CE-25000-23-27-000-2002-1368-01(AP)-2003

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Título: CE-25000-23-27-000-2002-1368-01(AP)-2003
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2003

DISCAPACITADOS - Concepto / PEATONALES PARA DISCAPACITADOSSu seguridad y salubridad públicas también se garantiza con zonas peatonales delimitadas / DERECHOS COLECTIVOS DE LOS DISCAPACITADOS - Si no se demuestra su vulneración no es procedente acceder a la Acción Popular / ACCION POPULAR - No procede al no demostrarse la violación de los derechos colectivos De lo anterior se colige que no solo el uso del puente peatonal garantiza el derecho de tránsito de las personas “discapacitadas” (término que define la misma ley como: “Persona que tiene disminuida alguna de sus capacidades físicas o mentales”) sino que también se podría amparar con el uso de las zonas delimitadas para tal fin. No obra en el plenario argumento o elemento probatorio que demuestre la alegada vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos precisados por el accionante, esto es, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, ya que solo se limitó a invocarlos y a señalar la normatividad interna y externa que busca la protección de las personas con alguna discapacidad, y en especial, transcribió artículos de la Ley 361 de 1997. Si bien la acción popular es el medio a través del cual se garantizan los derechos e intereses colectivos y la Ley 472 de 1998 no

prevé la improcedencia por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, esta acción prosperaría sólo en el evento en que se encontrara demostrada la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos y procedería en consecuencia ordenar el cumplimiento de las disposiciones legales, pero como en el caso ni se argumentó ni se probó la alegada amenaza o vulneración, la acción popular no tiene vocación de prosperidad y por ende no hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 ib. En el sub examine el derecho en discusión no es otro que el de tránsito de las personas discapacitadas por la vía en la que se encuentra ubicado el puente peatonal en cuestión, que se reitera podría garantizarse con el paso peatonal semaforizado existente a menos de 50 metros que el Magistrado de primera instancia constató en la inspección judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil tres (2003) Radicación:25000-23-27-000-2002-01368-01(AP)

Actor: FERNANDO ABELLO ESPAÑA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: Acción popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano.

Apelación sentencia de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B FALLO Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el apoderado

del Instituto de Desarrollo Urbano y por el demandante contra la sentencia de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en consecuencia ordenó al IDU iniciar la ejecución del trámite tendiente a dotar de rampa el puente ubicado en la Avenida Boyacá con calle 53, además negó el reconocimiento del incentivo y la condena en costas. ANTECEDENTES El señor FERNANDO ABELLO ESPAÑA, actuando en su propio nombre instauró acción popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos previstos en los literales m), d), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. Indicó que el puente peatonal que atraviesa la Avenida Boyacá con calle 53 no permite su uso por parte de personas con discapacidad física, a manera de ejemplo se refirió a quienes deben movilizarse en silla de ruedas. Argumentó que dicho puente no posee rampas ni estructuras que proporcionen conveniencia y seguridad a estos miembros de la comunidad. Resaltó que existe normatividad especial para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos de las personas con alguna discapacidad física a nivel internacional y local, así la Constitución Nacional establece una serie de garantías en los artículos 1°, 13, 47, 54, 68 y 366 en desarrollo de las cuales se han establecido parámetros relacionados con “la circulación, permanencia y accesibilidad” a los elementos que componen la ciudad, como la Ley 361 de

1997, la Resolución N°14861 de 1985 del Ministerio de Salud. Mediante el ejercicio de la acción popular el accionante pretende se ordene al IDU “realizar todas las construcciones y estructuras necesarias que garanticen plenamente el acceso físico de conformidad con la normatividad exigible para las personas con discapacidades físicas en el puente peatonal ubicado en la Avenida Boyacá con calle 53 ...” LA OPOSICIÓN La Subdirectora Jurídica (E) del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, no se pronunció sobre los hechos de la demanda porque a su juicio no es la entidad competente para realizar lo pretendido. Informó que los artículos 92 del Decreto 323 de 1992 y 258 y 259 del Decreto 619 de 2000 son las normas que regulan los puentes peatonales e indicó que en la visita realizada al lugar constató que no existen rampas sino escaleras pero que ello presume se debió a la aplicación de lo previsto en el ordinal 12 del mencionado artículo 92, según el cual estas construcciones pueden tener escaleras o rampas; además a menos de 50 metros del puente existe un cruce semaforizado y un paso a nivel sobre la vía que permite el cruce entre ambos costados. La apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto sostuvo que ese Instituto al realizar las obras se sujeta al cumplimiento de la ley y al respeto por los derechos de todos los ciudadanos y su función la desarrolla con el fin de satisfacer la necesidades de la comunidad. Precisó que a 20 metros del puente peatonal en la Avenida Boyacá por calle 53

existe un paso semaforizado que permite el tránsito de personas con impedimentos físicos. Sobre el punto transcribió apartes de la sentencia del Consejo de Estado de 27 de abril de 2001, acción popular 2000-101, en la que esta Corporación consideró que pese a que el ordenamiento constitucional y legal otorgan a los ciudadanos la oportunidad de participar en la Administración, las entidades son las que tienen la facultad de determinar las obras a desarrollar, las medidas más eficaces y establecer el orden de prioridades de acuerdo a la necesidad de la comunidad y al presupuesto disponible, planeación que requiere del conocimiento técnico que posee la misma Administración, por tanto cualquier orden judicial de hacer, sin el sustento técnico apropiado, podría atentar contra la planificación que la misma Constitución pretende. Luego propuso las excepciones de cumplimiento de las obligaciones constitucionales e improcedencia de la acción incoada. El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en que la adecuación o mantenimiento de los puentes peatonales es competencia asignada por la ley al IDU, que ejecuta conforme a los planes de desarrollo territorial y demás normas concordantes y no a las Alcaldías Locales, por tanto carece de legitimación en la causa por pasiva. Alegó la improcedencia de la acción popular con fundamento en que al no existir competencia legal o reglamentaria a cargo de esa entidad, no se configura la omisión que amenaza o vulnera el derecho e interés colectivo que se pide proteger. En este sentido transcribió apartes de la sentencia de 27 de abril de 2001 proferida dentro de la acción popular 2000-101.

De manera especial solicitó no acceder al reconocimiento del incentivo. El Departamento Administrativo de la Defensoría del Medio Ambiente, por intermedio de apoderado, se abstuvo de emitir concepto sobre el fondo del asunto y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la construcción y mantenimiento de los puentes peatonales, entre otras funciones, es de competencia del IDU. Luego informó que en la visita de inspección ocular al lugar practicada por la Subdirección de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público se constató que el puente peatonal a que hace referencia la demanda, “no tiene una rampa o un sistema como ascensor, etc, que permita el ascenso por parte de personas con discapacidades físicas”. LA AUDIENCIA ESPECIAL Debido a la inasistencia del accionante se declaró fallida la diligencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, citada para el día 30 de septiembre de 2002. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la sentencia apelada, frente a las excepciones propuestas resolvió, lo siguiente: destimar las del Instituto de Desarrollo Urbano y declarar probada la de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; de oficio la declaró para el Departamento Administrativo de Planeación, en cuanto al fondo del asunto, accedió parcialmente a las pretensiones del accionante, en

consecuencia ordenó al IDU iniciar el trámite pertinente para “dotar de rampa el puente ubicado en la Avenida Boyacá con calle 53”. El a quo a manera de consideraciones de la decisión transcribió apartes de la sentencia de 29 de noviembre de 2002 proferida por esa Corporación en un caso “similar” instaurado por el aquí accionante; en esa oportunidad el Tribunal resolvió: “ordenar al ente accionando, adelante todas las actuaciones tendientes a obtener en el presupuesto del 2003 una partida para ejecutar las obras que se solicitan en la demanda”, es decir, implementar un trámite especial para la consecución de recursos dirigidos a realizar dicho fin, medida adoptada con el fin de salvaguardad los mismos derechos colectivos a que hace referencia en este proceso y garantizar la libre y segura movilización de las personas con limitaciones físicas. En cuanto al incentivo, negó su reconocimiento en el asunto objeto de estudio, pues consideró que el accionante se limitó a presentar la demanda “sin demostrar la real necesidad de construir la rampa de acceso para personas discapacitadas en el puente por él mencionado”, además no asistió a la audiencia especial ni se hizo presente en la diligencia de inspección judicial practicada. Finalmente señaló que la decisión de adoptó teniendo en cuenta el resultado de la inspección judicial efectuada por ese Despacho. LOS RECURSOS DE APELACIÓN El Instituto de Desarrollo Urbano a través de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal que dio prosperidad a la acción popular, solicitó se revoque y en su lugar se deniegen las pretensiones formuladas.

Su inconformidad radica en que no se debe ordenar la construcción de rampas u obra adicional alguna, porque si bien el puente peatonal de la Avenida Boyacá con calle 53 no tiene rampas de acceso a “escasos metros” existe un paso semaforizado que permite el tránsito seguro y confiable de personas con discapacidades, el cual suple de forma eficaz las necesidades de circulación por esa zona, garantizando así el derecho de locomoción y goce del espacio público. Agregó que no corresponde al juez modificar “infundadamente la planificación” que establece la Constitución Nacional en los artículos 345, 346, 347 y 352. Indicó que las necesidades de la comunidad y la disponibilidad presupuestal, son criterios que deben tenerse en cuenta en la planeación y ejecución de las obras urbanas. Reiteró lo dicho al contestar la demanda y con ocasión de los alegatos de conclusión en primera instancia, en cuanto a que el presupuesto se ejecuta de conformidad al Plan de Ordenamiento Territorial y que los recursos asignados a la entidad tienen destinación específica. De nuevo transcribió apartes de la sentencia de 27 de abril de 2001. Por último, destacó que el accionante no demostró vínculo alguno con los supuestos afectados, ni éstos coadyuvaron la demanda; a su juicio, pretende más un lucro y un beneficio personal “ya que en las 28 demandas por él presentadas, no asistió a la mayoría de audiencias de pacto de cumplimiento, ni presentó alegatos de conclusión como en el caso presente, lo que permite concluir su total desinterés en las resultas de los procesos”. El demandante apeló la decisión del a quo en cuanto negó el reconocimiento del

incentivo, al respecto argumentó lo siguiente: Indicó que ya en el Derecho Romano existía la figura de la recompensa. Señaló que Ley 472 de 1998 cambió dicha denominación por la de incentivo, mandato del cual no puede sustraerse ninguna autoridad y que se reconoce por una labor oportuna y eficaz del defensor de los derechos colectivos. Expresó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha adoptado la posición unánime de otorgar el incentivo por la gestión desarrollada por los demandantes, aunque existe diferencia de criterios en cuanto a su reconocimiento en los eventos de terminación anticipada del proceso. Advirtió que el material probatorio demuestra que en ese puente peatonal no existe rampa de acceso que facilite la locomoción segura de las personas discapacitadas, por tal razón, el Tribunal al encontrar vulnerados los derechos colectivos y las normas citadas como infringidas en el escrito inicial, ordenó su construcción. Transcribió los artículos 43, 44, 45 y 55 de la Ley 361 de 1997 que hacen referencia a la “accesibilidad” y 14 y 39 de la Resolución 14861 de 1985 sobre ‘diseño de las vías peatonales’ y los requisitos mínimos que deben cumplir los puentes peatonales, disposiciones de las cuales infirió que la filosofía del legislador era buscar la protección y seguridad de las personas discapacitadas. En cuanto a los argumentos del a quo para negar el incentivo, explicó que por razones personales “de orden moral” y de ‘fuerza mayor’ no asistió a la audiencia especial y que además la norma no establece tal condición para otorgar el derecho; manifestó su extrañeza frente a tal decisión porque pese a que se dio

prosperidad a las pretensiones de la demanda negó el incentivo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Teniendo en cuenta que ambas partes interpusieron recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, la Sala dará aplicación a lo dispuesto en la parte final del inciso primero del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. En el caso, el accionante mediante el ejercicio de la acción popular pretende se ordene al IDU “realizar todas las construcciones y estructuras necesarias que garanticen plenamente el acceso físico de conformidad con la normatividad exigible para las personas con discapacidades físicas en el puente peatonal ubicado en la Avenida Boyacá con calle 53 ...”; se condene a la misma entidad en costas y se reconozca a su favor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Indica como vulnerados los siguientes derechos e intereses colectivos, previstos en los literales l), d), g) y h) del artículo 4° de la ley 472 de 1998: 1) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; 2) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; 3) La seguridad y salubridad públicas; y 4) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública Fundamenta sus pretensiones en que el puente peatonal ubicado en la “Avenida Boyacá con calle 53” de esta ciudad, solo cuenta con el sistema de circulación por escaleras, lo cual impide el acceso de personas con discapacidad física;

hecho que en su concepto, vulnera los citados derechos colectivos. Aporta como pruebas una fotografía del lugar (fl. 7) y el documento que obra a folios 8 a 11 que hace referencia al sitio en la Internet http://aupec.univalle.edu.co/, con el título “La ciudad, cárcel para personas con discapacidad”, sobre un estudio realizado por investigadoras de la Universidad del Valle en la ciudad de Cali. Por su parte el IDU argumenta que los derechos de las personas con impedimentos físicos se garantiza en ese lugar, toda vez que a 20 metros, aproximadamente del puente peatonal, existe un paso semaforizado que permite el tránsito de estas personas. La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se hacen efectivos. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y que éstas

“se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; es decir que, “el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible”, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia. En el caso, la Sala debe establecer si la falta de sistema de circulación que permite el acceso de personas con discapacidad física al puente peatonal ubicado en la Avenida Boyacá con calle 53, vulnera los derechos e intereses colectivos indicados por el accionante. No es objeto de controversia que el puente en cuestión sólo cuenta con escaleras de acceso, por ende el uso de éste es restringido para personas con limitación física o que requieran de atención especial, como tampoco se discute la existencia del paso semaforizado a menos de 50 metros del puente peatonal. Según la Ley 769 de 2002 “Código Nacional de Tránsito” que regula entre otros

la circulación de peatones, dispone que el cruce de éstos por las vías se debe realizar por los denominados “pasos peatonales”, que pueden ser a nivel (‘Zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones’) o a desnivel (‘Puente o túnel diseñado especialmente para que los peatones atraviesen una vía’). Dicha Ley en el artículo 1° prevé, el ámbito y principios e indica que “... En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público”. La misma disposición en el Capítulo II establece las normas que regulan la circulación peatonal, prohibiciones y limitaciones a peatones especiales. De lo anterior se colige que no solo el uso del puente peatonal garantiza el derecho de tránsito de las personas “discapacitadas” (término que define la misma ley como: “Persona que tiene disminuida alguna de sus capacidades físicas o mentales”) sino que también se podría amparar con el uso de las zonas delimitadas para tal fin. De otra parte, no obra en el plenario argumento o elemento probatorio que demuestre la alegada vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos precisados por el accionante, esto es, a la realización de las

construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, ya que solo se limitó a invocarlos y a señalar la normatividad interna y externa que busca la protección de las personas con alguna discapacidad, y en especial, transcribió artículos de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación”, para solicitar a manera de amparo de los derechos e intereses colectivos, el cumplimiento de lo previsto en el Título 4° “De la Accesibilidad”, Capítulo I. “Nociones generales”; así como el cumplimiento de la Resolución N°14861 de 4 de octubre de 1985 expedida por el Ministerio de Salud “Por la cual se dictan normas para la protección, seguridad y bienestar de las personas en el ambiente, y en especial de los minusválidos”, de lo cual se deduce que mediante el ejercicio de la presente acción popular se pretende el cumplimiento de la mencionada normatividad, so pretexto de amparar derechos e intereses colectivos. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 establece que la carga de la prueba corresponde al demandante, así es éste quien debe demostrar la ocurrencia de la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo que invoca. Si bien la acción popular es el medio a través del cual se garantizan los derechos

e intereses colectivos y la Ley 472 de 1998 no prevé la improcedencia por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, esta acción prosperaría sólo en el evento en que se encontrara demostrada la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos y procedería en consecuencia ordenar el cumplimiento de las disposiciones legales, pero como en el caso ni se argumentó ni se probó la alegada amenaza o vulneración, la acción popular no tiene vocación de prosperidad y por ende no hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 ib. De otro lado, en el sub examine el derecho en discusión no es otro que el de tránsito de las personas discapacitadas por la vía en la que se encuentra ubicado el puente peatonal en cuestión, que se reitera podría garantizarse con el paso peatonal semaforizado existente a menos de 50 metros que el Magistrado de primera instancia constató en la inspección judicial. Así las cosas, la Sala no dará prosperidad a la acción popular incoada por el señor FERNANDO ABELLO ESPAÑA, toda vez que no demostró la alegada amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, ni aportó elementos que permitieran evaluar las condiciones del tráfico o el número de personas discapacitadas que transitan por la vía e incluso la peligrosidad de la misma, que determinaran la necesidad de ordenar las obras que pretende el accionante. Por lo anterior, se revocará la decisión de primera instancia y en su lugar se denegarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta

de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República,

F A L L A :

1. Revócase la sentencia de 5 de diciembre de 2002, objeto de apelación.

2. En su lugar, se deniegan las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.