CE-25000-23-27-000-2003-01319-01(AC)-2007

INCIDENTE DE DESACATO - Revocación de la multa impuesta a Ministro de Hacienda ante orden de pago al liquidador de la Fundación San Juan de Dios / FUNDACION SAN JUAN DE DIOS - Revocación de sanción a Ministro de Hacienda: responsabilidad de liquidador y beneficencia de Cundinamarca El Ministro de Hacienda informó que para el desembolso de los recursos es requisito que la Beneficencia de Cundinamarca suscriba un contrato de fiducia a través del cual se harán los desembolsos que debe solicitar la Liquidadora de la Fundación, previa revisión de la Auditoría Externa que deberá contratar la Beneficencia y que tiene conocimiento que el contrato de fiducia se celebró el 21 de diciembre de 2006. Sin embargo, la Liquidadora hasta ahora no ha presentado la respectiva solicitud aprobada por la Auditoria Externa para que pueda cumplir con el pago de las obligaciones prestacionales a cargo de la extinta Fundación. De la respuesta del Ministro de Hacienda se desprende que la responsabilidad en el pago de las mesadas pensionales no recae únicamente en el Ministerio, que si bien debe garantizar este pago apropiando los recursos necesarios, también corresponde a la Beneficencia de Cundinamarca y a la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, quienes deben adelantar todas las gestiones financieras y administrativas para que con cargo a los recursos que gire el Ministerio se logre el pago efectivo de las pensiones adeudadas de la extinta Fundación San Juan de Dios, incluida las de la actora y que supervise la continuidad en su pago. En consecuencia, considera la Sala que conforme al

informe suministrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se concluye que no ha incumplido con el giro de los recursos para el pago de las mesadas pensionales de la actora, pues la sentencia de tutela impuso la orden de pago al representante legal de la extinta Fundación San Juan de Dios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01319-01(AC)

Actor: ANA ELVIA SUAREZ SANDOVAL

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: CONSULTA INTERLOCUTORIO Se revisa en el grado de consulta el auto de 15 de junio de 2007 por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A) sancionó al Ministro de Hacienda y Crédito Público con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales por desacato a la orden judicial impartida en la sentencia de 28 de julio de 2003.

1. El incidente de desacato En escrito de 13 de diciembre de 2006, la señora ANA ELVIA SUÁREZ SANDOVAL promovió incidente de desacato contra la Fundación San Juan de Dios y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar que incumplieron la orden dada en la sentencia de tutela de 28 de julio de 2003.

Por auto de 31 de enero de 2007, el a quo dispuso tramitar el incidente y corrió traslado a los demandados por el término de tres (3) días, para los efectos señalados en el numeral 2 del artículo 137 del Código de Procedimiento Civil.

2. Contestación al incidente 2.1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público contestó que la Nación consciente del problema financiero por el que atraviesa la Fundación San Juan de Dios y sus consecuencias sociales, dispuso de recursos por sesenta mil millones de pesos ($60.000’000.000) para la vigencia fiscal de 2006 con destinación específica para el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, en el marco del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud, que serían desembolsados a través de un crédito condonable sujeto a condiciones de desempeño y que deben utilizarse para pagar pasivos laborales, prioritariamente los pensionales.

Agregó que los 69 jubilados a quienes la Fundación San Juan de Dios pensionó en octubre de 2002, grupo al que pertenece la reclamante, se encontraban activos a diciembre de 1993 y que su pasivo pensional quedó incluido en el cálculo actuarial bajo el rubro reserva pensional de activos. La Nación giró a la extinta Fundación San Juan de Dios de manera anticipada los recursos para financiar el pasivo por concepto de pensiones de las personas que se encontraban activas. En efecto, la Nación–Ministerio Salud, de una parte, giró la totalidad de la colaboración que le correspondía por concepto de la reserva pensional de activos por un valor de $16.405.118.532.oo según el informe final de

auditoría de los contratos de concurrencia No. 191/95 y 799/98 presentado por el entonces Ministerio de Salud, y, de otra parte, giró al ISS el valor correspondiente a los títulos pensionales de las personas que laboraron en la Fundación San Juan de Dios, los cuales forman parte del capital que se requiere para financiar la pensión legal que el ISS deberá asumir en el momento en que estas personas cumplan los requisitos de ley, que para el caso es la edad. El 4 de octubre de 2006 se suscribió el Contrato de Empréstito con la Gobernación y la Beneficencia de Cundinamarca. El desembolso de los recursos exige que la Beneficencia de Cundinamarca suscriba un contrato de fiducia a través del cual se realizarán los desembolsos por parte de la Nación a solicitud de la Liquidadora de la Fundación, previa revisión de la Auditoría Externa que deberá contratar la Beneficencia. El Ministerio tiene conocimiento que el contrato de fiducia se celebró el 21 de diciembre de 2006. El desembolso de los recursos no se ha efectuado porque la Liquidadora, quien debe cumplir con el pago de las obligaciones a cargo de la extinta Fundación, entre ellas las mesadas pensionales adeudadas a los trabajadores, no ha presentado la solicitud de desembolso aprobada por la auditoria externa. 2.2. La Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios señaló que el Ministerio de Hacienda giró $60.000’000.000 a la Beneficencia de Cundinamarca, dineros manejados por Fiduciaria La Previsora para el pago de salarios y no de mesadas

pensionales, como claramente aparece en el contrato de empréstito y en el Convenio de Desempeño. Luego el pago de mesadas pensionales es responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Ley 715 de 2001, «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros», en su artículo 61 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, asignando la responsabilidad financiera a la Nación–Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el pago de cesantías y prensiones de las personas beneficiadas con dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes. 2.3. La representante legal de la Beneficencia de Cundinamarca contestó que no está llamada a responder en este caso porque no fue parte en la acción de tutela y la orden contenida en la sentencia, proferida hace más de seis años, involucró a la Fundación San Juan de Dios y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Debe tenerse en cuenta que el pago de las acreencias que por concepto de salarios posee la extinta Fundación es totalmente ajeno a la forma como se asumieron las obligaciones de su pasivo pensional y, por tanto, la responsabilidad del pago de las mesadas adeudadas a los extrabajadores corresponde de manera exclusiva al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como lo ordena el artículo 61

de la Ley 715 de 2001 (21 de diciembre). La Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios suscribió el Adicional 9 al Contrato de Concurrencia 799 de 1998 a través del cual se continúa con el pago de las mesadas pensionales a favor de los extrabajadores de la Fundación. Aclara que la obligación del giro de dineros por concepto de mesadas pensionales y del pago de aportes en seguridad social de los jubilados del San Juan de Dios corresponde al Ministerio de Hacienda a través del Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en coordinación con la representante legal de la Fundación San Juan de Dios en Liquidación.

3. La providencia consultada El Tribunal impuso como sanción por desacato al Ministro de Hacienda y Crédito Público una multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional por cada día de retardo en el efectivo cumplimiento de la orden impartida en el fallo de 28 de julio de 2003, hasta llegar a un máximo de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al tiempo que dispuso la consulta del proveído.

Precisó que la pensión de jubilación de la reclamante fue reconocida por Convención Colectiva de Trabajo de 1982, según Acta de Reconocimiento 0054 de 28 de octubre de 2002 e incluida dentro del beneficio otorgado por la Nación, a través del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional, y se le pagaron las mesadas pensionales correspondientes a noviembre y diciembre de 2002 y enero de 2003. Se le adeudan sus mesadas a partir de febrero de 2003.

Advirtió que en relación a la entidad que debe asumir el pago de las obligaciones a cargo de la Fundación San Juan de Dios, en especial las mesadas pensionales, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han emitido distintos pronunciamientos en los que han concluido que éstas corresponden al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El argumento del Ministerio de que se giraron recursos por $60 mil millones de pesos que pueden utilizarse por la Liquidadora de la Fundación para el pago de pasivos laborales, prioritariamente los pensionales, no puede ser de recibo, porque según el Acuerdo Marco suscrito el 16 de junio de 2006 a instancias de la Procuraduría General de la Nación y la Ley 988 de 2005, este rubro no estaba destinado al pago de mesadas pensionales; su finalidad es solucionar la crisis de la Fundación garantizando el pago de las acreencias laborales, pero en manera alguna para el pago de pensiones a cargo del Ministerio. Señaló que el cumplimiento del fallo de tutela de 28 de julio de 2003 es responsabilidad del Ministerio de Hacienda, entidad obligada al pago de las mesadas pensionales de los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios. A la actora se le reconoció el derecho a la pensión de jubilación en virtud de una Convención Colectiva, en la cual uno de los requisitos para acceder a este derecho es haber servido por 20 años sin importar la edad. Luego el hecho de que se afirme que el Ministerio giró dineros al ISS para financiar el pago de la pensión a la reclamante no puede ser motivo para desconocer su derecho a que se la reconozca como pensionada de la Fundación San Juan de Dios y a que en tal

calidad se le paguen las mesadas adeudadas. Como el Ministerio no cumplió el fallo de 28 de julio de 2003, resulta procedente imponer sanción por desacato al Ministro de Hacienda, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, de persistir en el incumplimiento de su obligación de pagar las mesadas adeudadas a la actora.

4. Consideraciones Dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: «Art. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.» Este precepto desarrolla el artículo 86 de la Constitución, en la medida en que la protección de los derechos fundamentales se concreta en una orden de inmediato e ineludible cumplimiento «para que aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo.» Sobre la naturaleza de la decisión del incidente de desacato ha sostenido la Corte Constitucional: «...no es más que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, más exactamente correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien

desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, a favor de quien ha demandado su amparo».1 El desacato se refiere a cualquier tipo de órdenes proferidas por los jueces con fundamento en el Decreto 2591 de 1991. De ello resulta que no solamente puede configurarse desacato respecto del fallo de tutela sino también de las medidas provisionales decretadas para proteger los derechos en peligro. La orden judicial que se dice desacatada es del siguiente tenor: «1. TUTELAR los derechos al mínimo vital, a la vida y a la dignidad humana a la accionante ANA ELVIA SUÁREZ SANDOVAL, con C.C. No. 41.659.976 de Bogotá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

2. ORDENAR al Director Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, inicie los trámites tendientes a efectuar la liquidación y pago de la pensión de jubilación de la accionante a que tiene derecho, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. En cuanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ordena al señor Ministro que dentro del plazo concedido en esa providencia y en los términos del contrato de concurrencia, proceda a efectuar los giros necesarios para cancelar las sumas adeudadas a la accionante y para asegurar el pago oportuno de las mesadas futuras.

...»

1 Sentencia T-554/96 Observa la Sala que en el fallo de primera instancia se ampararon los derechos fundamentales de la actora y se ordenó a la Fundación San Juan de Dios adelantar las diligencias y trámites necesarios para el pago de las mesadas pensionales atrasadas de la reclamante y al Ministro de Hacienda y Crédito Público realizar los giros necesarios para el pago de esta prestación y las mesadas futuras. El Ministro de Hacienda informó que para el desembolso de los recursos es requisito que la Beneficencia de Cundinamarca suscriba un contrato de fiducia a través del cual se harán los desembolsos que debe solicitar la Liquidadora de la Fundación, previa revisión de la Auditoría Externa que deberá contratar la Beneficencia y que tiene conocimiento que el contrato de fiducia se celebró el 21 de diciembre de 2006. Sin embargo, la Liquidadora hasta ahora no ha presentado la respectiva solicitud aprobada por la Auditoria Externa para que pueda cumplir con el pago de las obligaciones prestacionales a cargo de la extinta Fundación. De la respuesta del Ministro de Hacienda se desprende que la responsabilidad en el pago de las mesadas pensionales no recae únicamente en el Ministerio, que si bien debe garantizar este pago apropiando los recursos necesarios, también corresponde a la Beneficencia de Cundinamarca y a la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, quienes deben adelantar todas las gestiones financieras y administrativas para que con cargo a los recursos que gire el Ministerio se logre el pago efectivo de las pensiones adeudadas de la extinta Fundación San Juan de Dios, incluida las de la actora y que supervise la

continuidad en su pago. En consecuencia, considera la Sala que conforme al informe suministrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se concluye que no ha incumplido con el giro de los recursos para el pago de las mesadas pensionales de la actora, pues la sentencia de tutela impuso la orden de pago al representante legal de la extinta Fundación San Juan de Dios. En consecuencia, se revocará el auto consultado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto de 15 de junio de 2007. En su lugar, DECLÁRASE que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no incurrió en desacato. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de agosto de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO