 1994 - contentivo del reglamento de la concesiónse encontraba incorporado al contrato C-4016 de 1998, lo cierto es que, tal como lo pusieron de presente los peritos, al contratista le resultaba imposible aplicar un determinado sistema técnico para el manejo de los lixiviados, razón por la cual, resultó correcto que el contratista adoptara una serie de medidas para verter los lixiviados al río Tunjuelito, hasta tanto la administración distrital no estableciera - mediante estudios idóneos - el sistema más aconsejable para el manejo y tratamiento de los mismos y, por lo tanto, contratara la operación y manejo de los mencionados residuos. En ese orden de ideas, no se vislumbra ningún ánimo subjetivo, malicioso o torticero por parte del contratista o de los funcionarios distritales, por cuanto, simplemente, ante la ocurrencia de un siniestro de grandes magnitudes actuaron de conformidad con la prudencia del caso, y conforme a los postulados y principios que orientan una buena y recta actividad contractual. Como se aprecia, resultaba a todas luces una carga procesal del actor, demostrar que los demandados habían trasgredido el derecho

colectivo a la moralidad administrativa, es decir, correspondía al actor popular aportar y solicitar las pruebas conducentes y pertinentes para acreditar los presupuestos fácticos sobre los cuales sustentó sus pretensiones. Por el contrario, lo que se observa en el asunto sub judice, es que el contratistaoperador, se limitó a, una vez acumulados los lixiviados, verterlos al afluente más cercano, en ese contexto, los medios probatorios decretados y allegados al expediente, contrario a lo afirmado por el demandante, lo que reflejan es la ausencia de actividades por parte del contratista en el manejo y operación de lixiviados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., Veintiuno (21) de febrero dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00509-01(AP)

Actor: LUIS DOMINGO CARDENAS

Demandando: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 29 de septiembre de 2005, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Domingo Cárdenas.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 14 de septiembre de 2001, el señor Luis Domingo Cárdenas instauró

acción popular en contra del Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP), con el fin de que se protegiera el derecho colectivo a la moralidad administrativa, presuntamente afectado como consecuencia del supuesto incumplimiento del contrato estatal de operación número C-4016 de 25 de junio de 1998, por parte del contratista consorcio “COR Ltda.” (integrado por las sociedades Constructora Ineconte Ltda. y Murillo LoboGuerrero Ingenieros Ltda.), cuyo objeto consistió en la operación y mantenimiento en perfecto estado del relleno sanitario “Doña Juana” del Distrito Capital. El actor popular elevó las siguientes súplicas con el escrito de demanda:

“PRIMERA: ORDENAR AL DISTRITO CAPITAL - ALCALDÍA MAYOR

DE BOGOTÁ - UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS

(UESP) - que en el término de diez (10) días siguientes al fallo, DEBE ADOPTAR LAS MEDIDAS NECESARIAS y/o INSTAURAR LAS ACCIONES CORRESPONDIENTES CONTRA EL CONSORCIO OPERADOR DEL RELLENO -COR LIMITADAintegrado por la Constructora ineconte Limitada y Murillo Lobo Guerrero Ingenieros S.A., para que se declare que por parte de COR LIMITADA EXISTIÓ UN INCUMPLIMIENTO del CONTRATO DE OPERACIÓN TEMPORAL No. C-4016 de fecha 25 de junio de 1998, al no haber efectuado, como era su obligación contractual, la operación y mantenimiento en perfecto estado del sistema de tratamiento de lixiviados en el relleno sanitario Doña Juana del Distrito Capital, no

obstante haber recibido la correspondiente remuneración por tal concepto.

“SEGUNDA: ORDENAR AL DISTRITO CAPITAL -ALCALDÍA MAYOR

DE BOGOTÁ- UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS

(UESP)- que para la finalidad a la que alude la pretensión primera inmediatamente anterior, debe proceder el arbitramento tanto en derecho como técnico, conforme a lo dispuesto en las CLÁUSULAS 42 y 43 del Contrato de Operación Temporal No. 4016 del 25 de junio de 1998.

“TERCERA: ORDENAR AL DISTRITO CAPITAL-ALCALDÍA MAYOR

DE BOGOTÁ- UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS

(UESP)- QUE DEBE PROCEDER A RESTABLECER EL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO C-4016 del 25 de junio de 1998 y para tal finalidad OBTENER EL REINTEGRO AL TESORO

DISTRITAL POR PARTE DEL CONTRATISTA C.O.R. LTDA., DE LAS

SUMAS QUE PERICIAL Y PROCESALMENTE SE DEMUESTRE QUE

FUERON PAGADAS POR EL DISTRITO CAPITAL POR CONCEPTO

DE LA OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO EN PERFECTO ESTADO

DEL SISTEMA DE TRATAMIENTO DE LIXIVIADOS EN EL RELLENO

SANITARIO DOÑA JUANA DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ,

OBLIGACIÓN QUE NO FUE CUMPLIDA POR EL CONTRATISTA COMO SE PRUEBA EN ESTE PROCESO. “CUARTA: Subsidiaria de la pretensión tercera inmediatamente anterior, pedimos que SE ORDENE AL DISTRITO CAPITALALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ- UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS (UESP), instaurar la acción correspondiente en contra del Consorcio Operador del RellenoC.O.R. LTDA.- PARA QUE SE HAGA EFECTIVA A FAVOR DEL

DISTRITO CAPITAL LA CLÁUSULA PENAL DE MIL

CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES NOVENTA Y

SEIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS CON

CUARENTA CENTAVOS ($1.474096.398,40) QUE FUE PACTADA EN LA CLÁUSULA 22 DEL CONTRATO DE OPERACIÓN TEMPORAL C-4016 del 25 de Junio de 1998, por incumplimiento del mismo, por parte del contratista, al no haber cumplido la obligación contractual de operación y mantenimiento en perfecto estado del sistema de tratamiento de lixiviados en el Relleno Sanitario Doña Juana de la ciudad de Bogotá, como se demuestra en este proceso. “QUINTA: CONDENAR al DISTRITO CAPITAL -ALCALDÍA MAYOR

DE BOGOTÁ- UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS

(UESP) a pagar a favor del suscrito accionante, la recompensa de que trata el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. “SEXTA: Condenar al demandado al pago de las costas del proceso.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. 1º - negrillas del texto original). Como fundamento de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos: a) En el artículo 2º del contrato número 4016 de 1998 se dispuso que el

tratamiento de los lixiviados en el relleno sanitario Doña Juana, debería cumplir con los criterios del sistema de control de escorrentía de entrada para prevenir el flujo sobre la zona activa del relleno durante la descarga máxima de una tormenta de 25 años. b) No obstante lo anterior, el contratista no dio cumplimiento al manejo y tratamiento adecuado de los lixiviados emanados del relleno sanitario Doña Juana y, por consiguiente, tal incumplimiento condujo a que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”, mediante resolución 1832 de 28 de octubre de 1999, formulara cargos al Distrito Capital por “descargar sustancias sobre el río Tunjuelito sin permiso de vertimientos y sin ningún tipo de tratamientos”. c) Del incumplimiento de las obligaciones del contratista, la interventoría Hidroestudios S.A., no hizo ningún informe, objeción o reclamo, pasando desapercibida esta situación. d) El Distrito Capital no inició acción alguna para exigir el pago de la cláusula penal pactada en el contrato, cuya indemnización se fijó en la suma de $1.474096.398,40.

2. Posición de la defensa Con el auto admisorio de la demanda, se dispuso la notificación a la

Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y, de otra parte, se ordenó la vinculación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente “DAMA” y la Personería de Bogotá; las dos últimas entidades no hicieron manifestación alguna en relación con los hechos de la demanda. 2.1 Alcaldía Mayor de Bogotá - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos

(UESP) Intervino a través del Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor, para oponerse a las pretensiones de la demanda (fls. 39 a 57 cdno. ppal. 1º). Las razones de la defensa se resumen en lo siguiente: a) En el año 1988 el Distrito Capital dispuso iniciar, en el relleno sanitario Doña Juana, el proceso de manejo de las basuras en forma técnica, mediante la conformación de celdas de 4 metros de altura por 40 metros de frente y 15 metros de profundidad, con aplicación de un filtro de piedra que captaba lixiviados y los descargaba en el río Tunjuelito. b) La CAR, en 1989 y debido a la contaminación hídrica, a través de acto administrativo solicitó al Distrito Capital la remoción de los contaminantes que componían el lixiviado. c) El 13 de julio de 1992, el Distrito elaboró los términos de referencia para el diseño de un sistema de tratamiento de lixiviados y se estableció que el sistema existente se cambiaría por uno de recirculación en el que se utilizaría el relleno como reactor anaeróbico, todo lo anterior, de conformidad con los parámetros trazados por la CAR. d) La Corporación Autónoma Regional “CAR”, aprobó mediante resolución número 4187 de 19 de octubre de 1993, el sistema propuesto, metodología que fue ratificada de manera definitiva, por resolución 5265 de 17 de diciembre de 1993. e) El 30 de septiembre de 1994 se entregó en concesión, por un plazo de

5 años, la operación del relleno sanitario Doña Juana a la firma Prosantana Ltda. mediante contrato número 016, negocio jurídico éste en el que una de las obligaciones del contratista era la “construcción, operación y mantenimiento del sistema de tratamiento de lixiviados en la zona I Relleno Antiguo, bajo el mecanismo de recirculación.” f) El 27 de septiembre de 1997 se presentó un derrumbe de un millón de toneladas de basuras dispuestas en la referida zona, como consecuencia de los efectos que sobre el relleno sanitario trajo consigo el sistema de recirculación de lixiviados, dada la porosidad que se generó en el terreno. g) Así las cosas, la UESP en 1998 declaró la caducidad del citado contrato estatal y, de otra parte, mediante resolución 033 de 1998 decretó la urgencia manifiesta y procedió a adelantar los trámites de contratación requeridos para continuar con la atención derivada del derrumbe en el relleno sanitario Doña Juana. h) Surtidos los trámites anteriores, el Distrito suscribió el contrato número C-4016 de 25 de junio de 1998, con el Consorcio Operador del Relleno COR, integrado éste por las firmas Ineconte Ltda. y Murillo Lobo-Guerrero Ingenieros S.A. i) No era posible predicar, en este contrato, la aplicación de los postulados normativos contenidos en el decreto 608 de 1994, respecto del contratista, para la operación y manejo de lixiviados, en tanto que dicho sistema de recirculación fue la causa eficiente del derrumbe presentado en el año 1998.

j) Sin embargo, dada la importancia del tratamiento de los lixiviados del relleno sanitario y su papel fundamental como factor desestabilizador dentro del mismo, así como contaminante en las fuentes que lo reciben, el 13 de octubre de 1999 se suscribió el contrato de concesión 4035 con el consorcio Hera Holdingnam Ltda.-Velzea Ltda., el cual tiene por objeto: “el tratamiento de los lixiviados producidos y que se produzcan en el RSDJ de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, por el sistema de concesión, bajo la entera responsabilidad y riesgo del concesionario.” k) Con base en lo anterior se concluye que no existió incumplimiento alguno por parte del Consorcio Operador del Relleno COR, en la ejecución del contrato de Operación Temporal C-4016 de 1998. 2.2 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Contestó en tiempo la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a todas las pretensiones y calificó los hechos como apreciaciones subjetivas del demandante (fls. 34 y 35 cdno. ppal. 1º). En apoyo de su postura argumentó lo siguiente: a) Respeto de la CAR el actor no precisó pretensión alguna, sólo la invocó como medio probatorio en procura del éxito de las súplicas de la demanda. b) La CAR no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la entidad pública presuntamente responsable del supuesto agravio al derecho o interés colectivo.

3. Audiencia especial de pacto de cumplimiento De acuerdo con lo dispuesto en la ley 472 de 1998, se citó a las partes y al

agente del Ministerio Público, con el fin de llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento (art. 27), diligencia programada para el 18 de enero de 2002. La audiencia se declaró fallida debido a la ausencia de fórmulas de arreglo entre las partes interesadas (fls. 92 y 93 cdno. ppal. 1º).

4. Alegatos de conclusión 4.1 La parte actora En esta etapa procesal, precisó lo siguiente: a) El dictamen pericial se encuentra fuera de la realidad, en tanto que plantea que el consorcio no tenía la obligación del tratamiento de los lixiviados, además de que hace un cálculo errado del precio cancelado por el Distrito Capital. b) El consorcio tenía la obligación de cumplir con el reglamento de la concesión, ya que así lo señaló el numeral 1.11.6 del Decreto 608 de 1994, aplicable según lo consagrado en los numerales 1, 5, 22 y 27 de la cláusula tercera del contrato No. 4016 de 1998, reglamento que se refirió al tratamiento de los lixiviados. 4.2 Personería de Bogotá La entidad de control alegó de conclusión para precisar los aspectos que se señalan a continuación (fls. 766 a 772 cdno. ppal. 2º): a) La administración distrital suscribió el contrato C-4016 para la operación temporal del Relleno Sanitario Doña Juana, sin que en el objeto se contemplara como obligación del contratista, la puesta en marcha del sistema de tratamiento de lixiviados por recirculación ni por otro sistema.

b) Las pruebas son demostrativas de que mediante el decreto 859 de 1998, se expidieron normas para el diseño de un nuevo sistema de tratamientos de lixiviados, lo cual dio origen a la suscripción del contrato de concesión 4035, celebrado con el consorcio Hera Holding-nam Ltda.-Velzea Ltda., cuyo objeto central era el tratamiento de lixiviados en el relleno sanitario Doña Juana. c) De conformidad con el peritazgo practicado, se concluye que el precio del contrato C-4016 se ajustó a la ejecución del objeto contratado, al no estar contenida la operación de lixiviados dentro del mismo, ni dentro de las cantidades de obra presupuestadas y contratadas. 4.3 Alcaldía Mayor de Bogotá - UESP Reiteró los argumentos formulados con la contestación de la demanda (fls. 751 a 756 cdno. ppal. 2º). 4.4 Consorcio Operador del Relleno - COR En el memorial de alegaciones finales reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda y adicionalmente solicitó tener en cuenta las siguientes conclusiones derivadas del material probatorio: a) Al consorcio jamás se le canceló un solo peso, por parte de la entidad estatal contratante, por concepto de la operación y mantenimiento en perfecto estado del sistema de tratamiento de lixiviados en el relleno sanitario Doña Juana de la ciudad de Bogotá. b) Un análisis serio, detallado y preciso para determinar si el consorcio tenía o no a su cargo la obligación de operar el sistema de lixiviados en Doña Juana, no se puede limitar, como lo hace la parte demandante, de manera

temeraria e irresponsable, simplemente a leer el texto del contrato fuera del contexto en el cual el mismo se celebró y debió ejecutarse, para concluir, de una manera bastante simple, errada y sin fundamento alguno, que como quiera que en el contrato se hizo una mención al decreto 608 de 1994, entonces el contratista tenía la obligación de operar tal sistema, pues una conclusión como esa, resulta total y absolutamente distorsionada y desacertada.

5. La providencia apelada El 29 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda (fls. 838 a 893 cdno. ppal. 2ª instancia).

Puntualizó que el actor no probó la vulneración del derecho colectivo invocado con la demanda. En apoyo de tal conclusión, afirmó: “La Sala advierte que la obligación que giraba en torno de los lixiviados en desarrollo del contrato C-4016, se contrae exclusivamente a la contenida en el numeral 15 de la cláusula tercera del texto contractual y que señala: “Efectuar la monitoría de aguas superficiales, lixiviados y gases”. Y que en lo que a la operación de lixiviados, esta prestación, como se verá más adelante, la cumplió la COR estrictamente en lo que a la ejecución de las obras que era necesarias (sic)en ese momento... “Frente a la obligación relacionada con los lixiviados, los peritos sostuvieron: “(...) El contratista COR no podía realizar otro manejo y tratamiento de los lixiviados porque no estaba incluidos (sic) dentro de sus obligaciones contractuales y además porque al momento de la

suscripción del contrato no se había definido como iba a ser el nuevo sistema de tratamiento de los lixiviados... “Surge del abundante material probatorio recaudado, como también del que los peritos tuvieron a su vista para el examen a rendir, cuales son las actas que dan cuenta del desastre ambiental ocurrido en el relleno Sanitario (sic) Doña Juana y que dio lugar a la expedición de una (sic) acto administrativo de emergencia, la cual, a su turno, condujo a la declaración de caducidad y a la consiguiente terminación y liquidación del contrato 016 con PROSANTANA y, a la celebración de uno nuevo el C-4016 objeto de este proceso, en el cual mal podría haberse pactado la operación y mantenimiento de lixiviados por el sistema de recirculación, al haber sido esta la causa de la catástrofe ambiental, que, por tanto, condujera a decir, como lo sostiene el demandante, que se haya estipulado dentro del mismo, con incidencia en el precio pactado, del que ningún sobrecosto se encuentra probado, lo que determina a la Sala a darle a los dictámenes así rendidos, el valor de plena convicción para negar las objeciones por error grave, por ende las pretensiones, que, se culmina, sólo aparecen soportadas en las afirmaciones de la demanda, esto es, que no pasan de meras apreciaciones extraídas de lo que inicialmente se reglamentó en el Decreto 608, sin respaldo probatorio distinto alguno a lo que el ordenamiento prescribía antes de la catástrofe. “Por todas estas consideraciones, la Sala negará el ampara (sic)

solicitado, puesto que no se probó la existencia de una lesión al derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa, como tampoco ningún otro.”

6. La apelación El 14 de octubre de 2005, la parte actora apeló la sentencia de primera instancia (fl. 903 cdno. ppal. 2ª instancia). El sustento del recurso de alzada se

realizó, en sinopsis, en los siguientes términos: a. El tribunal se equivocó, flagrantemente, al momento de entrar a decidir las objeciones presentadas en relación con los dictámenes periciales allegados al proceso. b. Dentro del objeto del contrato sí estaba pactada la obligación del tratamiento de los lixiviados, pues no se hizo una referencia tangencial o inane en relación con dicho aspecto. En esa perspectiva, es válido reiterar el contenido de la cláusula sexta del mencionado contrato estatal (C-4016 de 1998), cuyo contenido literal es el siguiente: “El operador temporal declara conocer y acepta cumplir el reglamento de concesión expedido por el Distrito Capital mediante Decreto 608 del 28 de septiembre de 1994, que se incorpora al presente contrato, manifestación que hace extensiva a las modificaciones que se introduzcan unilateralmente al mismo Distrito, en todo aquello que se avenga a la naturaleza y características del presente contrato.” c. Lo anterior demuestra que, conociendo los contratantes la situación que dio origen a la emergencia ambiental, las partes del mencionado contrato estatal pactaron la obligación de cumplir con la operación y manejo de dichos residuos y, por ende, el operador temporal, a diferencia de lo afirmado por las entidades demandadas, cobró el precio por concepto de dicha obligación, sin embargo,

nunca adelantó su ejecución.

7. Alegatos de conclusión en la segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos y razones esgrimidas, respectivamente, a lo largo del trámite procesal de la primera instancia (fls. 925 a 967 cdno. ppal. 2ª instancia).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso bajo estudio se tiene que, con la acción interpuesta, se pretende la protección del derecho a la moralidad administrativa.

El actor popular fundamenta sus pretensiones en el incumplimiento en que incurrió el Consorcio COR Ltda., al momento de ejecutar las obligaciones derivadas del contrato de operación número C-4016 de 1998, específicamente en relación con el manejo y tratamiento de los lixiviados producidos en el relleno sanitario de Doña Juana. Como se dijo, el tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró la vulneración del citado derecho colectivo, en tanto que concluyó que, dentro de las cláusulas contractuales, no se pactó, efectivamente, el manejo y tratamiento de los residuos lixiviados; adicionalmente, se acreditó, según las pruebas periciales, que el contratista no recibió remuneración alguna en relación con dicha obligación ambiental.

1. Finalidad de las acciones populares Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos o de tercera generación. En efecto, el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política consagró la acción popular, reglamentada por la ley 472 de 1998, cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten

amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando estos actúen en desarrollo de funciones administrativas. La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es especial aunque no únicamente preventiva, razón por la cual, en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”. En relación con la naturaleza y finalidad de tales acciones, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “Característica fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del enunciado normativo a

que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación, para evitar y corregir equívocos como el advertido en la primera de las sentencias que se examinan”2. Así las cosas, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista necesariamente un daño o perjuicio, pues la posibilidad de vulneración o amenaza del derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente dicha vulneración se presente. Con la acción popular se busca obtener, a través de mecanismos eficaces, la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. Por tal motivo, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen ese clase de derechos; por consiguiente, no interesa cuál sea la causa o el origen de la violación al derecho o interés colectivo (cualquier forma de manifestación de la administraci