CE-25000-23-27-000-2001-0395-01(AP-182)-2001

ACCION POPULAR - Puede ser preventiva, reparatoria e indemnizatoria La acción popular puede ser preventiva, reparatoria e indemnizatoria según el caso concreto. La idea de que es únicamente, o al menos principalmente preventiva, es equivocada, pero se explica porque la Corte Constitucional, antes de la expedición de la ley 472, sostuvo repetidamente que la acción popular era preventiva y que, con ella, jamás podría pretenderse la reparación de daños individuales o colectivos. Debe aclararse que, de las providencias referidas se deriva que la Corte expuso ese criterio para diferenciar estas acciones de las de grupo. Además, en ese entonces no había desarrollo legal. Posteriormente, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos artículos de la mencionada ley. Tímidamente aclaró que la acción popular, además de preventiva, es restitutoria. Dada la claridad de los preceptos contenidos en los artículos 2 y 34, la única interpretación válida de la ley 472, en lo atinente a la naturaleza de la acción popular, será aquella que atienda absolutamente su tenor literal. En consecuencia, cualquier interpretación que condicione los alcances restitutorios de estas acciones, o cualquiera que niegue su naturaleza indemnizatoria pese a que se cumplan los requisitos previstos en la norma para que ella se concrete en un caso determinado, supondrá una separación grosera del querer del legislador en sacrificio del deber constitucional de procurar la eficacia de los derechos. Ahora bien, la ley admite que la acción popular tiene un carácter indemnizatorio especial, que, por supuesto, está concebido dentro de su finalidad, que es la protección y garantía de los intereses colectivos: la

indemnización es para reparar el daño que se causó de manera directa al derecho colectivo y no para la reparar los daños que mediatamente se causaron a los derechos individuales de los miembros de la comunidad afectada, por eso, el dinero sólo puede entregarse a la entidad que tiene a su cargo la protección del derecho. Entonces, si bien la acción popular es indemnizatoria, los eventos en que puede operar como tal se reducen a aquellos en que la entidad pública que debe velar por los intereses afectados no haya tenido culpa en la causación del daño, probablemente porque ese criterio asegura, en alguna medida, que el manejo del dinero, en pro de la recuperación del derecho afectado, sea adecuado y diligente. Por otra parte, de lo dicho se desprende que la ley permite que la indemnización sea entregada a la entidad responsable de los derechos afectados aunque haya participado en la producción del daño sin culpa alguna. En todo caso, calificar la conducta, es tarea del juez. ACCION POPULAR Y ACCION DE GRUPO - Diferencias / ACCION DE GRUPO Y POPULAR - Pago de indemnizaciones Debe insistirse en que es posible que el juez popular condene al pago de una indemnización, y, a la vez, en que, ello no quiere decir que por medio de estas acciones puedan satisfacerse las mismas pretensiones que son propias de la acción de grupo, porque la diferencia entre una y otra acción radica, no tanto en la naturaleza de las órdenes que pueden dar los jueces competentes, sino en su objeto. En efecto, las acciones de grupo han sido estatuidas con el objeto de permitir a un conjunto de personas, que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó un perjuicio, solicitar su indemnización. La

acción de grupo es, entonces, una acción exclusivamente indemnizatoria, diferente de las demás de su naturaleza por sus requisitos especiales de procedencia relacionados con las calidades del grupo que está legitimado para ejercerla y beneficiarse de la sentencia, y por el tipo especial de indemnización global del daño. El daño que indemniza el juez de grupo puede ser derivado de la afección a un derecho individual o colectivo. En conclusión, tanto el juez de la acción popular como el de la acción de grupo pueden ordenar el pago de indemnizaciones, pero el primero sólo puede hacerlo cuando la vulneración de un derecho colectivo haya generado una situación que amerite tal condena y cuando, además, concurran los requisitos legales para su procedencia. En cambio el de grupo, una vez comprobada la concurrencia de los elementos del daño y su magnitud -previo análisis de la procedencia de la acciónpuede imponer la condena indemnizatoria global a favor del grupo y de las personas que, en tiempo, se sometan a ella.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-0395-01(AP-182)

Actor: MARIA CONSUELO ROMERO MILLAN Y OTROS.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Referencia: ACCION POPULAR

ANTECEDENTES

La Demanda. El 4 de julio de 2001, los señores FELIPE RINCÓN SALGADO, GERMÁN

MANJARRES CABEZAS y MARÍA CONSUELO ROMERO MILLÁN ejercieron acción popular en contra de la Superintendencia Bancaria para que se garantizaran, protegieran y defendieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y los “de los deudores del sistema U.P.A.C., hoy U.V.R., a través de los sistemas de financiación a largo plazo, referidos a las reliquidaciones ordenadas en los fallos de la H. Corte Constitucional sobre la U.P.A.C. y la U.V.R., y la ley 546 de 1.999”. Explicaron que el parágrafo 1º del artículo 64 de la Ley 45 de 1990 dispuso que los establecimientos de crédito podían capitalizar intereses en los créditos a largo plazo, siempre y cuando dicha capitalización estuviera conforme con la reglamentación expedida por la Junta Monetaria. Afirmaron que la Junta Monetaria nunca expidió la anterior reglamentación, razón por la cual las entidades financieras no estaban autorizadas para capitalizar intereses. Sin embargo, las casas de préstamos hipotecarios capitalizaron intereses mediante sistemas de financiación de vivienda a largo plazo, infringiendo la norma citada. Anotaron que el numeral 1º del artículo 121 del Decreto 663 de 1993, expedido por el Presidente de la República, autorizó la capitalización de intereses en las operaciones de crédito a largo plazo pero, igualmente, la condicionó a la reglamentación del Gobierno Nacional, reglamentación que tampoco se expidió. Sostuvieron que por la falta de reglamentación de la capitalización de intereses y su declaratoria de inexequibilidad por inconstitucionalidad, las casas

de préstamos hipotecarios no podían liquidar los créditos en la forma que lo hicieron, y que, haberlo hecho constituyó una infracción a la ley y una vulneración a derechos colectivos, además de que evidenció que la Superintendencia violó la moralidad administrativa por no ejercer debidamente su función de vigilancia y control. Anotaron que el 13 de diciembre de 1991, la Junta Directiva del Banco de la República, expidió la Resolución No. 19, en la que se estableció (artículo 3º) la libertad para fijar la tasa de interés en los contratos de mutuo celebrados entre los usuarios del crédito y la casa de préstamo. Sostuvieron que, en la practica, el usuario de crédito hipotecario firmaba un pagaré en blanco con instrucciones para ser llenado, y en ellas se decía que la tasa de interés sería la fijada por la ley o, en algunos casos, la Corporación fijaba unilateralmente la tasa que más le convenía. Dijeron que la Ley 546 de 1991 estableció en su artículo 41 que los abonos a los que se refiere el artículo 40 de la misma ley se harían sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, es decir, los reliquidados sin capitalización de intereses y con un margen de intermediación convenida, sin embargo esto no se hizo, sino que se tomó una base de liquidación errada que afectaba gravemente el patrimonio del deudor y del erario público, pues se le daría mayor valor de los T.E.S. en U.V.R. a las casas de préstamos hipotecarios. Sostuvieron que la Superintendencia Bancaria no cumplió con las funciones consagradas en el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 1703 de 1997

y omitió señalar, en la circular externa No. 007 de 2000, la forma de reliquidar los intereses causados y pagados con el sistema de U.P.A.C, con lo cual impidió calcular el beneficio real obtenido en la reliquidación de los créditos, y afectó a los deudores hipotecarios que habían adquirido sus deudas dentro del sistema UPAC. Todo ello, afirmaron, contradice la sentencia C-383 de 1999 de la Corte Constitucional, ya que ésta dispuso que debía ajustarse tanto el capital como los intereses pagados. Además, sostuvieron que la Superintendencia Bancaria no ejerció sus funciones de control y vigilancia toda vez que no exigió la adecuación de los documentos y fórmulas matemáticas de los sistemas de amortización ordenada en el artículo 39 de la Ley 546 de 1999 y dejó vencer el plazo de 180 días previsto en la norma. Tampoco controló el cumplimiento de lo dispuesto en las circulares 68 y 85 de 2000 y 2 de 2001 relacionadas con el otorgamiento de créditos en pesos aplicando los sistemas de amortización, ya que las casas de préstamos no han ofrecido esa alternativa y, peor aún, la han negado siempre que se les ha solicitado Sostuvieron que con las circulares 007, 48, 56, 68 y 85 de 2000 y 2 de 2001 proferidas por la Superintendencia Bancaria, no se está cumpliendo la función de controlar y vigilar el servicio financiero. Agregaron que se vulneraron sus derechos patrimoniales al no poder acceder a una vivienda digna, pues con la conducta de las casas de préstamos

hipotecarios se hace más gravoso el crédito de los deudores. De otra parte, afirmaron que se vulneró la moralidad administrativa porque el órgano de control y vigilancia -Superintendencia Bancariatoleró que las casas de préstamos hipotecarias asumieran una conducta no permitida por la ley. Igualmente, dijeron, se vulneraron los derechos de los consumidores de crédito y usuarios de las casas de préstamos hipotecarios, pues éstas abusaron de su posición dominante. También manifestaron que se violó el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, ya que se omitió dar el, “instructivo a las casas de préstamos sobre la forma de indicarle a sus usuarios el estado actual de su deuda y omitido en el mismo el rubro de equivalencia frente a la U.V.R. de la respectiva reliquidación y abono.” Finalmente, solicitaron que se decretaran las siguientes medidas cautelares: primero, la suspensión de los procesos ejecutivos hipotecarios que cursan ante todos los Juzgados Civiles Municipales y del Circuito del país; segundo, que se ordene a las casas de préstamos hipotecarios abstenerse de presentar demandas ejecutivas hipotecarias; tercero, suspender el pago por parte del tesoro nacional, de los rendimientos o intereses causados de los títulos de tesorería T.E.S. U.V.R. a las casas de prestamos hipotecarios; y cuarto, que se obligue a todas las casas de préstamos hipotecarios a prestar caución para garantizar el cumplimiento de las cautelas, de acuerdo con el literal c) del artículo 25 de la Ley 472 de 1998. Providencia del Tribunal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 10 de julio

de 2001 rechazó de plano la acción popular por improcedente. Argumentó que la demanda formulada no busca proteger el derecho a la moralidad administrativa, que consiste, según dijo en “el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios del buen funcionario”, agregó que tampoco pretende la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, sino que busca el resarcimiento de un daño económico ya ocasionado a particulares, razón por la cual, la vía adecuada es la acción de grupo. Sostuvo que los demandantes no aportaron prueba alguna que acreditara que están facultados para reclamar judicial y extrajudicialmente los derechos económicos de los demás deudores del sistema UPAC. Por último, dijo que el derecho a la vivienda digna, cuya protección se solicitó, no es un derecho colectivo de los señalados por artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por lo cual no es susceptible de ser amparado por la vía de la acción popular. La impugnación Mediante escrito presentado el 17 de julio de 2001, los actores interpusieron recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda. Argumentaron que con la presente acción popular sí se busca proteger la moralidad administrativa ya que los dineros de las “reliquidaciones ordenadas por la ley 546 de 1999 y los fallos de la H. Corte Constitucional, son públicos como quiera que son aportados por el erario a través de T.E.S”. Manifestaron que, al no ejercerse la función de inspección, vigilancia y

control por parte de la Superintendencia Bancaria, efectivamente se vulneran derechos colectivos. De otra parte, afirmaron que la base de la vivienda individual es colectiva y, además, la enumeración del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 no es taxativa. CONSIDERACIONES Dado que la providencia de primera instancia rechazó la demanda porque las pretensiones eran indemnizatorias y porque los actores no estaban legitimados para ejercer la acción, la Sala aclarará algunos puntos acerca del alcance de las acciones populares y de su titularidad para, luego, analizar el caso concreto. El alcance de las acciones populares y las pretensiones de la demanda. La acción popular, tal como lo prevé el artículo 2º de la ley 472 de 1998, se puede ejercer para evitar un daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de un derecho o interés colectivo, o para restituir las cosas a su estado anterior siempre que sea posible. Además, de acuerdo con el artículo 34 de la misma ley, el juez de la acción popular puede condenar al pago de perjuicios, cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. En otros términos, la acción popular puede ser preventiva, reparatoria e indemnizatoria según el caso concreto. La idea de que es únicamente, o al menos principalmente preventiva, es equivocada, pero se explica porque la Corte Constitucional, antes de la expedición de la ley 472, sostuvo repetidamente1 que la acción popular era preventiva y que, con ella, jamás podría pretenderse la reparación de daños

individuales o colectivos. Debe aclararse que, de las providencias referidas se deriva que la Corte expuso ese criterio para diferenciar estas acciones de las de grupo. Además, en ese entonces no había desarrollo legal. Sin embrago, aún después de entrar en vigencia de la ley 472, algunos mantuvieron el argumento de manera absoluta, es decir entendiendo que por medio de estas acciones no es posible que el juez ordene una indemnización, haciendo caso omiso al texto de la ley. Posteriormente, la Corte se pronunció2 sobre la constitucionalidad de algunos artículos de la mencionada ley. Tímidamente aclaró que la acción popular, además de preventiva, es restitutoria. Lo cierto es que la ley es clara: ”las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (art. 2), “la sentencia que acoja las pretensiones 1 Ver, entre otras, Corte Constitucional sentencias T-508 de 1992, SU – 067 de 1993, T – 225 de 1993, T – 405 de 1993, T – 449 de 1993, T – 325 de 1994, T – 228 de 1998 2 Corte Constitucional, sentencia C – 215 de 1999 del demandante de una acción popular podrá... condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo” (art. 34) . No hay nada en estos textos que permita afirmar que este tipo de acciones es de naturaleza

exclusiva o principalmente preventiva, incluso, una afirmación en ese sentido sería arbitraria pues desatendería la prohibición de apartarse del tenor literal de la ley a pretexto de consultar su espíritu cuando ella no tenga expresiones oscuras (art. 27 del Código Civil). Dada la claridad de los preceptos referidos, la única interpretación válida de la ley 472, en lo atinente a la naturaleza de la acción popular, será aquella que atienda absolutamente su tenor literal. En consecuencia, cualquier interpretación que condicione los alcances restitutorios de estas acciones, o cualquiera que niegue su naturaleza indemnizatoria pese a que se cumplan los requisitos previstos en la norma para que ella se concrete en un caso determinado, supondrá una separación grosera del querer del legislador en sacrificio del deber constitucional de procurar la eficacia de los derechos. Debe insistirse en que es posible que el juez popular condene al pago de una indemnización, y, a la vez, en que, ello no quiere decir que por medio de estas acciones puedan satisfacerse las mismas pretensiones que son propias de la acción de grupo, porque la diferencia entre una y otra acción radica, no tanto en la naturaleza de las órdenes que pueden dar los jueces competentes, sino en su objeto. En efecto, las acciones de grupo han sido estatuidas con el objeto de permitir a un conjunto de personas, que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó un perjuicio, solicitar su indemnización. No sobra recordar lo que esta corporación aclaró en otra ocasión en el sentido de que las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño, aluden a las condiciones o caracteres, predicables de un grupo

determinado o determinable de personas que se han puesto en una situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño. La acción de grupo es, entonces, una acción exclusivamente indemnizatoria, diferente de las demás de su naturaleza por sus requisitos especiales de procedencia relacionados con las calidades del grupo que está legitimado para ejercerla y beneficiarse de la sentencia, y por el tipo especial de indemnización global del daño. El daño que indemniza el juez de grupo puede ser derivado de la afección a un derecho individual o colectivo. Por su parte, como se dijo, el juez popular está habilitado para condenar al pago de una indemnización por los perjuicios causados a un interés o derecho colectivo, pero la ley condiciona la procedencia de esa condena al hecho de que pueda hacerse a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. En otros términos, la ley admite que la acción popular tiene un carácter indemnizatorio especial, que, por supuesto, está concebido dentro de su finalidad, que es la protección y garantía de los intereses colectivos: la indemnización es para reparar el daño que se causó de manera directa al derecho colectivo y no para la reparar los daños que mediatamente se causaron a los derechos individuales de los miembros de la comunidad afectada, por eso, el dinero sólo puede entregarse a la entidad que tiene a su cargo la protección del derecho.

Entonces, si bien la acción popular es indemnizatoria, los eventos en que puede operar como tal se reducen a aquellos en que la entidad pública que debe velar por los intereses afectados no haya tenido culpa en la causación del daño, probablemente porque ese criterio asegura, en alguna medida, que el manejo del dinero, en pro de la recuperación del derecho afectado, sea adecuado y diligente. Por otra parte, de lo dicho se desprende que la ley permite que la indemnización sea entregada a la entidad responsable de los derechos afectados aunque haya participado en la producción del daño sin culpa alguna. En todo caso, calificar la conducta, es tarea del juez. En conclusión, tanto el juez de la acción popular como el de la acción de grupo pueden ordenar el pago de indemnizaciones, pero el primero sólo puede hacerlo cuando la vulneración de un derecho colectivo haya generado una situación que amerite tal condena y cuando, además, concurran los requisitos legales para su procedencia. En cambio el de grupo, una vez comprobada la concurrencia de los elementos del daño y su magnitud –previo análisis de la procedencia de la acciónpuede imponer la condena indemnizatoria global a favor del grupo y de las personas que, en tiempo, se sometan a ella. La legitimación por activa en las acciones populares Debe recordarse otro principio de interpretación, de acuerdo con el cual donde la ley no distingue no le es dado hacerlo al intérprete. Si se tiene en cuenta que el artículo 12 de la ley 472 dice que podrá ejercer las acciones populares toda persona natural o jurídica, el intérprete no puede utilizar ningún criterio para excluir a algunas personas, pues estaría distinguiendo en donde la ley no lo hace, es decir, donde no le es permitido.

Por eso, en Colombia, no debería haber discusiones al respecto: de lo previsto en la ley se deriva fácilmente que la popular es una acción pública que, como tal, puede ser ejercida por cualquiera. Pese a ello, existen confusiones acerca de la legitimación por activa en estas acciones, tal vez porque las ha ocasionado la sentencia de constitucionalidad de algunos artículos de la ley 472, o simplemente responden a la falta de claridad respecto de algunas nociones esenciales. En efecto, la Corte Constitucional3 al pronunciarse sobre un artículo diferente (art. 13) a aquel que enumera a los legitimados para ejercer la acción (art. 12), sostuvo que “la ley prevé dos situaciones: i) La instauración de una acción popular directamente por la persona afectada por la violación de derechos o intereses colectivos; ii) La presentación de dicha acción por medio de apoderado judicial que lo represente, en virtud del poder que le sea conferido por el interesado”, y que la autorización a la defensoría para participar en el proceso “no menoscaba el ejercicio de la acción, ni su misma titularidad que radica en cabeza de las personas afectadas en un derecho colectivo, sino que por el contrario refuerza la eficacia en el ejercicio de la misma”.4 Con ocasión de las afirmaciones transcritas la Sala hará algunas aclaraciones sobre la titularidad del derecho colectivo y la del derecho de ejercer la acción popular. 3 Corte Constitucional, sentencia C – 215 de 1998 4 Debe anotarse que el artículo 13 de la ley 472, es decir al que se refirió la Corte en los apartes citados, fue declarado exequible sin condicionamiento alguno.

Primero, no hay que olvidar que los derechos colectivos son aquellos que se identifican precisamente por la inidoneidad de su objeto a ser considerado en el ámbito exclusivamente individual, bien por su naturaleza misma o bien porque así se desprende del desarrollo normativo que se haya hecho sobre ellos, sin perjuicio de que, ciertamente, se refieran al sujeto, pero no como individuo, sino como miembro de la comunidad de referencia –la cual puede coincidir con la generalidad de los ciudadanos-5. Son derechos que, intrínsecamente, deben poseer la virtualidad de comprometer en su ejercicio a toda la sociedad6. Se trata de derechos que responden a la urgencia de satisfacer necesidades colectivas y sociales, y que son ejercidos por los miembros de los grupos humanos de una manera idéntica, uniforme y compartida7. Obviamente, porque no hay otra opción, quienes ejercen los derechos colectivos son los individuos, pero, por una parte, no lo hacen de manera exclusiva y excluyente, y, por otra, no lo hacen por ser sus titulares directos, sino porque pertenecen a la comunidad que se identifica por el respectivo interés. Ahora bien, ya lo ha aclarado esta corporación en otras ocasiones8, la existencia de un interés colectivo determinado no excluye la posibilidad de que cada miembro de la colectividad que es titular de dicho derecho, sea titular de un derecho particular que resulte afectado por la misma situación que vulnera o amenaza el derecho colectivo. Sin embargo, la titularidad de un derecho no puede deducirse de las consecuencias de su afectación. En otros términos no puede identificarse primero el perjudicado con la violación de un derecho y luego identificarlo como

su titular, como si la titularidad de un derecho surgiera con su vulneración, pues ello conlleva errores graves como el de afirmar que el titular de un derecho colectivo es el individuo que resultó lesionado con ocasión de la vulneración del mismo. Entonces, es cierto que con la vulneración de un derecho colectivo resulta comprometido el bienestar de los individuos que pertenecen a la comunidad de 5 En ese sentido ven Sala de Casación Italiana en sez. Un. Núm. 2207 (citada en BUJOSA VADELL, Lorenzo-Mateo. La protección jurisdiccional de los intereses de grupo. José María Bosch Editor, S.A. Barcelona 1995 P 78. 6 Consejo de Estado, sentencia de marzo 16 de 2000, exp. AP 021 7 En ese sentido, Consejo de Estado, sentencia de 1 de junio de 2000, exp. AP – 043. 8 Ídem referencia, es cierto también que existen derechos colectivos de titularidad altamente difundida, como el derecho a un medio ambiente sano, en los cuales la comunidad de referencia puede ser, incluso, toda la humanidad, pero esos hechos no deben generar confusiones respecto de la legitimación para ejercer la acción popular: la titularidad del derecho a ejercer dicha acción nada tiene que ver con la del derecho colectivo comprometido, y mucho menos, con las personas determinadas que resulten afectadas con el desconocimiento del mismo. El carácter público de la acción popular supone una legitimación por sustitución que se deriva de la función social de esa institución: Lo primero que debe explicarse es que en este tipo de acciones hay un ente que lleva el problema al juez, y otro, distinto, que es la colectividad, titular de

los derechos colectivos comprometidos en el caso9. Ello lleva a la segunda cuestión: a qué titulo actúa el primero? La respuesta, siguiendo al profesor Silguero10, está en la legitimación por sustitución, en la que “un sujeto (sustituto), actuando en su propio nombre e interés, pretende en el proceso la tutela jurisdiccional de un derecho o interés legítimo de otro sujeto (sustituido)” El primero, aclara el mencionado autor, no actúa para él mismo, sino para la comunidad que es titular del interés difuso comprometido. En definitiva, dice, “lo que se produce es un desplazamiento de la legitimación”. Así lo ha previsto nuestro legislador al disponer que cualquiera puede ejercer la acción, sin hacer más precisiones. Lo dicho tiene un fundamento que supera o sale del derecho procesal y que se refiere, como se anunció, a la función social y política de la acción popular. En efecto, la sociedad ha asumido funciones públicas indelegables que tienen un doble contenido de deber y derecho y que se ejercen por medio de las distintas formas de participación directa e indirecta. El cumplimiento de tales funciones de participación tiene por objeto que la sociedad genere de manera activa las decisiones que la afectan, o que, al menos, influya en ellas, lo cual, a su vez, produce el doble efecto de permitir la autodeterminación social, y de legitimar las funciones públicas del Estado y de autodeterminarse. 9 BUJOSA VADEL, Lorenzo-Mateo. Op cit. P 220 10 SILGUERO ESTAGNAN, Joaquín. La tutela jurisdiccional de los intereses colectivos a

través de la legitimación de los grupos. Editorial Dykinson. Madrid, 1995. P 165 Adicionalmente, debe anotarse que, dentro del escenario del Estado social de derecho en que las decisiones públicas deben surgir de un análisis serio de las necesidades sociales, las colectivas han cobrado especial relevancia por lo que se han convertido en un elemento indispensable para la legitimación del actuar del Estado. Sin embargo, debe aceptarse que aún la participación ciudadana, individual y colectiva, encuentra bastantes obstáculos que le impiden alcanzar resultados satisfactorios en materia de legitimación y autodeterminación, razón por la cual se ha optado por acudir a la jurisdicción como “una vía para buscar la afirmación de nuevos procesos legitmatorios (sic) de la acción estatal o de conformación de nuevas representaciones de intereses”11. De allí que pueda sostenerse que la acción popular es una vía adecuada para participar, controlar en influir eficazmente en las decisiones públicas cuando la relación directa con la administración no ha traído resultados satisfactorios para los intereses colectivos. Por eso, dado que, por una parte, la acción popular tiene efectos por fuera del proceso consistentes en la legitimación del sistema -objeto de la función pública de la sociedady, que, por otra, el ejercicio de la acción popular es una manera eficaz de participación -derecho y deber de todos-, cualquiera puede y, en teoría, debe ejercer la acción mencionada cuando encuentre que se amenaza o vulnera un derecho colectivo. El rechazo de una acción popular La ley 472 no prevé, expresamente, eventos en los que sea posible el rechazo de plano de la demanda –interpuesta en ejercicio de una acción popular-.

En efecto, sólo en el artículo 20 se refiere al rechazo en los siguientes términos: “...inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los derechos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si este no lo hiciere, el juez la rechazará” 11 BUJOSA VADELL, Lorenzo-Mateo. Op cit, Pp 54-55 Sin embargo, dado que el artículo 44 de la ley 472 de 1998 remite al código contencioso administrativo cuando la acción se tramita en esta jurisdicción, y que el artículo 143 de ése código dispone que se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción, la Sala encuentra que, en los procesos populares, es procedente el rechazo de plano de la demanda cuando, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 de la ley 472, la acción haya caducado. Podría entenders