CE-25000-23-27-000-2002-0159-01(AP)

DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - Edificio público sin requisitos de sismoresistencia / SISMORESISTENCIA - Obligación legal a partir de la Ley 400 de 1997: plazo / RIESGO SISMICO DE EDIFICACION PUBLICAInvulneración de derechos colectivos al no probarse omisión de la Fiscalía General La supuesta amenaza de los derechos colectivos los actores la deducen del estado físico del edificio situado en la carrera 13 No. 18-51 de Bogotá, D.C., de propiedad de la Fiscalía General de la Nación y en el cual funcionan fiscalías locales, pues no fue construido conforme a las normas técnicas y sismo resistentes ni se adecuó a ellas posteriormente, no tiene la capacidad ni está diseñado para resistir la actividad y peso que significa el funcionamiento de esas fiscalías, y por el sobrepeso que soporta ya muestra indicios de falla estructural en la cimentación y posibles fisuras en el eje central, debido a que no tiene amarras por haber sido construido entre los años 60 y 70, los pisos 8 y 9 no tienen vigas de amarre, los muros son en bloque y la carga se incrementa diariamente. En el estudio de vulnerabilidad sísmica de la construcción, efectuado por Ingeniería Técnica y Científica Limitada, INTEC LTDA., como prueba dentro del proceso, se concluye: - Que la edificación tiene 60 años aproximadamente de haber sido construido, antes de que entrara en vigencia la primera normativa sismo resistente en el país ...” -Que en condiciones sísmicas normales la fisuras o estado actual de la edificación no significa peligro o amenaza grave o inminente a

los derechos colectivos invocados por la actora. Que el peligro surge de la vulnerabilidad del inmueble en la eventualidad de sismos cuya intensidad se señala en el informe como de importancia 1.10, aunque no se cuantifica dicha vulnerabilidad, la cual es definida en el artículo 4, numeral 42, de la Ley 400 de 1997, como “la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación”. Es cierto que la entidad demandada ha venido tomando medidas tendientes a minimizar el riesgo generado por el estado de la edificación, que como se dijo, dejando de lado la eventualidad de un sismo de la magnitud en comento, no es del grado que le atribuye la actora, de modo que no implica una amenaza inminente a la seguridad de los usuarios del mismo, con las cuales a su vez, se disminuye el impacto de los eventos sísmicos en su estructura, de allí que tal como lo considera el a quo, no se le puede atribuir omisión a la Fiscalía General de la Nación ante las condiciones de que tenía conocimiento hasta antes de la presente acción, como tampoco se le puede atribuir respecto de la situación de vulnerabilidad en eventos sísmicos expuesta en el estudio de ITEC LTDA. Según el artículo 54, inciso segundo, de la Ley 400 de 1997, las edificaciones como la del sub lite deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de esa ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años, contados a partir de su vigencia. Lo anterior no obsta para recomendar a la demandada que mientras toma alguna decisión de fondo, como la posible rehabilitación estructural del

inmueble que se formula en el estudio de ITEC LTDA. o su reemplazo definitivo por otro que ofrezca las condiciones de seguridad requeridas para las actividades propias de sus funciones, se trasladen en el menor tiempo posible las dependencias que actualmente funcionan en él, pues si bien no hay razones para proferir sentencia en su contra por las razones anotadas, es claro que por las condiciones de la edificación, en caso de un sismo ofrece un riesgo mayor al de una edificación sismo resistente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero del dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-0159-01(AP)

Actor: MARIA VICTORIA QUIÑÓNEZ TRIANA y LEONID AVILA GUARNIZO

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCION POPULAR Se deciden los recursos de apelación interpuestos por la parte actora contra la sentencia de 3 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda de acción popular presentada contra la Fiscalía General de la Nación.

I.- LA DEMANDA Los ciudadanos MARIA VICTORIA QUIÑÓNEZ TRIANA y LEONID AVILA GUARNIZO, presentaron demanda de acción popular contra la Nación-Fiscalía General de la Nación, para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca proteja los derechos colectivos de la seguridad y salubridad públicas, el acceso a

los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados, en su orden, en los literales g, i, l, y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Para el efecto solicitan que ordene el traslado inmediato de las fiscalías locales que funcionan en el edificio situado en la carrera 13 No. 18-51 de la actual nomenclatura de Bogotá, D.C., hasta tanto se realicen los estudios técnicos que determinen las causas de la fisura del eje central y si con un refuerzo de vigas y columnas puede o no ser nuevamente ocupado dicho inmueble, y que se destine otro lugar para bodega de depósito de las toneladas de papel que conforman los expedientes y archivos que están causando o agravando el daño del mismo.

2. Los hechos El aludido edificio lo adquirió la Fiscalía General de la Nación y en él funcionan las fiscalías locales. No fue construido conforme a las normas técnicas y sismo resistentes ni se adecuó a ellas posteriormente, de modo que no tiene la capacidad ni está diseñado para resistir la clase de trabajo y peso que significa el funcionamiento de esas fiscalías, tanto que por el sobrepeso que soporta ya muestra indicios de falla estructural en la cimentación y posibles fisuras en el eje central, debido a que no tiene amarras por haber sido construido entre los años

60 y 70, los pisos 8 y 9 no tienen vigas de amarre, los muros son en bloque y la carga se incrementa diariamente. La Fiscalía ha sido negligente y con el argumento de que en el 2003 comprará una sede única para la Seccional Bogotá prefiere correr ese grave riesgo y exponer a la gente a una tragedia de grandes magnitudes, pues las medidas tomadas hasta ahora son meros paliativos. A la actora le han comentado que de las visitas de ARP Colmena y otros profesionales se llegó a la conclusión de que ante el vacío de información confiable es necesario desocupar el edifico y al menos reforzar vigas y columnas para evitar mayor deterioro, e incluso que se está ante una alerta amarilla, de suerte que la negligencia de la Fiscalía constituye una omisión protuberante. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, en respuesta a la presente acción aportó el informe SECN No. 063 de 25 de junio de 2002, con sus correspondientes anexos, rendido por la arquitecta Coordinadora del Grupo de Construcciones, que consta de 147 folios, en el cual dice que se señalan tanto los trabajos adelantados para evaluar las condiciones físicas de la estructura del inmueble, como las observaciones y aclaraciones a lo manifestado en la demanda (folio 39). III.- LA PROVIDENCIA APELADA Tras reseñar la actuación procesal y examinar las pruebas del plenario, de las cuales atendió de manera especial el estudio de vulnerabilidad sísmica de la edificación rendido por la firma Ingeniería Técnica y Científica Limitada – INTEC

LTDA., contratado por la Fiscalía General de la Nación por orden del magistrado ponente, el Tribunal precisó que actualmente el problema es la de vulnerabilidad sísmica del inmueble, debido a que con antelación a la presentación de la demanda la Fiscalía adoptó las medidas tendientes a remediar los efectos del sobrepeso de modo que esa situación está corregida, de donde ya no es amenaza para los derechos colectivos invocados. En ese orden de ideas, y basado en el aludido informe, destacado como la prueba reina, deduce que el edificio amenaza colapsar al llegar a ocurrir un sismo, por cuanto dada la antigüedad de su construcción no cumple con las normas técnicas de sismo-resistencia al haber sido construido hacia los años 40, antes de que entrara en vigencia la primera normativa sismoresistente del país, de modo que no cuenta con sistema estructural adecuado, pues fue diseñado sobre un “sistema de placa conocido como reticular celulado apoyado sobre columnas de sección circular y rectangular” que ha presentado en diferentes países del mundo un deficiente comportamiento ante sismos de “gran envergadura”, además de que el edificio se encuentra en una de las zonas de mayor amenaza sísmica de la ciudad, que genera un factor de importancia de 1.10, lo cual aumenta la exigencia sísmica de diseño, situación que implica el deber de la Fiscalía General de la Nación de adoptar las medidas técnicas necesarias, como las sugeridas en el referido informe del ITEC. Sin embargo observa que dicha entidad no ha incurrido en omisión respecto de esos hechos toda vez que viene adelantando la gestión conducente a remediarlos, como quiera que realizó las obras y tomó las medidas para corregir

la sobrecarga, en especial las señaladas por la ARP, mientras que el estudio técnico no pudo hacerse antes debido a la carencia de recursos, y en lo que resta por hacer es a la misma Fiscalía a quien dentro del límite de sus competencia le corresponde examinar la situación y determinar lo que más convenga entre reparar el inmueble o trasladar el personal que labora en sus dependencias. Por ello negó las pretensiones de la demanda. IV-. EL RECURSO La actora apeló en tiempo la sentencia alegando que no es entendible que habiéndose probado los hechos no prospere la demanda, y que las medidas adoptadas por la Fiscalía lo fueron 4 meses después de iniciada la presente acción y, obviamente, por la presión que ella significó; amén de que no atendió dos recomendaciones de ARP COLMENA, que eran las principales, como son la de desocupar el edificio y al menos llevar unos reforzamientos de las vigas y las columnas, lo cual no fue considerado en el fallo. Advierte que lo que la motivó a promover esta acción fueron las fisuras que presenta el edificio visibles a simple vista y las evasivas que recibió al indagar por la situación de éste, y no es posible que se pretenda que la entidad demandada adopte las medidas técnicas cuando hay un fallo absolutorio, esto es, una orden vinculante para realizar las acciones que le indica el informe técnico. Agrega que es incongruente que se admita que las medidas para remediar la sobrecarga gravitacional fueron consecuencia de la acción interpuesta pero niega las pretensiones y que no se le imponga un límite de tiempo para que lleve a cabo las obras urgentes para poder seguir en el edificio.

Por lo anterior, solicitan que se revoque la sentencia impugnada y se acceda a las pretensiones de la demanda.

V.- CONSIDERACIONES

1. Según el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, inciso segundo, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y el artículo 9º ibídem, dispone que tales acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos.

Lo anterior significa que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Los motivos de la presente acción se hacen consistir en la supuesta amenaza de los derechos colectivos de la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados, en su orden, en los literales g, i, l, y m del

artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Situación que los actores deducen del estado físico del edificio situado en la carrera 13 No. 18-51 de la actual nomenclatura de Bogotá, D.C., de propiedad de la Fiscalía General de la Nación y en el cual funcionan fiscalías locales, pues no fue construido conforme a las normas técnicas y sismo resistentes ni se adecuó a ellas posteriormente, no tiene la capacidad ni está diseñado para resistir la actividad y peso que significa el funcionamiento de esas fiscalías, y por el sobrepeso que soporta ya muestra indicios de falla estructural en la cimentación y posibles fisuras en el eje central, debido a que no tiene amarras por haber sido construido entre los años 60 y 70, los pisos 8 y 9 no tienen vigas de amarre, los muros son en bloque y la carga se incrementa diariamente. Que frente a esas circunstancias la Fiscalía ha sido negligente y con el argumento de que en el 2003 comprará una sede única para la Seccional Bogotá prefiere correr ese grave riesgo y exponer a la gente a una tragedia de grandes magnitudes, pues las medidas tomadas hasta ahora son meros paliativos. Les han comentado que de las visitas de ARP Colmena y otros profesionales se llegó a la conclusión de que ante el vacío de información confiable es necesario desocupar el edifico y al menos reforzar vigas y columnas para evitar mayor deterioro, e incluso que se está ante una alerta amarilla, de suerte que la negligencia de la Fiscalía constituye una omisión protuberante. Para el efecto solicitan que ordene el traslado inmediato de las fiscalías locales

que funcionan en el edificio situado en la carrera 13 No. 18-51 de la actual nomenclatura de Bogotá, D.C., hasta tanto se realicen los estudios técnicos que determinen las causas de la fisura del eje central y si con un refuerzo de vigas y columnas puede o no ser nuevamente ocupado dicho inmueble, y que se destine otro lugar para bodega de depósito de las toneladas de papel que conforman los expedientes y archivos que están causando o agravando el daño del mismo.

3. Sobre el particular, en el proceso consta lo siguiente: 3.1. Según informe del Centro de Investigación en Materiales y Obras Civiles, CIMOC, de la facultad de Ingeniería de la Universidad de Los Andes, fechado 16 de julio de 2002 (folios 88 a 89 del expediente): - Las fisuras que se presentan en los entrepisos no ponen en peligro de manera inmediata la vida de las personas que laboran en la edificación; - La estructura, en general, se encuentra en buen estado, a excepción de los leves “fisuramientos” que se presentan en algunos puntos del entrepiso, y - La seguridad inmediata de la edificación puede ser satisfactoria, aunque ante la eventual acción de un sismo la estructura puede ser riesgosa. 3.2. En el estudio de vulnerabilidad sísmica de la construcción, efectuado por Ingeniería Técnica y Científica Limitada, INTEC LTDA., como prueba dentro del proceso y que había sido recomendado en el informe antes citado, contenido en cuaderno especial, se concluye: - Que la edificación tiene 60 años aproximadamente de haber sido construido,

antes de que entrara en vigencia la primera normativa sismo resistente en el país, 9 pisos con un área aproximada de 6.355 m2, y un sistema de placa conocido como reticular celulado apoyado sobre columnas de sección circular y rectangular, el cual ha demostrado un deficiente comportamiento en sismos recientes ocurridos en otras partes del mundo; - Se encuentra en una de las zonas con la mayor amenaza sísmica de Bogotá dentro de la microzonificación sísmica de la ciudad, y aunque la cimentación resulta adecuada para las cargas gravitacionales normalmente actuante, ella no es adecuada para resistir las cargas inducidas por el evento sísmico de diseño (factor de importancia de 1.10), de modo que en su estado actual es de alta vulnerabilidad sísmica y tiene elevadas probabilidades de sufrir colapso total o parcial en el caso de verse sometida a un sismo con intensidades similares a las establecidas en la normativa vigente (Decreto 074 de “2002”, en realidad es el Decreto 074 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., de 30 de enero de 2001, cuyo texto no fue aportado al proceso) para la zona donde se encuentra, lo cual se puede minimizar mediante un proceso de rehabilitación sísmica, cuyas características se exponen en el estudio en comento. - Los niveles de deflexiones (fisuras) que presenta en la losas de los pisos no representan por sí mismas un riesgo elevado, y son el síntoma de sobrecargas importantes en la edificación, las que pueden traer problemas estructurales localizados. 3.3. En la segunda quincena de marzo y la primera de abril de 2002, esto es,

antes de presentada la demanda de este proceso, la Fiscalía trasladó los archivos de las unidades locales de fiscalías que operan en el aludido edificio, en una cantidad aproximada de 60 toneladas, y varias dependencias a otra edificación, para disminuir la carga y el ingreso de personal a aquél (folios 77 a 79).

4. En estas circunstancias se observa que el principal factor que podía afectar de manera actual e inminente la estabilidad de la edificación en condiciones sísmicas normales había sido removido o eliminado por la entidad demandada, cual era el de la sobrecarga generada por los archivos, al que se agrega la disminución de la carga viva constituida por el personal usuario del inmueble, mediante los traslados atrás mencionados.

Que en condiciones sísmicas normales la fisuras o estado actual de la edificación no significa peligro o amenaza grave o inminente a los derechos colectivos invocados por la actora. Que el peligro surge de la vulnerabilidad del inmueble en la eventualidad de sismos cuya intensidad se señala en el informe como de importancia 1.10, aunque no se cuantifica dicha vulnerabilidad, la cual es definida en el artículo 4, numeral 42, de la Ley 400 de 1997, como “la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación”. Del informe se deduce que está dada en relación con la amenaza sísmica que pesa sobre la ciudad, en cuanto se señala que el sitio donde está construido corresponde a una de las zonas de mayor amenaza, lo cual en sí mismo no indica la probabilidad de ocurrencia de un evento de la magnitud suficiente como para provocar el colapso

de la su estructura, de modo que al respecto la situación se reduce al riesgo propio de una excepcional fuerza mayor, que en este caso el colapso es más probable que en los casos de las edificaciones construidas bajo las nuevas normas sismo resistentes, evento que en todo caso parece remoto. Que de todas formas, es cierto que la entidad demandada ha venido tomando medidas tendientes a minimizar el riesgo generado por el estado de la edificación, que como se dijo, dejando de lado la eventualidad de un sismo de la magnitud en comento, no es del grado que le atribuye la actora, de modo que no implica una amenaza inminente a la seguridad de los usuarios del mismo, con las cuales a su vez, se disminuye el impacto de los eventos sísmicos en su estructura, de allí que tal como lo considera el a quo, no se le puede atribuir omisión a la Fiscalía General de la Nación ante las condiciones de que tenía conocimiento hasta antes de la presente acción, como tampoco se le puede atribuir respecto de la situación de vulnerabilidad en eventos sísmicos expuesta en el estudio de ITEC LTDA., pues apenas ha tenido conocimiento de la misma con ocasión de este proceso, no obstante que era una de las acciones que tenía prevista, pero que no había podido practicar por la congelación gubernamental de los gastos de inversión, estudio sin el cual no era posible tomar medida alguna específica, distintas a las obvias como fueron la disminución de la carga y de los usuarios del edificio, de suerte que conocidas por esa entidad las conclusiones y recomendaciones del referido estudio, es a ella a quien corresponde tomar las decisiones tanto inmediatas como de mediano y largo plazo, que la situación amerita y dentro de las circunstancias presupuestales de la entidad, so pena de, entonces sí, incurrir

en omisión y por tanto en responsabilidad, si no despliega actividad alguna en concordancia con el conocimiento que ahora tiene de la situación. Al efecto, debe tener en cuenta que, según el artículo 54, inciso segundo, de la Ley 400 de 1997, las edificaciones como la del sub lite deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de esa ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años, contados a partir de su vigencia. Lo anterior no obsta para recomendar a la demandada que mientras toma alguna decisión de fondo, como la posible rehabilitación estructural del inmueble que se formula en el estudio de ITEC LTDA. o su reemplazo definitivo por otro que ofrezca las condiciones de seguridad requeridas para las actividades propias de sus funciones, se trasladen en el menor tiempo posible las dependencias que actualmente funcionan en él, pues si bien no hay razones para proferir sentencia en su contra por las razones anotadas, es claro que por las condiciones de la edificación, en caso de un sismo ofrece un riesgo mayor al de una edificación sismo resistente. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada 5 de febrero del 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA I. NAVARRETE BARRERO

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA