CE-25000-23-27-000-2001-0424-01(ACU-1145)-2002

TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS - En el sub lite se comprueba que la CAR las está cobrando conforme a los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 / CAR Y DAMA - Al cumplir lo previsto en la Ley 99 de 1993 sobre Tasa Retributivas y Compensatorias hace improcedente la Acción de Cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Es improcedente por haberse cumplido lo previsto en la Ley 99 de 1993 sobre Tasas Retributivas Mediante la acción de cumplimiento el actor pretende conseguir el cumplimiento por parte de la CAR y el DAMA, de las disposiciones contenidas en el numeral 18 del artículo 2° del Decreto Distrital 673 de 1995, numeral 6° del artículo 65 y el inciso 1° del artículo 66 de la Ley 65 de 1993, artículos 15 y 25 del Decreto 901 de 1997, numeral 13 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, Resoluciones Nos. 372 de mayo 6 de 1998, 273 de 1997 y 81 de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente, las cuales, en sentir del actor, han sido desatendidos por las citadas autoridades. Conforme a los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 y al artículo 25 del Decreto 901 de 1997 se evidencia que a pesar de que las normas antes citadas sobre las cuales se invoca su cumplimiento, algunas de ellas contienen una orden dirigida a una entidad determinada, con la característica de contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible, para la Sala resulta claro que dichas disposiciones, como bien lo afirmó el Tribunal, han sido cumplidas por las

entidades demandadas y que el fruto de las acciones emprendidas por la CAR y el DAMA, se encuentran claramente demostradas dentro de las pruebas allegadas en el expediente. No obstante, la Sala previene a las entidades encargadas del cumplimiento de dichas obligaciones que se ejecuten con la celeridad y eficacia que impone la finalidad de la norma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Bogotá D. C., primero de febrero de dos mil dos.

Radicación número: 25000-23-27-000-2001-0424-01(1145) Actor: MIGUEL ANGEL CHAVEZ GARCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la providencia de 29 de octubre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, Subsección “A” negó la acción interpuesta por Miguel Ángel Chávez García, contra la Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA. ANTECEDENTES El ciudadano Miguel Ángel Chávez García, actuando en nombre propio, sostuvo que el estado grave de la contaminación del río Bogotá desde su nacimiento hasta la desembocadura del río Grande de la Magdalena, ha originado el desequilibrio de toda la cuenca, por la afectación de los vertimientos de las aguas residuales domésticas e industriales que son arrojadas directamente al río sin ningún tipo de tratamiento y en algunos casos mal tratadas ante la falta de personal idóneo en la operación de los sistemas de tratamiento de aguas

residuales existentes por la carencia de recursos y ante la falta de gestión estatal de acometer a fondo el problema de la recuperación del mismo. Explicó que la Ley ha consagrado mecanismos de protección al medio ambiente y desde la expedición del Decreto Ley 2811 de 1994, consagró las tasas retributivas, pero que ante la negligencia del propio Estado y las entidades ambientales, nunca las han cobrado y mucho menos dichos recursos se han destinado al saneamiento básico y al tratamiento de las aguas residuales que son arrojados directamente a las quebradas y ríos sin ningún tipo de tratamiento, sobrepasando los límites permisibles y generando el grave impacto ambiental que todos conocemos y que finalmente son vertidos al río Grande de la Magdalena. Afirmó que el 18 de septiembre de 2000, presentó derecho de petición al Director General de la Corporación Autónoma Regional, en el cual le exigía a dicha entidad le informara si le estaba dando cumplimiento a lo preceptuado en el numeral 13 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 901 de 1997, reglamentado mediante las Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998, derecho de petición que jamás fue resuelto en la forma solicitada. Igualmente, elevó derecho de petición el 18 de septiembre de 2000, al Ministerio del Medio Ambiente con el fin de que le certificaran si la CAR estaba cumpliendo con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 901 de 1997 y le expidieran los formularios tramitados por la CAR en cumplimiento de lo establecido en el artículo

42 y 43 de la Ley 99 de 1993, para comprobar si la CAR estaba o no cobrando las tasas retributivas fijadas en las normas objeto de la presente acción, respondiéndole que habían remitido su derecho de petición y sin haber obtenido ninguna respuesta concreta. No obstante lo anterior, el 20 de noviembre de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente le informó que la CAR no había enviado a dicho ministerio ningún reporte de actividades en virtud del artículo 25 del Decreto 901 de 1997, con lo cual quiere demostrar el actor la normatividad incumplida por parte de dicha entidad ambiental. Manifestó que el 21 de noviembre de 2000, presentó derecho de petición al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente DAMA, con el fin de que le informaran el monto recaudado de conformidad con el artículo 14 del Decreto Distrital 673 de 1995, lo cual nunca fue respondido. Finalmente, indicó que el 10 de agosto de 2001, elevó, igualmente, derecho de petición ante el Departamento Técnico del Medio Ambiente, en el cual solicitaba se le informara si la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá había dado cumplimiento a la Resolución 1558 de 1998 de esa entidad y si había pagado el valor adeudado por concepto de la tasa retributiva, a lo cual el 24 de agosto de 2001 respondieron que mediante oficios se ha requerido a la EAAB para que presente la declaración presuntiva de la carga contaminante vertida, que en febrero de 1999 remitió a la EAAB factura de cobro por concepto de la

tasa retributiva y el 22 de junio envió una nueva cuenta de cobro que asciende a seis mil setecientos ochenta y siete millones setecientos setenta y cinco mil seiscientos dieciocho pesos $6.787.775.618.oo que corresponden a los años 1999 y primer semestre de 2000, además informaron que según el artículo 14 del Decreto 901 de 1997 el sujeto pasivo de la tasa es únicamente la entidad que presta el servicio de alcantarillado. Por todo lo anterior, consideró el actor que la CAR y el DAMA no han cumplido cabalmente con el cobro de las tasas retributivas consagradas en las normas incumplidas. OPOSICIÓN La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo que la entidad que representa ha cumplido con lo estipulado en la Constitución Política y las leyes aplicables. Luego de hacer un análisis de los elementos constitutivos de toda tasa y en especial del caso concreto, precisó que si bien es cierto que la Ley 99 de 1993 en los artículos 31 numeral 13 y 42, establece las funciones de la Corporación sobre el recaudo de la tasa retributiva, así como la definición de la misma, la fijación del sistema y método y autorización para que el Ministerio del Medio Ambiente fijara el sistema tarifario, era necesaria la respectiva norma tarifaria, la que fue desarrollada mediante la expedición del Decreto Reglamentario 901 de abril 1° de 1997 y que en su artículo 5°, consagró el establecimiento por parte de la autoridad ambiental de una meta de reducción de la carga contaminante para

cada cuerpo de agua o cada tramo del mismo cada cinco años, así como el procedimiento, seguimiento y control del cumplimiento de dichas metas. Aclaró que para fijar la tarifa es necesario previamente el cumplimiento de la meta de reducción para así determinar el valor del factor regional, componente de la fórmula de la tarifa regional. Explicó que el Consejo Directivo de la Corporación expidió el Acuerdo 15 de 25 de marzo de 2000, por medio del cual se fijó dicha meta de reducción de la carga contaminante por vertimientos puntuales en las cuencas de la jurisdicción de la CAR, quedando a partir de la vigencia de dicho acuerdo en capacidad de comenzar con la implementación del tributo, por lo que se inició el desarrollo de la fase operativa del proyecto de cobro de las tasas del recurso hídrico, incluido en el plan de acción 98-2000 y hace parte del actual plan de acción trianual 20002003, como componente del programa “Gestión de Recurso Hídrico”. Sobre el artículo 16 de la Ley 373 de 1993, éste se refiere a las tasas por utilización de aguas, y no a las tasas retributivas, por ser esta ley la que regula el uso eficiente y ahorro del agua. Finalmente, afirmó que la CAR ha realizado mediante proyectos especiales, cuantiosas inversiones para el saneamiento de la cuenca del río Bogotá, refiriéndose a las que se han desarrollado en cumplimiento del convenio BID, donde uno de sus componentes principales es la construcción de 24 plantas de tratamiento de aguas residuales para los municipios de la cuenca alta y, al 50%

del recaudo de porcentajes o de la sobretasa del predial que se cobra en Bogotá, que se destina en cumplimiento del convenio 250 de 1997, a la construcción y operación de las Plantas de Tratamiento para el saneamiento del río Bogotá. Por su parte, el Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente DAMA, sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de la Ley 99 de 1993, es el Ministerio del Medio Ambiente quien debe fijar el monto y los factores de cálculo de las tasas retributivas. El DAMA por su parte, en el ejercicio de sus funciones, debe recaudar las contribuciones por tasas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por dicho Ministerio, tal como se establece en el numeral 13 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Sostuvo que el DAMA ha efectuado todos los trámites de su competencia para liquidar y cobrar la tasa retributiva por utilización del recurso hídrico y agotados todos los mecanismos directos para lograr el pago de la tasa por parte de la EAAB, la que no ha tenido éxito, debido a las múltiples discusiones propiciadas por la EAAB ESP, respecto a la metodología utilizada para hacer la liquidación. Agregó que en el momento se están estudiando las opciones jurídicas coercitivas que sean viables para obtener el valor por el citado concepto. Indicó que con la expedición del Decreto 901 de 1997 del Ministerio del Medio

Ambiente, se sientan las bases para que el DAMA pueda reglamentar y cobrar la tasa, aclarando que las principales acciones realizadas por dicha entidad, tienden a establecer una metodología clara y consistente con la realidad de la ciudad que permita establecer el monto a facturar, la definición y el seguimiento en las metas de reducción de carga contaminante, el sistema de facturación y los aspectos administrativos posteriores a la facturación. Citó las acciones que se han adelantado en relación con las tasas retributivas por vertimentos de aguas residuales, expresando que sobre quien es el sujeto pasivo o de cobro de dicha tasa y la forma como ésta debe recolectarse, ha habido un largo proceso de discusión y concertación que se empezó a formalizar a partir del mes de enero de 1999 con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la cual mediante oficio del 31 de julio de 2001 indicó que tiene toda la disposición para efectuar el pago, el cual para el período 1999 y 2000 asciende a la suma de $6.787.775.618.oo., enviándole el DAMA, el 5 de septiembre de 2001, los soportes técnicos utilizados para el cálculo del valor a pagar. FALLO DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 29 de octubre de 2001, negó la acción de cumplimiento instaurada por la parte actora. Concluyó el a-quo que de las pruebas obrantes dentro del proceso y el informe escrito bajo juramento rendido por la directora del DAMA, para el Tribunal la acción impetrada no tiene vocación de prosperar, por advertir que tanto la CAR

como el DAMA, han dado cumplimiento a las normas demandadas, en lo que tiene que ver con su competencia, efectuado los trámites administrativos necesarios para establecer e implementar las tasas retributivas precitadas y realizando la liquidación total del valor adeudado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, por concepto de tasa retributiva para el período de 1999 y 2000, encontrándose pendiente el pago por parte de la citada entidad, razón por la cual, se están estudiando las opciones jurídicas coercitivas viables para el recaudo del valor por el citado concepto. Observó el Tribunal que de las pruebas obrantes en el expediente se ha podido incrementar el inventario de usuarios que efectúan sus vertimentos en las fuentes hídricas, pasando de aproximadamente 400 a caso 2000, lo que permite conocer en mejor detalle la ubicación de los vertedores en el área de la jurisdicción, lo que facilitará la toma de decisiones sobre las acciones a seguir en los tramos más afectados. Así mismo, la ampliación de la base de datos ha permitido el establecimiento de la carga aportada a cada fuente y por lo tanto la identificación de las actividades de mayor afectación, lo que a la postre, se convertirá en la mejor herramienta para el perfeccionamiento de la meta de reducción a futuros quinquenios. En efecto, la depuración de la información en lo que respecta a municipios, ha permitido programar la liquidación de la tasa a niveles que reduzcan sustancialmente las inconsistencias en el cobro y evitar el desgaste administrativo que origina las reclamaciones. Ahora bien, consideró el Tribunal que en lo que respecta a la actividad

desarrollada por el DAMA y en especial a la forma como hará efectivo el cobro del valor adeudado por la EAAB, no es susceptible de estudio a través de la acción de cumplimiento, porque es un asunto operativo y no de finalidad de la norma, acotando que en caso de presentarse alguna irregularidad, se debe acudir a los organismos de control, para que se pronuncien al respecto. IMPUGNACIÓN El actor, impugnó la providencia referida manifestando las siguientes razones de disenso: Consideró que se omitió por parte del Tribunal, resolver la petición del actor obrante a folio 107 del expediente, en la cual se reiteraba se oficiara al Director de la CAR para que le diera respuesta al cuestionario allegado al proceso y que por omisión de la Secretaría no se tramitó. Igualmente, afirmó que la Contraloría General de la República omitió dar respuesta al oficio N° 13 de 10 de octubre de 2001 y la Contraloría Distrital omitió dar respuesta al oficio N° 14 del 10 de octubre de 2001, teniendo obligación el Tribunal de hacerlo cumplir. Sostuvo que se debió hacer cumplir coercitivamente mediante esta acción el cobro efectivo de las tasas retributivas adeudadas. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política busca hacer efectivo el Estado Social de Derecho, haciendo real, por parte de sus autoridades, el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con el principio de legalidad que enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida

en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. Mediante la acción de cumplimiento el actor pretende conseguir el cumplimiento por parte de la CAR y el DAMA, de las disposiciones contenidas en el numeral 18 del artículo 2° del Decreto Distrital 673 de 1995, numeral 6° del artículo 65 y el inciso 1° del artículo 66 de la Ley 65 de 1993, artículos 15 y 25 del Decreto 901 de 1997, numeral 13 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, Resoluciones Nos. 372 de mayo 6 de 1998, 273 de 1997 y 81 de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente, las cuales, en sentir del actor, han sido desatendidos por las citadas autoridades. Los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, expresan: “ART. 42. Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o

propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto número 2811 de 1974. Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los

ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componente; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costos de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes. Parág. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites. ART. 43. Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de

los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo. Parág. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria deberán destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto.” Y el artículo 25 del Decreto 901 de 1997, dice: Articulo 25.- Reporte de actividades. Las autoridades ambientales competentes reportaran semestralmente al Ministerio del Medio Ambiente la información relacionada con el cobro de las tasas retributivas y el estado de los recursos, con la finalidad de hacer una evaluación comparativa de la tasa. Para tal fin, el Ministerio del Medio Ambiente expedirá un formulario, el cual deberá ser diligenciado por

las autoridades ambientales que cobren la tasa y remitido en el plazo que se establezca.” Conforme a lo anterior se evidencia que a pesar de que las normas antes citadas sobre las cuales se invoca su cumplimiento, algunas de ellas contienen una orden dirigida a una entidad determinada, con la característica de contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible, para la Sala resulta claro que dichas disposiciones, como bien lo afirmó el Tribunal, han sido cumplidas por las entidades demandadas y que el fruto de las acciones emprendidas por la CAR y el DAMA, se encuentran claramente demostradas dentro de las pruebas allegadas en el expediente. No obstante, la Sala previene a las entidades encargadas del cumplimiento de dichas obligaciones que se ejecuten con la celeridad y eficacia que impone la finalidad de la norma. De tal suerte, que en el caso de autos, la decisión impugnada será confirmará. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la providencia impugnada. Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General