CE-25000-23-27-000-2002-90106-01(AP)-2005

ACCION POPULAR - Características / ACCION POPULAR - Requisitos de procedencia En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: -a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. -b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. -c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. -d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. -e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. ERROR GRAVE - Objeción al dictamen pericial / OBJECION POR ERROR GRAVE - Presupuesto de prosperidad

La doctrina define el error grave como “una falla de entidad en el trabajo de los expertos”, de ahí que no cualquier error tenga esa connotación. Ahora bien, la prosperidad de la objeción supone que el objetante acredite las circunstancias que, su juicio, originan el error; para ello puede solicitar las pruebas que estime pertinentes o, si lo considera suficiente, limitarse a esgrimir los argumentos que fundamentan su objeción. En el caso concreto, el objetante no solicitó pruebas y tampoco lo hizo la parte contraria; por consiguiente, la Sala resolverá la objeción teniendo en cuenta los elementos de juicio que ofrecen la aclaración del dictamen y el oficio del Departamento Administrativo de Catastro Distrital. FUERO DE ATRACCION - Acción popular / ACCION POPULAR - Fuero de atracción / ACCION POPULAR CONTRA PARTICULAR - Fuero de atracción Del artículo 9 de la Ley 472 de 1998, referente a la procedencia de la acción popular, se deduce que la demanda puede dirigirse contra una autoridad pública, contra un particular, o incluso contra ambos. una acción popular dirigida contra un particular será de competencia de la jurisdicción ordinaria, mientras que la dirigida contra una autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas, lo será de la Contencioso Administrativa. La regla anterior tiene una excepción en los eventos en que una acción se dirija, al tiempo, en contra de una autoridad pública y de un particular; en tal caso, la competencia para conocer de la misma reside en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en tanto que ésta prevalece sobre la de la Jurisdicción Ordinaria en virtud del fuero de atracción. Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-077 y AP510

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Principio / PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Corrección como derecho colectivo La Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. CONTRATO DE PERMUTA - Excepción. Licitación pública

Los hechos probados en el proceso demuestran, de una parte, que el contrato de permuta tuvo como causa la necesidad de adquirir la casa ubicada en la carrera 16 No. 36-26, Barrio Teusaquillo, para establecer en ella la Alcaldía Local de Teusaquillo y, de otra, que el avalúo de lotes permutados efectuado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital consultó la realidad del mercado y las características particulares de los mismos. Si bien la casa ubicada en el Barrio Teusaquillo se enajenó, con posterioridad a su adquisición, mediante el contrato de permuta, lo cierto es que ese era el inmueble requerido por el distrito para establecer su alcaldía local en el momento en que se celebró la permuta; por consiguiente, resulta inadmisible el argumento de los demandantes según el cual, para celebrar dicho contrato era necesario llevar a cabo un proceso licitatorio. En efecto, el contrato de permuta está incurso en la excepción prevista en el numeral 1 literal e) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. La norma citada no establece un tipo de negocio específico para que la adquisición de inmuebles se encuadre en la excepción, de lo cual se infiere que ésta bien puede efectuarse mediante el contrato de permuta. Luego, la celebración de este contrato con la finalidad de adquirir un inmueble en particular, como ocurre en éste caso, queda cobijada por la excepción. Por lo demás, debe resaltarse que en el contrato de permuta, el precio consiste en cosa distinta al dinero, y que, en éste caso, los lotes permutados se entregaron como pago por el inmueble que él necesitaba adquirir.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2002-90106-01(AP)

Actor: NANCY MARIELA PALACIOS RUBIO

Demandado: BOGOTA D.C. Y OTRO Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de julio de 2003, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 5 de abril de 2002, la señora Nancy Mariela Palacios Rubio, actuando mediante apoderado, interpuso acción popular en contra del Distrito Capital y la

señora Cecilia Fernández de Pallini. Los fundamentos fácticos de su acción son los siguientes: El Distrito Capital adquirió dos lotes ubicados en la carrera 8ª número 15259 y 152-91 de la ciudad de Bogotá en remate efectuado por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales aprobado mediante sentencia de 2 de enero de 1974. Sin que mediara propósito alguno de interés público, el Distrito y la señora Cecilia Fernández de Pallini iniciaron una negociación que concluyó con la suscripción de la escritura pública No. 182 de 28 de enero de 2000, mediante la cual se materializó un contrato de permuta.

Por medio de la mencionada escritura pública, el Distrito dio en permuta a la señora Cecilia Fernández de Pallini los lotes antes mencionados, “cuyo precio fue amañadamente estimado, para efectos de la permuta, en $237.711.000 (a razón de $60.000 el metro cuadrado)” y recibió una casa ubicada en el Barrio Teusaquillo cuyo precio fue estimado en la suma de $223.839.000. Según se expresa en la demanda, el valor comercial de los lotes entregados por el distrito es superior al que arrojó el avalúo para efectos de la permuta, en tanto que el valor promedio del metro cuadrado en el sector en que están ubicados es de $400.000; por consiguiente, la celebración del contrato de permuta afecta el patrimonio público. Además, para celebrar dicho contrato no se efectuó licitación pública, pese a que se trata de enajenación de bienes, para lo cual no está autorizada la contratación directa. Por otra parte, la señora Cecilia Fernández de Pallini, en el año 2001, ofreció en venta los lotes adquiridos en virtud del contrato de permuta y para ello estimó el valor del metro cuadrado en la suma de $420.000. Con base en los anteriores hechos formuló las siguientes pretensiones: “PRINCIPALES: “1.Que se declare que mediante el contrato de permuta perfeccionado por escritura pública número 182 de 28 de enero de 2000 de la Notaría 20 de Bogotá D.C. celebrado por ENRIQUE PEÑALOSA en representación del

DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA y CECILIA FERNÁNDEZ DE PALLINI,

se vulneró la moralidad administrativa y se lesionó el patrimonio del Distrito Capital de Bogotá en la suma de MIL TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS. “2.Que se condene a ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO y a CECILIA FERNÁNDEZ DE PALLINI en forma solidaria a pagar al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA la suma de MIL TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS debidamente actualizada. “Que se conceda a la señora NANCY MARIELA PALACIOS un incentivo igual al QUINCE por ciento (15%) del valor que deberá ser reintegrado al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, de conformidad con el precepto del artículo 40 de la Ley 472 de 1998. “4. Condenar en costas a la parte demandada. “SUBSIDIARIAS “1.Que se declare que mediante el contrato de permuta perfeccionado por escritura pública número 182 de 28 de enero de 2000 de la Notaría 20 de Bogotá D.C. celebrado por ENRIQUE PEÑALOSA en representación del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA y CECILIA FERNÁNDEZ DE PALLINI, se vulneró la moralidad administrativa y se lesionó el patrimonio del Distrito Capital de Bogotá en la suma de MIL TRESCIENTOS SESETA MILLONES DE PESOS. “2. Que se condene a CECILIA FERNÁNDEZ DE PALLINI a reintegrar al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA los inmuebles recibidos de éste en virtud de la permuta comentada, junto con los frutos que han podido producir desde la fecha de la entrega material.

(...)”

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

a. El Distrito Capital El 23 de agosto de 2002, el Distrito Capital, actuando mediante apoderado, contestó la demanda argumentado lo siguiente: Las apreciaciones de la demandante son simples valoraciones subjetivas sobre el contrato de permuta aludido en la demanda, por ello es necesario hacer varias precisiones: Los 2 dos inmuebles de propiedad del Distrito Capital, cuyo dominio fue transferido a la señora Cecilia Fernández de Pallini en virtud del contrato de permuta, eran bienes fiscales y fueron avaluados por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital por un valor de ciento cincuenta y dos millones doscientos cuarenta mil cuatrocientos pesos ($152.240.400) y ochenta y cinco millones cuatrocientos setenta mil seiscientos pesos ($85.470.600), para un total de doscientos treinta y siete millones setecientos once mil pesos ($237.711.000). A su turno, el inmueble recibido por el Distrito, como consecuencia de dicho contrato, se avaluó por ese departamento administrativo en la suma de doscientos veintitrés millones ochocientos veintinueve mil pesos ($223.829.000). La demandante efectuó interpretaciones a su conveniencia, sin tener en cuenta lo dispuesto en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, reglamentario de las anteriores, donde se establecen las competencias en materia de avalúos para enajenación voluntaria. El competente para realizar éstos avalúos es el Departamento Administrativo de Catastro Distrital. No puede discutirse el valor del avalúo de los dos lotes entregados a la

señora Cecilia Fernández de Pallini, bajo el supuesto del valor del metro cuadrado en la zona en que están ubicados, y menos aún, afirmar que se afectó el patrimonio público cuando el sistema de avalúo aplicado en éstos fue el mismo usado para avaluar el inmueble entregado por dicha señora al Distrito. Adicionalmente, el distrito en el año 2000 tenía la necesidad de adquirir el inmueble de propiedad de la señora Fernández, puesto que la Alcaldía Local de Teusaquillo solicitó allí ubicar su sede. La Ley 80 de 1993, garantiza la autonomía de las entidades estatales; por ello, pueden celebrar toda clase de contratos típicos o atípicos para el cumplimiento de sus funciones, de los fines del Estado y para garantizar la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. Para la celebración del contrato de permuta el procedimiento pertinente era el de contratación directa, dado que “el negocio jurídico particular y concreto de realizar el intercambio de un bien por otro u otros solo podía efectuarse entre los sujetos de derechos, titulares de los derechos reales de dominio sobre los mismos”. Es cierto que la señora Cecilia Fernández ofreció en venta los lotes adquiridos en la permuta a razón de $420.000 el metro cuadrado; no obstante, debe precisarse que dichos lotes fueron englobados con otro en el que se encuentra ubicado el Colegio Grecolatino, que sobre ese inmueble se han realizado obras, lo que evidencia que la situación física actual de dichos inmuebles difiere de la que tenían al momento de la permuta. Además, el precio establecido por ella corresponde a una especulación propia de un propietario en

ejercicio de su libertad económica e iniciativa privada. Con fundamento en las anteriores precisiones, concluyó que la acción popular es improcedente para discutir la legalidad de un contrato y que en el proceso no obra prueba alguna de las afirmaciones de la demandante. b. Cecilia Fernández de Pallini El 6 de septiembre de 2002, la señora Cecilia Fernández de Pallini, actuando mediante apoderado, contestó la demanda expresando los siguientes argumentos: La demanda se fundamenta en apreciaciones subjetivas sobre la base de una carta que no tenía los elementos legales de la oferta. El contrato de permuta celebrado con el Distrito Capital en ningún momento generó desmedro económico para éste. El contrato, en todos sus aspectos, se ciñó, de forma estricta, a lo establecido en la ley y, para su celebración, mediaron propósitos de interés público porque el inmueble adquirido por el distrito se requería para establecer la Alcaldía Local de Teusaquillo. El valor de los dos lotes y del inmueble de propiedad de la señora Cecilia Fernández se determinó por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, dependencia competente para realizar esta labor, que agotó los tramites necesarios para tal fin. Debe resaltarse que, en los certificados de avalúo catastral, consta que los lotes 56 y 58 entregados por el distrito en la permuta, se encontraban invadidos por edificaciones que constituyen las aulas de clase del Colegio Grecolatino, para el momento del avalúo, y que dicha situación se mantuvo hasta la fecha en entrega de los inmuebles. Esta situación ha generado múltiples molestias a quien

los recibió y, sin duda alguna, influyó al momento de determinar el valor de los lotes. De conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, para el arrendamiento o adquisición de inmuebles, no es necesario llevar a cabo el procedimiento licitatorio; por ello, el distrito actuó conforme a la ley cuando celebró la permuta bajo el procedimiento de contratación directa. La carta que se anexa con la demanda no reúne los requisitos de una oferta formal; en ella se da un valor uniforme a varios lotes entre los cuales se encuentran los inmuebles en cuestión; se trata de un precio especulativo, “una especie de oferta turca porque ninguno se vendió”. El hecho de haber suscrito dicha comunicación no afecta en forma alguna el precio que fue pagado por la permuta, tres años antes, con fundamento en un avalúo catastral totalmente transparente; por consiguiente, la carta allegada por los demandantes, que por lo demás es la única prueba aportada, carece de valor probatorio para efectos de demostrar la inmoralidad administrativa alegada por la demandante. Todo lo dicho evidencia que la demandante no cumplió con su carga de la prueba. c. Enrique Peñalosa El 16 de septiembre de 2002, el señor Enrique Peñalosa, actuando mediante apoderado contestó la demanda exponiendo los siguientes argumentos: La permuta aludida en la demanda se realizó como consecuencia de la solicitud presentada, para ese momento, por el Alcalde 13 Local de Teusaquillo en el sentido de adquirir el inmueble de propiedad de la señora Fernández de Pallini, por estimarlo apropiado para establecer allí su sede.

La determinación del valor de los bienes permutados se efectuó por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, mediante avalúo catastral. La diferencia de precios entre los lotes del distrito y el inmueble de su contratista, que ascendía a la suma de trece millones ochocientos ochenta y dos mil pesos ($13.882.000) se canceló por ella en efectivo. Reiteró lo expuesto por el Distrito Capital y la señora Cecilia Fernández de Pallini y propuso las siguientes excepciones: -“El Distrito no sufrió detrimento patrimonial alguno con ocasión de la celebración del contrato de permuta”: El Departamento Administrativo de Catastro Distrital es la entidad competente para realizar los avalúos inmobiliarios en el Distrito Capital, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 1420 de 1998. En ejercicio de su competencia, avaluó el inmueble de propiedad de la señora Fernández de Pallini, así como los lotes de propiedad del distrito, lo cual evidencia la incoherencia del planteamiento de la demandante que pretende desvirtuar el avalúo de los bienes del distrito más no el del inmueble recibido por éste. Además, la celebración del contrato que se cuestiona fue analizada por la Contraloría de Bogotá, entidad que, que mediante auto de 15 de noviembre de 2001, archivó el proceso adelantado por las presuntas irregularidades ocurridas en la misma. Del mismo modo, el Procurador General de la Nación, mediante auto del 27 de agosto de 2002, archivó el aludido asunto, lo cual evidencia que no existió irregularidad alguna en relación con la permuta. -“Procedimiento idóneo en la selección del contratista”: La Ley 80 de 1993,

autoriza a las entidades públicas para realizar toda clase de contratos típicos o atípicos y, dado que la adquisición de inmuebles puede celebrarse mediante contratación directa, según lo previsto por el artículo 24 de la mencionada ley, se celebró el contrato de permuta con la señora Fernández de Pallini. -“No hubo vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”: La actuación del distrito se ajustó a la ley y a los principios que rigen la contratación estatal y los avalúos inmobiliarios.

3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 24 de octubre de 2002, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento. Teniendo en cuenta que las partes no llegaron a ningún acuerdo, se declaró fallida por el Magistrado Conductor del proceso.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El 17 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda. Luego de analizar las pruebas que obran en el proceso, señaló que no existen elementos de juicio que permitan acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que, contrario a lo afirmado en ella, en el proceso se acreditó que el contrato de permuta celebrado entre la señora Cecilia Fernández de Pallini y el Distrito Capital no vulneró los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa. Agregó que, sobre los hechos que originan la presente acción, se pronunció la Contraloría de Bogotá, entidad que concluyó que el contrato de permuta no generó daño o menoscabo patrimonial al distrito. Dicha conclusión se

motiva en el hecho de que, al interior del proceso de responsabilidad fiscal, se solicitó apoyo técnico a un ingeniero catastral, quien en su informe avalúa los bienes de la siguiente manera: -Casa: $227.534.000 -Lote No. 56: $144.628.380 -Lote No. 58: $81.197.070 Finalmente, precisa que la acción popular no es la acción procedente para discutir la legalidad de un contrato, puesto que, para ello, se previó la acción contractual.

5. IMPUGNACIÓN El 29 de julio de 2003, la parte actora recurrió en apelación contra el fallo anterior.

Señaló que, en el proceso, se acreditó que la celebración del contrato de permuta afectó el patrimonio del Distrito de Bogotá. En el libro de la Lonja de propiedad raíz alusivo al valor del suelo urbano en el distrito se observa lo siguiente: -En la zona de Cedritos, que es la más próxima al sitio en el cual están ubicados los lotes en cuestión, el valor del metro cuadrado asciende a $360.000. -En la zona de Ciudad Bolívar, que corresponde al estrato más bajo de la ciudad, el valor del metro cuadrado equivale a $100.000. Con fundamento en esa información afirmó que el valor asignado a los lotes no corresponde al real, puesto que el mismo es inferior al precio del metro cuadrado en zonas correspondientes a estrato 1. Explicó que, si bien el ofrecimiento que efectúa la señora Cecilia Fernández de Pallini para enajenar los aludidos lotes no constituye, por sí solo, prueba del valor de los mismos, si demuestra que “en la fecha de su emisión la oferente

estimaba el precio del terreno aproximadamente en el valor ofrecido, es decir, en $420.000 el metro cuadrado.” Por otra parte, señaló que la permuta es ilegal, en tanto que para su celebración no se llevó a cabo un proceso licitatorio, pese a que la ley lo exige para los casos en que el Estado enajena inmuebles. Agregó lo siguiente: “Resulta, Honorables Magistrados, que la permuta es un negocio jurídico que no sólo tiene por finalidad la adquisición de un bien, sino además, la enajenación de otro. Y en materia de enajenación de bienes inmuebles las entidades públicas, (sic) el precio no lo determina un avalúo sino la subasta o licitación pública o el mecanismo utilizado para la contratación directa. Y si para la adquisición de un bien no se necesitaba licitación, para la enajenación del otro si era imprescindible ese trámite, lo que permite sostener categóricamente que para celebrar un contrato de permuta sobre inmuebles, es preciso hacer licitación o concurso.” Finalmente, concluyó que no es cierta la afirmación según el cual el distrito necesitaba adquirir la casa de propiedad de la señora Fernández de Pallini, puesto que, de ser así, hubiese conservado el inmueble en cuestión, lo que no ocurrió en realidad, en tanto que una vez adquirido, el distrito abrió licitación pública para su enajenación y, actualmente, el bien es de propiedad de la Nunciatura Apostólica.

6. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

El 4 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación. El 20 de agosto siguiente remitió el proceso

para resolver la impugnación. El expediente se recibió en correspondencia el 26 de agosto de ese año. El 5 de septiembre de 2003, el proceso fue repartido al despacho del Consejero Ponente. El día 19 del mismo mes y año, se corrió traslado a la parte actora para que sustentara el recurso de apelación. El expediente subió al despacho el 16 de octubre de 2003. Teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto y sustentado oportunamente, el 29 de octubre de 2003 se admitió el recurso de apelación y, de conformidad con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, se ofició a la Alcaldía Mayor de Bogotá para que remitiera copia auténtica del expediente administrativo adelantado con ocasión del contrato de permuta realizado entre el Distrito Capital y la señora Cecilia Fernández de Pallini. Dicha providencia se notificó por estado del 6 de noviembre de 2003. La apoderada de la mencionada señora, el 10 de noviembre de ese año, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto mencionado interpuso recurso de reposición en su contra. El 1 de marzo de 2004, el expediente subió al despacho para resolver la impugnación. Mediante auto del 4 de marzo de ese año, se confirmó la providencia recurrida. El 24 de marzo siguiente, el expediente subió al despacho nuevamente. El 19 de abril de 2004, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. El 10 de mayo de ese año, el proceso subió al despacho para dictar

sentencia. El día 20 del mismo mes y año, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 169 del C.C.A, aplicable al caso concreto en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, se decretaron varias pruebas para esclarecer puntos oscuros. El proceso subió al despacho con las pruebas decretadas el 30 de agosto de 2004. Los documentos allegados, evidenciaron la necesidad de decretar nuevas pruebas; por ello, el 9 de septiembre siguiente, se decretó un dictamen pericial para determinar el valor de los lotes ubicados en la carrera 8 A Nos. 15279 y 152 - 91 de la ciudad de Bogotá. El dictamen se allegó el 8 de noviembre de 2004 y a éste se le dio el trámite establecido en las normas pertinentes. El proceso entro al despacho para fallo el 11 de mayo de 2005. 7.CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva. b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. Para resolver este caso, la Sala resolverá, en primer lugar, la objeción por error grave formulada por la parte actora contra el dictamen pericial rendido en el proceso; en segundo lugar, se referirá al fuero de atracción en la acción popular, en tanto que también se dirige contra particulares; en tercer lugar a los derechos colectivos invocados en la demanda y, finalmente, analizará si existe vulneración o amenaza de dichos derechos.

a. LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE

Mediante auto del 9 de septiembre de 2004, se decretó un dictamen pericial cuyo objeto fue la determinación del valor que tenían los lotes 56 y 58 de la Manzana C de la Finca los Cedritos, ubicados en la carrera 8ª Nos. 152 - 50 y 152 - 91 de la ciudad de Bogotá, para el 2 de enero de 2000, fecha en la cual fueron transferidos por el Distrito Capital de Bogotá a la señora Cecilia Fernández de Pallini, mediante escritura pública No. 182 de 2000, de la Notaría 20 de Bogotá, escritura que contiene un contrato de permuta. Para la práctica del mencionado dictamen se ofició a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogota. El 11 de octubre de 2004, la Lonja de Propiedad Raíz informó que, “de acuerdo con el procedimiento establecido para estos casos y según lo dispuesto en el artículo 27 del decreto de ley (sic) 2150/95, el turno para realización de los mismos le ha correspondido a la firma A.G. INMOBILIARIA LTDA. cuyo Gerente es el Dr. Miguel Augusto Gutiérrez Luque”. El 5 de noviembre siguiente, la inmobiliaria designada allegó el dictamen pericial solicitado. En el peritazgo señaló que el valor del metro cuadrado de los lotes en cuestión es de cincuenta y dos mil pesos ($52.000), puesto que, “el lote de terreno por vocación es un área destinada a la construcción de vivienda de acuerdo con el desarrollo de la zona. A pesar de ello y siendo esta la actividad principal, la reglamentación hace demasiado exigente por no decir que inviable la

explotación comercial del terreno, toda vez que la aplicación de la norma implicaría un desarrollo para estrato seis (6), lo cual no sería problema si la localización del predio correspondiera a ese estrato, pero como no lo es, enfocamos el análisis hacia el estrato medio medio”. El 18 de noviembre de 2004, la parte actora, dentro del término de traslado del dictamen formuló objeción por error grave en su contra apoyándose en las siguientes razones: Las conclusiones de la prueba contrastan con los estudios de la Lonja de Propiedad Raíz sobre el valor del suelo en Bogotá y con los avalúos catastrales de los inmuebles realizados por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital. En los estudios de la lonja consta que el va