CE-25000-23-27-000-2001-0363-01(ACU-1099)-2001

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Reconocimiento, posesión e inscripción de directiva de Cabildo indígena / CABILDO INDÍGENA - Reconocimiento, posesión e inscripción de directiva / COMUNIDAD INDÍGENA - Concepto. Regulación legal Se presenta controversia en cuanto el solicitante considera que al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” le asiste el derecho a ser reconocido, posesionado e inscrito por el Alcalde Municipal de Sesquilé para el período correspondiente al año 2001, pues, en criterio de la entidad demandada, existe duda acerca de la existencia de una comunidad o parcialidad de indígenas en esa jurisdicción, lo cual le impide acceder a lo solicitado hasta tanto la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior conceptúe sobre el particular. Si bien la norma invocada como incumplida señala que para la posesión de un cabildo indígena no se requiere de otra formalidad que la de ser reconocido por la parcialidad ante el cabildo cesante y en presencia del Alcalde, lo cierto es que del texto de la misma también se desprende -y resulta obvioel supuesto de la existencia de una parcialidad de indígenas en el respectivo municipio para el citado efecto. Por lo tanto, la citada norma no puede aplicarse de manera aislada. Al respecto, el Decreto 2164 de 1995, en su artículo 2°, define la comunidad o parcialidad indígena. Así que, como el Alcalde Municipal de Sesquilé no contaba con los elementos suficientes que le brindaran certeza en

torno al establecimiento de una parcialidad indígena en el territorio de su jurisdicción, para efectos de decidir sobre el reconocimiento, posesión e inscripción del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”, solicitó, mediante oficio dirigido el 24 de mayo de 2001 a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, la realización de un estudio antropológico, cultural y lingüístico para sustentar su decisión. Lo anterior, en virtud del artículo 20 del Decreto 0372 de 1996 que, en su literal d), asigna a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, entre otras, la función de “realizar las investigaciones y estudios y producir los conceptos administrativos que sean necesarios sobre pueblos indígenas y su relación con la sociedad nacional y el Estado”. Por lo anterior, no puede entenderse que el Alcalde Municipal de Sesquilé de manera injustificada haya incumplido la norma invocada, pues con su conducta sólo pretende verificar la existencia de los supuestos exigidos para el cumplimiento del artículo 3° de la Ley 89 de 1890. En ese orden de ideas, como la Sala no advierte un incumplimiento actual e injustificado a lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 89 de 1890, concluye que la decisión del Tribunal, en el sentido de negar la acción de cumplimiento, se debe confirmar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-036301(ACU-1099)

Actor: GOBERNADOR DEL CABILDO INDÍGENA MUISCA “LOS HIJOS DEL

MAÍZ” DEL MUNICIPIO DE SESQUILE Demandado: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE SESQUILÉ Acción de cumplimiento Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 19 de septiembre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó la acción de cumplimiento promovida por el Gobernador del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” del Municipio de Sesquilé (Cundinamarca).

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El Gobernador del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” del Municipio de Sesquilé, Señor Carlos Alberto Mamanche González, por intermedio del Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, ejerció la acción de cumplimiento contra la Alcaldía de ese Municipio con el objeto de que se le ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 89 de 1890 y, en consecuencia, reconozca, posesione e inscriba las directivas del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” designadas para el período comprendido entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 2001.

B.- HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. Sin pretexto alguno, el 30 de marzo de 2000, la Alcaldía Municipal de

Sesquilé efectuó la posesión e inscripción de los miembros del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” de ese Municipio, para el período comprendido entre el 1° de enero al 31 de diciembre de ese año. 2º. Con el lleno de las condiciones exigidas por el artículo 2° del Decreto 2164 de 1995 para ser considerado comunidad indígena, el 13 de enero de 2001 el Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” designó como directivos, para este año, a los Señores Carlos Alberto Mamanché González (Gobernador), Jesús Antonio Chautá Lovera (Gobernador Suplente), José Benicio Chautá Lovera (Capitán de Trabajo), Diego Alexander Bojacá Gutiérrez (Tesorero) y Marco Antonio Mamanché González (Secretario). De lo anterior se dejó constancia en el Acta de Nombramiento número 02 del citado cabildo. 3º. El 5 de febrero de 2001, el Señor Carlos Alberto Mamanché, en su calidad de Gobernador del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”, se dirigió mediante petición escrita al Alcalde de Sesquilé para que, de conformidad con las normas que regulan la materia, reconozca la nueva conformación de ese cabildo. 4º. El 9 de marzo siguiente, el Alcalde Municipal de Sesquilé, en respuesta a la petición anterior, manifiesta que se abstiene de posesionar los miembros del mencionado cabildo Muisca, por cuanto, de conformidad con las Leyes 21 de 1991 y 89 de 1890 y el Decreto 2164 de 1995, debe determinar, con apoyo

de la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, si en el territorio de ese Municipio existen comunidades o parcialidades indígenas de ascendencia muisca. 5º. En vista de lo anterior, el 27 de marzo de 2001 la Defensora Delegada para Indígenas y Minorías Etnicas, mediante oficio número 4080-0903, requirió al Alcalde Municipal de Sesquilé para que diera cumplimiento a la normatividad que lo obliga a dar posesión y proceder a la inscripción de cabildos indígenas. En esa comunicación se constata la presencia de la comunidad indígena muisca en ese Municipio a partir de documentos que reposan en los archivos de esa Defensoría y de otras consideraciones alusivas a la identidad indígena de quienes se entienden pertenecientes al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”. 6°. Ante el silencio de la Administración Municipal al citado requerimiento, el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, mediante oficio número 3030-1067 del 27 de junio de 2001, solicitó al Alcalde Municipal de Sesquilé, sin más dilaciones, el cumplimiento del artículo 3° de la Ley 89 de 1890. 7°. La anterior petición fue respondida por el Alcalde Municipal de Sesquilé el 7 de julio de 2001 manifestando que no dará posesión al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” hasta tanto el Ministerio del Interior determine la procedencia de esa decisión. 8°. Sólo hasta el 24 de marzo de 2001, esto es tres meses después de la

solicitud del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”, el Alcalde de Sesquilé determinó formular la aludida consulta ante la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior. Considera que la actitud asumida por el Alcalde de Sesquilé desconoce la existencia de la parcialidad indígena muisca de ese Municipio y deja en el limbo institucional al cabildo al cual pertenece si se tiene en cuenta que, durante siete meses del período para el cual fueron designadas sus directivas, éste no ha podido ejercer las funciones que le asigna el artículo 2° del Decreto 2164 de 1995.

2. CONTESTACION El Alcalde Municipal de Sesquilé contestó la demanda por intermedio de apoderado para señalar que no ha omitido el cumplimiento del artículo 3° de la Ley 89 de 1890.

Manifiesta que para el año 2001 la Administración Municipal se abstuvo de posesionar a los integrantes del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” hasta tanto se dé estricto cumplimiento a lo previsto en la Ley 21 de 1991 y el Decreto 2164 de 1995. Para tomar esa decisión se tuvieron en cuenta las recomendaciones impartidas por la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, mediante las Circulares números 001, 002, 003 y 004 de 1999, según las cuales cuando surjan dudas sobre el carácter y naturaleza de una comunidad se debe, de manera previa a la posesión de cabildos indígenas, solicitar concepto sobre el particular a esa Dirección. En efecto, en vista de la duda que le asiste a la Administración Municipal, su

Despacho ofició a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior con miras a la realización de un estudio antropológico, cultural y lingüístico para determinar si, de conformidad con el artículo 2°, inciso 3°, del Decreto 2164 de 1995, los miembros del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” constituyen una comunidad o parcialidad indígena.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de cumplimiento promovida por el Gobernador del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”

del Municipio de Sesquilé, Señor Carlos Alberto Mamanché González. Como fundamento de su decisión considera que del texto de la norma cuyo cumplimiento se solicita no surge una obligación clara y exigible que obligue a la entidad demandada a proceder en la forma reclamada. Así, si bien el artículo 3° de la Ley 89 de 1890 dispone que para la posesión del cabildo indígena no se requiere de otra formalidad distinta a la de ser reconocido por la parcialidad ante el cabildo cesante y en presencia del Alcalde, tal reconocimiento se sujeta al acatamiento de requisitos mínimos como es el de la existencia de la citada parcialidad indígena, supuesto que en el caso en estudio es cuestionado por el Alcalde Municipal de Sesquilé, pues éste solicitó a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior la realización de los estudios que permitan establecer si en ese Municipio existen comunidades o parcialidades indígenas de ascendencia muisca.

Destaca que en virtud de una visita técnica realizada al Municipio de Sesquilé por la Subdirectora de Promoción y Desarrollo Intercultural de la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior en junio de 2001, se concluyó que en ese Municipio no existe una parcialidad indígena como tal y que apenas, desde 1999, un sector de la población adelanta un importante proceso de recuperación cultural muisca. Así que, en vista de que no hay certeza acerca de la existencia de la citada parcialidad indígena para el momento en que se solicitó la posesión de los dignatarios del cabildo en el Municipio de Sesquilé, considera que la decisión del Alcalde resulta consecuente con las orientaciones que sobre el particular han impartido los organismos oficiales competentes. 4 - LA IMPUGNACION El demandante, por intermedio del Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, impugnó la sentencia del Tribunal para solicitar que ésta sea revocada y, en consecuencia, se ordene al Alcalde Municipal de Sesquilé dar posesión al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” allí asentado. Como fundamento de su inconformidad aduce, en resumen, lo siguiente: 1°. No es objetivo el juicio que sirvió de fundamento al fallo impugnado, por cuanto del artículo 3° de la Ley 89 de 1890 dimana una clara y concreta obligación para los Alcaldes Municipales consistente en dar posesión a los cabildos indígenas asentados en los territorios de su jurisdicción, obligación que es exigible sin más formalidades que las que esa norma impone.

2°. Como anotó en la demanda y se evidencia con el material probatorio aportado, los elementos fácticos necesarios para el reconocimiento de la parcialidad indígena muisca del Municipio de Sesquilé sí se presentan e incluso fueron tenidos en cuenta por la propia Administración Municipal para la posesión del cabildo elegido para el período de enero a diciembre de 2000. 3°. El juez de primera instancia, incurriendo en una clara vía de hecho, desconoce la situación jurídica de confianza legítima generada con ocasión del previo reconocimiento de la organización indígena por parte de la Administración Municipal, pues otorgó pleno valor probatorio a una mera incertidumbre que manifiesta el Alcalde Municipal de Sesquilé y a las conclusiones de una simple visita técnica, las cuales no pueden entenderse como resultados de un estudio de reconocimiento técnico. 4°. Si bien es legítimo que el Alcalde de Sesquilé requiera un estudio técnico a la entidad competente para avalar el reconocimiento solicitado, la prolongación en el tiempo de una resolución efectiva configura el incumplimiento de la norma que lo obliga a dar posesión para la vigencia 2001 al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” e impide que esa organización autónoma indígena goce de las prerrogativas que le confiere la Constitución Política a las minorías étnicas. 5°. El fallo impugnado desconoce los principios orientadores del Convenio 169 de la O.I.T. en virtud del cual se resalta la protección especial de que deben ser objeto las comunidades indígenas por parte de las autoridades.

6°. El fallador de primera instancia desconoce el contenido de la sentencia C-157 de 1998 proferida por la Corte Constitucional, pues revive las expresiones literales “obligación clara, concreta y exigible” vulnerando la cosa juzgada constitucional al citar expresiones que desaparecieron del ordenamiento jurídico. 7°. En el fallo impugnado no se efectuó una completa apreciación probatoria, pues dejaron de valorarse los elementos de prueba por él aportados que dan cuenta de la existencia de la parcialidad indígena muisca del Municipio de Sesquilé. 8°. Con la sentencia del Tribunal se prohíja la inactividad de la Administración para efectuar el estudio técnico tendiente a finalizar la controversia del caso en estudio y la omisión del Alcalde Municipal sustentada en una mera percepción interna. Viola, en suma, el debido proceso. 9°. El juez de primera instancia debió requerir al Ministerio del Interior el estudio técnico solicitado por el Alcalde de Sesquilé en marzo de 2001 y proceder a ordenar la posesión del cabildo en reconocimiento de su confianza legítima, hasta tanto el estudio requerido ofrezca conclusiones definitivas. II.- CONSIDERACIONES Según el artículo 87 de la Constitución Política “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en su artículo 1º que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida

en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En este caso el Gobernador del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” del Municipio Sesquilé, Señor Carlos Alberto Mamanché González, ejerció la acción de cumplimiento contra la Alcaldía Municipal de Sesquilé en cuanto considera que ha incurrido en incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 89 de

1890. Pretende que se ordene el reconocimiento, posesión e inscripción de las directivas del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” designadas para el período comprendido entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 2001.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó la acción de cumplimiento formulada, en cuanto consideró que del texto de la norma cuyo cumplimiento se solicita no surge una obligación clara y exigible que obligue a la entidad demandada a proceder en la forma reclamada, pues entiende que el reconocimiento de un cabildo indígena por parte del Alcalde Municipal se sujeta a la verificación de la existencia de la parcialidad indígena correspondiente, supuesto que en el caso en estudio es cuestionado por la Administración. El demandante impugnó la sentencia del Tribunal. Ocurre que el Congreso de la República, mediante la Ley 89 del 25 de noviembre de 1890 determinó la manera “como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose á la vida civilizada”. El artículo de esa ley cuyo cumplimiento solicita la demandante dispone lo siguiente: “Artículo 3°.- En todos los lugares en que se encuentre establecida

una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme á sus costumbres. El período de duración de dicho Cabildo será de un año, de 1.° de Enero á 31 de Diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el cabildo cesante y á presencia del Alcalde del Distrito. Exceptuándose de esta disposición las parcialidades que estén regidas por un solo Cabildo, las que podrán continuar como se hallen establecidas.” Se presenta controversia en cuanto el solicitante considera que al Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” le asiste el derecho a ser reconocido, posesionado e inscrito por el Alcalde Municipal de Sesquilé para el período correspondiente al año 2001, pues, en criterio de la entidad demandada, existe duda acerca de la existencia de una comunidad o parcialidad de indígenas en esa jurisdicción, lo cual le impide acceder a lo solicitado hasta tanto la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior conceptúe sobre el particular. De conformidad con el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 y en armonía con el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por objeto el que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos. De manera que, si bien la norma invocada como incumplida señala que para la posesión de un cabildo indígena no se requiere de otra formalidad que la de ser

reconocido por la parcialidad ante el cabildo cesante y en presencia del Alcalde, lo cierto es que del texto de la misma también se desprende -y resulta obvioel supuesto de la existencia de una parcialidad de indígenas en el respectivo municipio para el citado efecto. Por lo tanto, la citada norma no puede aplicarse de manera aislada. Al respecto, el Decreto 2164 de 1995, en su artículo 2°, define la comunidad o parcialidad indígena como “el grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos y costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control social, sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades que tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes”. Así que, como el Alcalde Municipal de Sesquilé no contaba con los elementos suficientes que le brindaran certeza en torno al establecimiento de una parcialidad indígena en el territorio de su jurisdicción, para efectos de decidir sobre el reconocimiento, posesión e inscripción del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz”, solicitó, mediante oficio dirigido el 24 de mayo de 2001 a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, la realización de un estudio antropológico, cultural y lingüístico para sustentar su decisión (folio 22). Lo anterior, en virtud del artículo 20 del Decreto 0372 de 1996 que, en su literal

d), asigna a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, entre otras, la función de “realizar las investigaciones y estudios y producir los conceptos administrativos que sean necesarios sobre pueblos indígenas y su relación con la sociedad nacional y el Estado”. Por lo anterior, no puede entenderse que el Alcalde Municipal de Sesquilé de manera injustificada haya incumplido la norma invocada, pues con su conducta sólo pretende verificar la existencia de los supuestos exigidos para el cumplimiento del artículo 3° de la Ley 89 de 1890. Además, debe tenerse en cuenta que ha procedido de conformidad con las instrucciones de la Dirección General de Asuntos Indígenas, en virtud de las cuales “se recomienda abstenerse de inscribir posesiones de cabildos indígenas, cuando surjan dudas sobre su carácter y naturaleza, sin el concepto previo de esta Dirección sobre el reconocimiento de las respectivas parcialidades, así mismo, se debe garantizar que las comunidades indígenas se desarrollen exclusivamente para aquellas que están legalmente reconocidas. Esta Dirección estará presta a brindar la información que consideren necesaria para tal fin.” (Carta Circular número 003 del 22 de noviembre de 1999, folios 74 y 75). Sin embargo, la Sala advierte que, según afirmación de la Directora General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, en el Municipio de Sesquilé no se han realizado estudios conducentes a determinar la real existencia de una comunidad o parcialidad indígena, pues únicamente se llevó a cabo una visita técnica en el mes de mayo que no hace parte del estudio solicitado. Así las

cosas, el Alcalde Municipal de Sesquilé una vez obtenga el concepto técnico definitivo debe proceder, de conformidad con las conclusiones del mismo, a dar inmediata resolución a la solicitud de reconocimiento, posesión e inscripción del Cabildo Indígena Muisca “Los Hijos del Maíz” elegido para el año 2001. En ese orden de ideas, como la Sala no advierte un incumplimiento actual e injustificado a lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 89 de 1890, concluye que la decisión del Tribunal, en el sentido de negar la acción de cumplimiento, se debe confirmar.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 19 de septiembre de 2001. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidente Ausente con excusa

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General