CE-25000-23-27-000-2002-1043-01(ACU)-2002

ESPACIO PUBLICO - Alcance de la destinación al uso común / USO COMUN DEL ESPACIO PUBLICO - Alcance El artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por la protección de la integridad del espacio público y POR SU DESTINACION AL USO COMUN....”. Igualmente, el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, cuyo cumplimiento reclama el actor, le atribuye al Alcalde del Distrito Capital la obligación de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la expresión “COMUN”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no siendo privativamente de ninguno pertenece o se extiende a varios”. Dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a las vías públicas; empero, ello no se contrapone a la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. De ahí que el establecimiento de carriles que faciliten la circulación vehicular para el transporte público, lejos de contrariar el espíritu de la voluntad del constituyente y del legislador, contribuye a su efectividad. SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO - Uso exclusivo de carril vial / TRANSMILENIO - Sustento reglamentario / HECHO NOTORIO - Transmilenio como sistema masivo Es un hecho notorio que los buses empleados para el Sistema Masivo de Transporte a que se refiere el demandante, tienen mayor tamaño que los otros

buses de servicio público y que los vehículos de servicio particular y taxis, pues, como su nombre lo indica, están diseñados para trasladar un gran número de pasajeros, lo cual, de suyo, implica que deben circular por un lugar determinado de la vía para no solo no obstaculizar a los demás vehículos, sino ofrecer garantías de seguridad a los usuarios. De tal manera que, en principio, no advierte la Sala que por el hecho de que el TRANSMILENIO circule por un determinado carril de las vías públicas se esté patrocinando la invasión del espacio público, máxime si el resto de carriles no ha sido vedado para la utilización de los demás usuarios. De otra parte, a la demanda el actor acompaña, entre otros documentos, el Acuerdo 04 de 1999, que autoriza al Acalde para la constitución de la empresa TRANSMILENIO, así como el Decreto 831 de 3 de diciembre de 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, que, entre otras disposiciones, consagra las relativas a la “INFRAESTRUCTURA ESPECIAL Y EXCLUSIVA DEL SISTEMA TRANSMILENIO”; y según se lee en el Decreto 831 citado, a través del Acuerdo núm. 06 de 1998 se adoptó por el Concejo Distrital el “Plan de Desarrollo Económico, social y de Obras Públicas de Santa Fe de Bogotá”, que previó vías de uso exclusivo para buses, habilitación de corredores férreos, adecuación de rutas alimentadoras, etc,. Es decir, que la utilización de un carril especial de la vía está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta, el cual, prima facie, no es contrario al artículo 82 de la Carta Política, cuyo alcance se precisó ab

initio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-1043-01(ACU-1043)

Actor: CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra la sentencia de 9 de agosto de 2002, proferida por la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción instaurada.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El señor CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA, en escrito presentado ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de junio de 2002, incoó la acción de cumplimiento de que trata el artículo 87 de la Carta, desarrollado por la Ley 393 de 1997, contra el Distrito Capital de Bogotá, a fin de que dé cumplimiento al artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, que le asigna como función la de “Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común”. I.2-. El actor infiere el aducido incumplimiento, en síntesis, de lo siguiente: 1º: Que el sistema de transporte que dirige y gestiona TRANSMILENIO S.A., que ha causado inversiones cuantiosas de recursos públicos, tiene el uso exclusivo de

carriles de movilización que hacen parte del espacio público de la ciudad. 2º: En su opinión, dicho sistema debió comprar el espacio público, previa desafectación del Concejo Distrital o, en subsidio, pagar un arrendamiento o participación justa y proporcional a las inversiones del Distrito por la utilización del espacio público, que debe estar destinado al uso común, es decir, de todos los habitantes de la Capital, sin discriminación de ninguna naturaleza. 3º: Señala que 5 operadores particulares se están beneficiando de manera exclusiva del espacio público, con ganancias exorbitantes. 4º: Destaca que es deber del Estado velar por la protección del espacio público y su destinación al uso común y el sistema transmilenio únicamente moviliza el 8% de la demanda diaria de pasajeros, en tanto que las personas que se movilizan por las vías públicas de Bogotá representan e 92%. 5º: Expresa que por mandato del artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 las vías públicas no pueden encerrarse en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito y que dicha prohibición es perentoria, por lo que no se puede autorizar que un bien de uso público sea exclusivo para algunos, impidiendo así el tránsito y la libre movilización de los demás automotores. 6º: Resalta el texto del artículo 170 del Decreto 1333 de 1986 que establece que las vías, puentes y acueductos públicos no pueden enajenarse ni reducirse en ningún caso, lo que demuestra que el uso exclusivo de carriles tiene un impedimento legal notorio, pues atenta contra el uso común de los bienes

públicos. I.3.- El Distrito Capital de Bogotá contestó la demanda, aduciendo, en síntesis, lo siguiente: Que los artículos 1º, 2º y 365 de la Constitución Política; la Ley 86 de 1989, la Ley 105 de 1993 (artículos 2º, 3º), la Ley 336 de 1996 (artículos 2º y 3o), constituyen los principios y normas rectoras del servicio público esencial de transporte de pasajeros, al que corresponde el sistema de transporte público urbano de pasajeros en Bogotá, encaminado a garantizar la eficiente prestación del servicio. Resalta que dentro de dicho marco normativo se expidió el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas de Bogotá, 1998-2001, adoptado por el Concejo Distrital mediante Acuerdo núm. 06 de 1998, con el cual se reestructura el actual esquema del servicio público de transporte de pasajeros, dando prelación al Sistema de Transporte Público Masivo de Pasajeros en Buses; y que, igualmente, se expidió el Acuerdo 04 de 1999 que autorizó al Alcalde para participar en la constitución de la empresa TRANSMILENIO S.A. En su criterio, el actor cuenta con otros mecanismos judiciales para hace valer sus apreciaciones frente al Sistema TRANSMILENIO S.A. y ha pretendido revivir la ya superada discusión de los transportadores de Bogotá. Considera que lo que busca el actor es que se desconozcan Acuerdos y la normatividad que dio origen al sistema; y recaba en que el Distrito no desconoce el derecho al goce e integridad del espacio público.

I.4.- La Empresa TRANSMILENIO S.A. contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, principalmente, lo siguiente: Expresa que el sistema ha dado respuesta a todas las metas, principios y filosofías contempladas en la legislación que autoriza los sistemas de transporte masivo urbano terrestre de pasajeros, pues se destaca, entre otros aspectos, por el respeto a la vida, a la diversidad, al tiempo del viaje, calidad y consistencia y costeabilidad, que contrasta con los vicios anteriores (guerra del centavo, sobreoferta de servicio público, baja calidad del servicio, alto costo social, accidentalidad y pérdidas negras derivadas de la multiplicidad de cajas o tesorerías). Sostiene que se ha producido un gran cambio en el sistema de transporte de la ciudad y se ha dado un uso óptimo y adecuado a las vías, para atender las necesidades de la comunidad; y que la alternativa que propone el actor, precisamente, fue la que generó el caos vehicular en Bogotá. II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El a quo rechazó por improcedente la acción instaurada, en esencia, porque, a su juicio, del análisis de la demanda y de los documentos allegados con la misma se observa que lo que el actor busca es cuestionar la autorización y constitución de TRANSMILENIO S.A., para lo cual cuenta con otros mecanismos de defensa judicial. Que si, en gracia de discusión, se aceptara que la acción es procedente, habría que denegarla porque la utilización del espacio público y, concretamente, de las vías públicas, se encuentra autorizada por actos administrativos que gozan de la

presunción de legalidad y que son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El actor hace énfasis en que busca el cumplimiento del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, porque TRANSMILENIO ocupa carriles exclusivos, sin que los demás vehículos puedan hacerlo, lo que afecta el uso común de las vías. Explica que narró en detalle la historia de TRANSMILENIO S.A., pero que la acción va enderezada a la defensa del espacio público. En su opinión, la acción de cumplimiento no es subsidiaria sino principal, conforme lo precisó la Corte Constitucional en sentencia 193 de 1998. Trae a colación sentencias de la Corte Constitucional relativas a la defensa del espacio público.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por la protección de la integridad del espacio público y POR SU DESTINACION AL USO COMUN....”(Resalta la Sala fuera de texto).

Igualmente, el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, cuyo cumplimiento reclama el actor, le atribuye al Alcalde del Distrito Capital la obligación de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la expresión “COMUN”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no siendo privativamente de ninguno pertenece o se extiende a varios”. Dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a las vías públicas; empero, ello no se contrapone a la adopción de

medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. De ahí que el establecimiento de carriles que faciliten la circulación vehicular para el transporte público, lejos de contrariar el espíritu de la voluntad del constituyente y del legislador, contribuye a su efectividad. Es un hecho notorio que los buses empleados para el Sistema Masivo de Transporte a que se refiere el demandante, tienen mayor tamaño que los otros buses de servicio público y que los vehículos de servicio particular y taxis, pues, como su nombre lo indica, están diseñados para trasladar un gran número de pasajeros, lo cual, de suyo, implica que deben circular por un lugar determinado de la vía para no solo no obstaculizar a los demás vehículos, sino ofrecer garantías de seguridad a los usuarios. De tal manera que, en principio, no advierte la Sala que por el hecho de que el TRANSMILENIO circule por un determinado carril de las vías públicas se esté patrocinando la invasión del espacio público, máxime si el resto de carriles no ha sido vedado para la utilización de los demás usuarios. De otra parte, a la demanda el actor acompaña, entre otros documentos, el Acuerdo 04 de 1999, que autoriza al Acalde para la constitución de la empresa TRANSMILENIO (Folios 94 a 97), así como el Decreto 831 de 3 de diciembre de 1999, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, que, entre otras disposiciones, consagra las relativas a la “INFRAESTRUCTURA ESPECIAL Y EXCLUSIVA DEL SISTEMA TRANSMILENIO” (folios 105 a 106); y según se lee en el Decreto 831

citado, a través del Acuerdo núm. 06 de 1998 se adoptó por el Concejo Distrital el “Plan de Desarrollo Económico, social y de Obras Públicas de Santa Fe de Bogotá”, que previó vías de uso exclusivo para buses, habilitación de corredores férreos, adecuación de rutas alimentadoras, etc, (folio 99). Es decir, que la utilización de un carril especial de la vía está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta, el cual, prima facie, no es contrario al artículo 82 de la Carta Política, cuyo alcance se precisó ab initio. Finalmente, resalta la Sala que la acción de cumplimiento de normas con alcance general o particular solo procede frente a obligaciones o deberes claros, respecto de los cuales no gravite la más leve hesitación, presupuesto este que en el caso presente no se evidencia, habida consideración de que las normas cuyo cumplimiento se impetra, de acuerdo con el análisis precedente, no conducen inequívocamente al entendimiento que el peticionario pretende atribuibles. Así pues, para la Sala no aparece claro que la entidad demandada haya incumplido los artículos 82 de la Carta Política y 38 del Decreto 1421 de 1993 y, en consecuencia, debe confirmarse el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia impugnada Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de septiembre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA