CE-25000-23-27-000-2002-2590-01(ACU)-2003

RESGUARDOS INDÍGENAS - Competencia del Incora para establecer su existencia, reestructurarlos y ampliarlos / RESGUARDO INDÍGENAProcedimiento para constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento: Decreto 2164 de 1995 / INCORA - Competencia en relación a resguardos indígenas / REESTRUCTURACION DE RESGUARDOSuspensión por estudios etnológicos para determinar si hay comunidad o parcialidad indígena De la primera de las normas transcritas (ley 160 de 1994, art. 85 a 87) se sigue que el Instituto es el competente para estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo y de llevar a cabo el estudio de los títulos con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos y de reestructurar y ampliar los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo. La segunda norma (Art. 1 Decreto 2164 de 1995) establece los procedimientos para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional. De los documentos aportados y de la respuesta dada por el INCORA, se desprende que previamente a la reestructuración del Resguardo Indígena de Cota se deben agotar los procedimientos señalados en las normas transcritas. Según lo señala el Gerente de la Regional Cundinamarca del INCORA, la entidad viene dando trámite a las solicitudes presentadas por la

demandante, pero no ha tomado una decisión de fondo pues la actuación se encuentra suspendida, en espera de los estudios etnológicos que debe realizar el Ministerio del Interior, solicitado el 24 de octubre de 2002. De la respuesta dada por la Administración a la solicitud formulada por la actora, se deduce que el Instituto demandado ha realizado todas las diligencias tendientes a tomar una decisión definitiva sobre la reestructuración del resguardo indígena de Cota solicitada la que depende de los estudios etnológicos que debe realizar el Ministerio del Interior, para determinar si la actora constituyó Comunidad o Parcialidad Indígena y poder cumplir con los fines establecidos en el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 y su Decreto reglamentario 2164 de 1995. No existiendo incumplimiento de las normas citadas por la actora, la providencia apelada debe confirmarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-2590-01(ACU-2590)

Actor: COMUNIDAD INDÍGENA DE COTA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

(INCORA) Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 22 de noviembre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A) no accedió a las pretensiones de la demanda.

1.- ANTECEDENTES La Comunidad o Parcialidad Indígena de Cota ejerció Acción de Cumplimiento

contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA (INCORA) en

los siguientes términos: 1.1.- Hechos En septiembre de 1973 el INCORA – Regional Cundinamarca – abrió el expediente 40.844 para surtir las actuaciones relacionadas con la reestructuración del Resguardo Indígena de Cota. El 3 de septiembre de 1973, RAFAEL GONZÁLEZ R. y GUSTAVO LYNETT G, funcionarios del INCORA rindieron un informe donde recomendaban «definir la calidad del grupo social allí existente (como indígena o no indígena) y la realización de un programa de adquisición y adjudicación de tierras para los indígenas». Dentro del expediente «a) se practicó visita al Resguardo Indígena de Cota el 3 de septiembre de 1973 donde se habló ampliamente con las autoridades del Cabildo, se reconoció parte del territorio y se dialogó con la Juez Municipal de Cota; b) existen autos de cúmplase respecto a la reestructuración del Resguardo Indígena; c) se insertaron certificaciones de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno, solicitudes y respuesta de los funcionarios de la División de Titulación de Tierras del INCORA, solicitudes al Archivo General de la Nación para la remisión del título originario que reposa en esas oficinas con el objeto de efectuar el análisis de títulos, certificaciones de asuntos indígenas de diferentes años donde claramente se manifiesta que el Resguardo

Indígena de Cota Cundinamarca se encuentra vigente y su régimen y representación legal corresponden a lo establecido en la Ley 89 de 1890 y demás normas de la Legislación Indígena vigente; d) diferentes reconocimientos tales como: oficio 11688 de 14 de julio de 1977, donde el Jefe de la División de Tierras del Incora, Armando Mendoza Mendoza, informa sobre la calidad jurídica de la tenencia de la tierra y la naturaleza del Resguardo de Cota, certificación de 1997 de la Comisión de Asuntos Indígenas de Cundinamarca, Ministerio del Interior, donde se manifiesta que en jurisdicción del Municipio de Cota – Cundinamarca existe una Comunidad Indígena descendiente del pueblo muisca». Señala que en el sistema de información del INCORA, con datos ajustados por el DANE a 30 de marzo de 2000 y en las certificaciones de la Oficina de Planeación del Municipio se registra la existencia de un Resguardo Indígena en el Departamento de Cundinamarca, con una población de 1941 personas. Las diligencias surtidas en el expediente tardaron 16 años y no se tomó una decisión de fondo, por lo que la Comunidad, a través de apoderado, insiste en la continuación del trámite de reestructuración del Resguardo Indígena. 1.2.- Normas Incumplidas Señala como normas incumplidas el Capítulo XIV Resguardos Indígenas, artículos 85 y siguientes de la Ley 160 de 1994 (Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino) y el Decreto 2164 de 1995, por el cual se reglamenta parcialmente el

Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las Comunidades Indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional. 1.3. Autoridad Incumplida Como autoridad incumplida indica al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA. 1.5. La renuencia Para dar cumplimiento a lo exigido en el artículo 10º, numeral 5, de la Ley 393 de 1997, el actor aportó los oficios dirigidos al Alcalde, al Personero y al Tesorero del Municipio para solicitar el cumplimiento de las normas citadas.

2. LA ACTUACIÓN PROCESAL El INCORA se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que sí ha atendido la petición del actor. Cosa distinta es que el trámite correspondiente hubiese sido suspendido mediante auto de 23 de octubre de 2002, en espera de que la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior elabore los estudios etnológicos de que trata el parágrafo del artículo 2º del Decreto 2164 de 1995, conforme a la solicitud que planteó en el oficio 011977 de 24 de octubre de 2002.

Añade que el actor no ha demostrado la existencia del resguardo para reestructurarlo, ni la condición de indígenas, y por ello no se ha tomado una decisión de fondo. Expone que en el informe rendido al Tribunal, el Gerente – Regional Cundinamarca señala que en 1973 el Instituto adelantó diligencias orientadas a establecer la situación real de la Comunidad Indígena de Cota, con el fin de

viabilizar la constitución de reservas de tierras baldías suficientes para la formación de Unidades Agrícolas Familiares. En la visita practicada al inmueble ocupado por esta comunidad se estableció que fue adquiridos, mediante remate, por ROQUE CAPADOR y PIO LEON, según escritura 1273 de 15 de julio de 1876, de donde se colige que es de propiedad privada. Señala que por razón de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2117 de 1969 al INCORA no le era dado continuar con las diligencias de constituir reservas de tierras baldías (facultad que por ley le correspondía) pues las tierras ocupadas por la alegada comunidad indígena son de propiedad privada. La Ley 135 de 1961, reglamentada por el Decreto 2001 de 1988, facultó al INCORA para adelantar los estudios tendientes a determinar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo y para llevar a cabo el estudio de los títulos que presenten para establecer la existencia legal de los resguardos. El INCORA, para atender la petición de la comunidad de proceder al saneamiento, deslinde y amojonamiento y a la ratificación de la certificación sobre la posible existencia del resguardo, procedió a conformar el respectivo expediente y ordenó la práctica de la visita señalada en el artículo 10º del Decreto 2164 de 1995. Como no existe certeza alguna sobre el carácter y la pertenencia de la comunidad a un pueblo indígena, solicitó al Ministerio del Interior la realización de estudios etnológicos, con el propósito de determinar si esta colectividad constituye una

comunidad o parcialidad indígena, para efectos del cumplimiento de los fines del Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994. Añade que los procedimientos relacionados con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional, se encuentran establecidos en el Decreto 2164 de 1995, norma que debe ser observada por el

INCORA.

Concluye que la acción de cumplimiento no es el instrumento idóneo y legal para la consecución de los fines propuestos, pues el INCORA no ha incumplido ninguna ley o acto administrativo.

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Señaló que las normas citadas como incumplidas contienen una obligación genérica cuyo cumplimiento no se puede exigir a través de la presente acción, pues para su prosperidad se requiere que la norma legal o el acto administrativo no se limiten a establecer una función o un deber genérico de la autoridad correspondiente, sino que de ellos resulte una obligación clara y específica de realizar una actuación concreta. Luego de hacer un relato de las actuaciones adelantadas por el INCORA, relacionadas con la petición del actor, concluyó que en este momento se está surtiendo el estudio etnológico de que trata el parágrafo 2 del artículo 2º del Decreto 2164 de 1995, necesario para establecer la constitución o existencia del resguardo indígena de Cota, el carácter y pertenencia del mismo a un pueblo indígena. Allegado este estudio el INCORA debe continuar con el trámite de la

solicitud. Señala que el juez constitucional no puede ordenar a la autoridad demandada la culminación de un proceso administrativo sin cumplir con los estudios que se requieren para adoptar una decisión, como en este caso, la de decidir sobre la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la construcción, reestructuración, ampliación y saneamiento del resguardo indígena del Municipio de Cota. Tampoco puede interferir en las decisiones de las entidades demandadas, so pena de incurrir en coadministración, atentando contra la autonomía de los diferentes órganos de las ramas del poder público que actúan en forma separada, según el principio expuesto en el inciso tercero del artículo 113 de la Constitución Política.

4. LA IMPUGNACIÓN El demandante impugnó la decisión del Tribunal, sin sustentar las razones de su inconformidad.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, señala que toda persona puede ejercer la acción de cumplimiento con el fin de exigir a las autoridades públicas y a los particulares cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, el cumplimiento de la ley o de un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquélla, tengan concreción en la realidad.

El actor señala como actos incumplidos los artículos 85 y siguientes de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995, que disponen: «LEY 160 DE 1994 (agosto 3) por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. ... CAPITULO XIV Resguardos indígenas ARTICULO 85. El Instituto estudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos. Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad. Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el INCORA u otras entidades. PARAGRAFO 1o. Los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas las familias que las conforman. PARAGRAFO 2o. El Cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones de solares del resguardo que se hayan hecho o hicieren entre las

familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del INCORA, con el fin de lograr la distribución equitativa de las tierras. PARAGRAFO 3o. Los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, estarán dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El INCORA verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguardos y el Ministerio del Medio Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas. PARAGRAFO 4o. Dentro de los tres (3) años siguientes a la expedición de esta Ley, el INCORA procederá a sanear los resguardos indígenas que se hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonia y del Pacífico. La titulación de estas tierras deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre explotación previstas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o las que establezca la autoridad competente sobre la materia. PARAGRAFO 5o. Los terrenos baldíos determinados por el INCORA con el carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos

para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991. PARAGRAFO 6o. Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, pero la ocupación y aprovechamiento deberán someterse además, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables. ARTICULO 86. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria participará en las diligencias necesarias para la delimitación que el Gobierno Nacional haga de las Entidades Territoriales Indígenas, de conformidad con lo señalado para tal efecto en el artículo 329 de la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. ARTICULO 87. Las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de sus integrantes. ....» A su turno, el Decreto 2164 de 1995, dispone: «DECRETO NUMERO 2164 DE 1995 (diciembre 7) por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos

Indígenas en el territorio nacional. El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y efectuada la consulta de que trata el artículo 6° del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991.

DECRETA:

CAPITULO I GENERALIDADES Artículo 1º. Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o que constituyen su hábitat, la preservación del grupo ético y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los derechos de las comunidades negras consagradas en la Ley 70 de 1993. Para tal fin, adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos:

1. La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que poseen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial, de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de su territorio. En este último evento, la constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de la comunidad.

2. La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el

cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyen su hábitat.

3. La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes.

4. El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos.

...» Se trajeron como pruebas: - Copia del expediente 40.844 donde se tramita la reestructuración del Resguardo Indígena de Cota. - Copia del auto de 1º de octubre de 2002, dictado por el INCORA – Regional Cundinamarca, que ordenó la práctica de una visita al predio que ocupa la Comunidad Indígena de Cota, vereda El Abra. - Copia del oficio 6040 de 21 de octubre de 2002, suscrito por la Jefe (E) Programa Indígena del INCORA, solicitando la suspensión del trámite de constitución del resguardo de Cota, «hasta tanto no se cuente con el concepto previo emanado de la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, sobre la calidad de indígenas integrantes de la comunidad de Cota».

• Copia del auto de 23 de octubre de 2002, mediante el cual se ordena solicitar al Ministerio del Interior «la realización de estudios etnológicos con el propósito de determinar si la Comunidad de COTA, quien solicita la constitución de un Resguardo Indígena, constituyó Comunidad o Parcialidad Indígena, para dar cumplimiento a los fines del capítulo XIV de la Ley 160 de 1994» y se decreta el aplazamiento de la visita ordenada al predio de la Comunidad. - Copia del oficio 001977 de 24 de octubre de 2002, remitido por el Coordinador Administrativo y Financiero del INCORA – Regional Cundinamarca a la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, en solicitud de la realización de estudios etnológicos de la Comunidad

Indígena. De la primera de las normas transcritas se sigue que el Instituto es el competente para estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo y de llevar a cabo el estudio de los títulos con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos y de reestructurar y ampliar los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo. La segunda norma establece los procedimientos para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional. De los documentos aportados y de la respuesta dada por el INCORA, se

desprende que previamente a la reestructuración del Resguardo Indígena de Cota se deben agotar los procedimientos señalados en las normas transcritas. Según lo señala el Gerente de la Regional Cundinamarca del INCORA, la entidad viene dando trámite a las solicitudes presentadas por la demandante, pero no ha tomado una decisión de fondo pues la actuación se encuentra suspendida, en espera de los estudios etnológicos que debe realizar el Ministerio del Interior, solicitado el 24 de octubre de 2002. De la respuesta dada por la Administración a la solicitud formulada por la actora, se deduce que el Instituto demandado ha realizado todas las diligencias tendientes a tomar una decisión definitiva sobre la reestructuración del resguardo indígena de Cota solicitada la que depende de los estudios etnológicos que debe realizar el Ministerio del Interior, para determinar si la actora constituyó Comunidad o Parcialidad Indígena y poder cumplir con los fines establecidos en el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 y su Decreto reglamentario 2164 de 1995. No existiendo incumplimiento de las normas citadas por la actora, la providencia apelada debe confirmarse. Con todo, el INCORA velará porque los estudios del Ministerio del Interior se produzcan y alleguen en forma oportuna. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 22 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 13 de febrero de 2003. MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con permiso

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO