CE-25000-23-27-000-2003-0321-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Objeto ilícito de la cesión de créditos laborales / DEUDA PUBLICA - Reconocimiento por el estado. Requisitos para que proceda frente a sentencias y conciliaciones judiciales / SENTENCIA JUDICIAL - Requisitos para que proceda reconocimiento como deuda pública / CESION DE CREDITO LABORAL - Improcedencia por constituir objeto ilícito / CONCILIACION JUDICIAL - Requisitos para que proceda reconocimiento como deuda pública De la lectura de la demanda se advierte que las normas cuyo cumplimiento se pretende son los artículos 29 de la Ley 344 de 1996 y 1 del Decreto 2126 de

1997. La Sala advierte que en el sub iúdice la entidad demandada objeta la validez y vigencia de la invocada “cesión de derechos” por parte del demandante, en cuanto sostiene, versa sobre salarios y prestaciones sociales, objetos prohibidos expresamente por la ley según los artículos 142 y 343 del Código Sustantivo del Trabajo y que por lo tanto constituyen objeto ilícito, de conformidad con los artículos 1519, 1521.2 y 1523 del Código Civil. Al respecto se constata que en el expediente obran en fotocopias simples, documentos que contienen la notificación de la cesión del crédito tanto al Ministerio de Protección Social como al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, consistente en los derechos reconocidos a favor del señor Guillermo León Valencia Valencia en las sentencias de 9 de julio de 1996 del juzgado referido, confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, mediante fallo del 15 de julio

de 1998, con lo cual se satisfacen los requisitos de los artículos 1960 y 1961 del Código Civil. Examinadas las sentencias reseñadas se establece que los derechos reconocidos son entre otros, salarios moratorios, prima de antigüedad, de servicios, y reajuste de la pensión de jubilación derechos que por mandato expreso de los artículos 142 y 343 del Código Sustantivo del Trabajo, no pueden ser objeto de cesión porque la misma tendría objeto ilícito como correctamente lo precisó la entidad demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-0321-01(ACU)

Actor: TEJIDOS MARICELA LTDA.

Demandado: MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL Se decide la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección "B" el día 2 de mayo de 2003, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de cumplimiento del artículo 29 de la Ley 344 de 1996 y artículo 1° del Decreto 2126 de 1997 sobre el pago de tributos nacionales por compensación con créditos a favor de acreedores de la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación.

ANTECEDENTES Demanda La sociedad Tejidos Maricela Ltda., por intermedio de apoderado, interpuso

acción de cumplimiento contra el Ministerio de Protección Social a fin de que cumpla lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, reglamentado por el Decreto 2126 de 1997, sobre el cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales y el artículo 1° del Decreto 2267 del 26 de octubre de 2001 “que ordena el pago de tributos nacionales por contratistas acreedores de la nación”. Manifiesta que, mediante contrato de cesión de créditos, la sociedad Maricela Ltda. adquirió el crédito laboral a favor del señor Guillermo Valencia Valencia reconocido en sentencia del 9 de junio de 1996 del Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla y confirmada mediante sentencia del 15 de julio de 1998 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad; que como dicha sociedad tenía a su cargo la cancelación de unas deudas fiscales a favor de la DIAN, radicó solicitud ante el Ministerio de Protección Social para obtener una compensación o cruce de cuentas sobre las mismas, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, el cual trascribe, y afirma que el Ministerio no ha resuelto su solicitud en los términos establecidos en las normas citadas como incumplidas y, contrario a ello, le negó al accionante la calidad de acreedor contratista de la administración y desconoce la eficacia de las normas que regulan la cesión de derechos y la compensación como medio de extinguir las obligaciones. Transcribe apartes de la sentencia C-428 de 1997 dictada por la Corte Constitucional, sobre la constitucionalidad del artículo 29 de la ley 344 de 1997 y

manifiesta que la misma fue reglamentada por el Decreto 2126 de 1997, cuyo artículo 1° regula el cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales; que ni la Ley 344 de 1997 ni su decreto reglamentario exigen para la procedencia de la compensación “... que la obligación tenga carácter contractual, ni que el beneficiario al pago sea contratista de la Nación” y que el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 complementó las normas referidas, en el sentido de establecer para los acreedores de una entidad estatal la facultad de compensar sus acreencias con sus deudas de impuestos y fue esta norma la que dispuso que la acreencia debía tener origen contractual pero la misma no derogó ni modificó lo ordenado en la Ley 344 de 1996 y su decreto reglamentario 2126 de 1997. Objeta la manifestación del Ministerio en cuanto manifiesta que no procede la acción de cumplimiento por no tener su deuda origen contractual sino “laboral” por considerarla contraria al expreso mandato de la Ley 344 de 1996 y el Decreto Reglamentario 2126 de 1997 y agrega que aún si solo se tuviera en cuenta la regulación del artículo 57 la Ley 550 de 1999 también procede la compensación dado que el origen del crédito que se solicita compensar es un contrato laboral. Que el comportamiento renuente del Ministerio de Protección Social vulnera además los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 Constitucional y los referidos al Sistema Tributario del artículo 363 ibídem. Solicita que se ordene al demandado cumplir “el deber omitido respecto de la COMPENSACION, en los términos de las normas que para el efecto se

encuentren vigentes” (fls. 1 a 9). Actuación procesal Por auto del 10 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” admitió la demanda y ordenó la notificación al demandado a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y pedir o allegar pruebas (fls. 45 a 47). La Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante apoderada, manifestó que mediante el Decreto 1689 de 1997 se ordenó la supresión y liquidación de FONCOLPUERTOS y en su artículo 6° se dispuso que la “atención de los procesos judiciales de carácter laboral a cargo del fondo serán asumidos por la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social...”; que por medio de la Resolución N° 03137 de 1998, expedida por dicho Ministerio, se creó el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia a quien le corresponde, entre otras, la función de efectuar los pagos derivados de las sentencias judiciales, conciliaciones y acreencias de carácter laboral y administración de nóminas de pensionados; que el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999 ordena que el pago del pasivo de Foncolpuertos debe efectuarse en orden cronológico de la presentación de las reclamaciones, y actualmente el Grupo Interno adelanta la revisión y verificación de la legalidad de cada acreencia porque se han detectado diversas

irregularidades en los trámites de su reconocimiento y pago; que en la Resolución N°000232 del 3 de abril de 2001, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se estableció la ordenación secuencial para la revisión de las solicitudes de pago, la cual fue publicada en el Diario Oficial N°44.418 del 11 de mayo de 2001 pero que ello no equivale a “la aceptación o reconocimiento de la obligación pretendida ni implica su pago”; que al señor Valencia Valencia se le asignó el turno de revisión número 2279 y que el referido orden cronológico no puede desconocerse. Sostiene que por mandato de los artículos 142 y 343 del C.S.T. ni los salarios ni las prestaciones sociales pueden ser objeto de cesión, de tal manera que la reclamada a su favor por la demandante carece de objeto y causa lícita, como lo son todos los negocios que contravienen el derecho público de la Nación, tal como se desprende de los artículos 1516, 1519, 1524, 1571 y 1572 del Código Civil. Agrega que de conformidad con la disposición del artículo 57 de la Ley 550 de 1999, la compensación de deudas fiscales se limitó a las que registren entidades en reestructuración originadas en una relación contractual de las reguladas en la Ley 80 de 1993, del contribuyente con la Nación o entidad que constituye una sección del Presupuesto General de la Nación, lo cual excluye la pretensión del demandante en la medida en que solicita compensación de un crédito laboral del cual se reclama cesionario. Que el cedente del crédito ofrecido en compensación realizó varias conciliaciones

sobre distintos factores salariales y prestacionales a partir de 1993 los cuales se encuentran actualmente investigadas penalmente por presunta falsedad, proceso 164 que cursa en la Fiscalía 15, Unidad Anticorrupción - Sub Unidad Foncolpuertos. Que por razón de esas conciliaciones se le hicieron varios pagos ordenados así: mediante la resolución 831 del 7 de mayo de 1996 por concepto de salarios moratorios, mesadas atrasadas, prestaciones sociales, reajuste de pensión, por valor de $ 10.509.549.50; por resolución 1044 de 30 de mayo de 1996, se pagó por concepto de reajuste de pensión $ 875.849.49 y mesadas atrasadas $1.221.103.68; por resolución 329 de 19 de febrero de 1996, por razón de un mandamiento de pago del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Barranquilla por valor de $ 1.539.214.77; por resolución 2502 de 15 de junio de 1998, acta de conciliación 1726 de 22 de diciembre de 1993 se ordenó pagó por $ 12.960.102.oo por concepto de mesadas atrasadas. Afirma que el pago de las acreencias señaladas por el demandante no es un deber legal, imperativo e inobjetable, a cargo del Ministerio de Protección Social y que la no aceptación de la compensación propuesta por la demandante no implica renuencia del Ministerio porque la procedencia de la misma se encuentra pendiente de revisión de conformidad con lo dispuesto en la Resolución N°000232 del 30 de abril de 2001 que fijó el orden cronológico publicado en el Diario Oficial. Finalmente considera que oficiar a la DIAN para que proceda a verificar la

existencia de deuda a cargo del solicitante constituye la iniciación de un proceso de compensación que es improcedente porque las deudas que reclama el cedente del demandante están sometidas a turno de revisión, como ya fue indicado. Providencia Impugnada Mediante sentencia del 2 de mayo de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: En primer lugar afirma que la sociedad demandante no está legitimada por activa para exigir del Ministerio de Protección Social el cumplimiento de las normas objeto de la presente acción porque los derechos contenidos en los fallos del Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla confirmado por el Tribunal Superior Sala Laboral de la misma ciudad fueron reconocidos al señor Guillermo León Valencia Valencia quien, según el artículo 29 de la Ley 344 de 1995 es el “beneficiario de la decisión judicial” ( artículo 29 de la Ley 344 de 1996). Que la misma le reconoce su pensión de jubilación la cual es “irrenunciable” por mandato legal y por lo tanto la referida cesión está viciada de nulidad absoluta por tener objeto ilícito, de acuerdo al Código Civil artículos 1516, 1519, 1524, 1571 y 1572 . En efecto, tal como se observa a folio 18 la cesión versa sobre derechos laborales representada en la sentencia de julio 9 de 1996 y como tal tiene objeto ilícito. Con apoyo en la trascripción de jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación, Sentencia de 27 de febrero de 2003, ACU–2340, ponente doctor

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, sostiene que el Decreto 1211 de 1999 estableció un orden para la revisión y pago de créditos laborales reconocidos a los ex - trabajadores de Puertos de Colombia, publicado mediante resolución número 00232 de 30 de abril de 2001; en tales circunstancias no solo es necesario la cesión de los respectivos derechos a la demandante, porque también se requiere que se hallen en el turno que corresponde para la revisión de legalidad, sin lo cual no procede la compensación y esos hechos no se encuentran acreditados en el proceso. En otras palabras, no se acredita el presupuesto de prosperidad de la pretensión de la exigibilidad del mandato presuntamente incumplido. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, el demandante la impugnó afirmando que el contrato objeto de la cesión si es válido en la medida en que contiene derechos de crédito y no derechos de carácter laboral; cita y trascribe el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 y afirma que esta norma permite que el acreedor de una entidad estatal pueda saldar sus deudas con el fisco mediante el cruce de cuentas y puede autorizar el pago de deudas de terceros. Agrega que el Consejo de Estado al absolver la consulta radicación 1441 de 29 de agosto de 2002 aclaró que dicha norma no limita el cruce de cuentas solo a las empresas que entren en un trámite de reestructuración, sino a todas los acreedores cuyo crédito provenga de una relación contractual quienes están autorizados para saldar sus deudas tributarias y las de terceros por este medio. Por tanto no tiene sustento el argumento de la sentencia basado en una pretendida falta de legitimación por activa de la

demandante. Solicitó entonces, la revocatoria de la sentencia impugnada (fls. 151 a 154). CONSIDERACIONES La sentencia impugnada será confirmada en consideración a lo siguiente: El ordenamiento jurídico colombiano (artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado en la Ley 393 de 1997), tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas o particulares que los incumplan. De la lectura de la demanda se advierte que las normas cuyo cumplimiento se pretende son los artículos 29 de la Ley 344 de 1996 y 1 del Decreto 2126 de

1997. A continuación se transcribe el texto de dichos preceptos: Artículo 29 de la Ley 344 de 1996: El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto.

Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro

Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna. Artículo 1° del Decreto 2126 de 1997: Artículo 1. Cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales. Las oficinas encargadas en cada organismo de dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones judiciales de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, deberán informar sobre la existencia de la providencia o auto que aprueba la conciliación debidamente ejecutoriada, a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional DIAN. En la información enviada a la Subdirección de Recaudación de la DIAN, se incluirán los siguientes datos: a) Nombres y apellidos o razón social completos del beneficiario de la sentencia o conciliación; b) Número de identificación personal, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía o el Número de Identificación Tributaria si lo tiene disponible, según sea el caso; c) Dirección que se obtenga del respectivo expediente de los beneficiarios de las providencias o conciliaciones, así como el monto de la obligación a cargo de la Nación o del órgano que sea una sección del Presupuesto General de la Nación según sea el caso; d) Número y fecha de la providencia o auto de conciliación y fecha de la ejecutoria de la providencia, datos que se entenderán certificados para todos los efectos. Esta información será remitida por el obligado al pago de la sentencia o conciliación, en un término máximo de un (1) día, una vez se disponga de la misma.”

La Sala examinará el alcance de cada una de las normas transcritas, así: El inciso 1° del artículo 29 de la Ley 344 de 1996 está dirigido al Ministerio de Hacienda a quien le otorga, entre otras, la facultad de reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. El inciso siguiente de la norma que se estudia establece para la Nación o “los órganos que sean una sección del presupuesto general de la nación”, entre ellos el Ministerio de Protección Social, el deber de solicitar a la autoridad tributaria nacional una inspección al beneficiario de la decisión judicial para efectos de establecer si existe a su cargo obligación a pagar a favor del Tesoro Nacional a efectos de proceder a su compensación. A su turno, el artículo 1° del Decreto 2126 de 1997 establece para las mismas autoridades deben informar a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, sobre la existencia de la providencia o auto que aprueba la conciliación debidamente ejecutoriada. En ese orden de ideas, es evidente que el deber legal descrito es imperativo e inobjetable, sin perjuicio del adelantamiento de una actuación administrativa regida por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, conforme al artículo 209 de la Constitución Nacional, que permita a la administración adoptar decisiones tendientes a establecer controles y turnos que propendan por la plena vigencia de los referidos principios. La administración en efecto los adoptó y se ha abstenido de tramitar la petición de compensación de la demandante por razones que la Sala admite en principio

como justificadas. En la contestación de la demanda la entidad demandada expreso al respecto: “Sea lo primero advertir que la sociedad demandante no es la titular directa de los derechos contenidos en las providencias relacionadas, a quien se le reconocieron fue a un extrabajador de la desaparecida Empresa Puertos de Colombia quien realizó “cesión del crédito” a la demandante.” “... queda claro que para el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia la figura por medio de la cual extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia están cediendo a favor de terceros sus acreencias laborales, carece de causa y objeto lícito ...” “... la Ley 550 de 1999 en su artículo 57 limitó la compensación de deudas fiscales, solo a los casos donde el crédito a cargo de la Nación tuviera como origen “una relación contractual” de las reguladas en la ley 80 de 1993...” “Lo grave y paradójico de este asunto, es que el extrabajador cedente no ha sido ajeno a los vejámenes de la corrupción pues ... suscribió varias conciliaciones en 1993 en relación con distintos factores salariales y dichas actas hoy día se encuentran investigadas penalmente por presunta falsedad proceso número 164 que cursa en la ...Fiscalía 15, Unidad Anticorrupción - subunidad Foncolpuertos ...” Agrega otras consideraciones sobre el orden cronológico establecido con fundamento en el Decreto Reglamentario 1211 de 1999, publicado mediante resolución 0232 del 30 de abril de 2001 e indica que al cedente le fue asignado el turno de revisión 2273. La Sala encuentra que la alegación de la demandada respecto de la prevalencia

del orden cronológico para la revisión y pago de las deudas reconocidas en sentencias judiciales no es óbice para el cumplimiento de las normas invocadas como incumplidas, como tampoco la afirmación de que no procede la compensación por tratarse de créditos no provenientes de actividades contractuales de la administración. En primer lugar, porque un decreto reglamentario no tiene la jerarquía normativa que permita enervar indefinidamente los efectos de una providencia judicial ejecutoriada, si bien ese procedimiento reglado y orden cronológico pueden ser eficaces frente al trámite de reclamaciones que se presenten ante el Ministerio de Trabajo como cesionario de Foncolpuertos. Es claro, sin embargo, que la prejudicialidad penal si enerva el cumplimiento forzado de tales sentencias. Y en segundo lugar, porque la norma del artículo 57 de la Ley 550 de 1999 que regula el pago de tributos nacionales por contratistas de la Nación, no modificó en ningún sentido la previsión del inciso segundo del artículo 29 de la Ley 344 de 1996 respecto de la posibilidad de la compensación de los tributos nacionales con los créditos que resulten a favor de los beneficiarios de providencias judiciales. La anterior conclusión se corrobora con la disposición del parágrafo del artículo 2 del Decreto 2267 de octubre 26 de 2001, que reglamenta parcialmente el artículo 57 de la ley 550 de 1999, en cuanto dispone: “Las sumas a las cuales haya sido condenada la entidad estatal del orden nacional mediante sentencia o conciliación, continuarán rigiéndose por el artículo 29 de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 2126 de 1997, aún cuando hagan

referencia a una relación contractual.” Las razones expuestas permiten hacer las siguientes precisiones: a) De conformidad con el inciso primero del artículo 29 de la Ley 344 de 1996 cuyo cumplimiento se reclama, es potestativo del Ministerio de Hacienda “... reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales.” b) El cumplimiento del deber de solicitar a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al estado de cuenta del beneficiario de una sentencia judicial para establecer si adeuda impuestos al erario nacional, no implica reconocer el valor de la condena como deuda pública y proceder a su compensación y menos aún en este caso, puesto que las conciliaciones de que se trata, según la demandada, son objeto de una investigación penal. Es claro que el Estado, que es uno solo, puede ejercitar potestades y adoptar decisiones en contrario con suficiente fundamento jurídico. Sin perjuicio de las anteriores consideraciones la Sala advierte que en el sub iúdice la entidad demandada objeta la validez y vigencia de la invocada “cesión de derechos” por parte del demandante, en cuanto sostiene, versa sobre salarios y prestaciones sociales, objetos prohibidos expresamente por la ley según los artículos 142 y 343 del C.S.T. y que por lo tanto constituyen objeto ilícito, de conformidad con los artículos 1519, 1521.2 y 1523 del C.C. Al respecto se constata que a folios 13 y s.s. del expediente obran en fotocopias simples documentos que contienen la notificación de la cesión del crédito tanto al Ministerio de Protección Social como al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, consistente en los derechos reconocidos a favor del señor Guillermo

León Valencia Valencia en las sentencias de 9 de julio de 1996 del juzgado referido, confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, mediante fallo del 15 de julio de 1998, con lo cual se satisfacen los requisitos de los artículos 1960 y 1961 del C.C. Examinadas las sentencias reseñadas se establece que los derechos reconocidos son entre otros, salarios moratorios, prima de antigüedad, de servicios, y reajuste de la pensión de jubilación derechos que por mandato expreso de los artículos 142 y 343 del C.S.T. no pueden ser objeto de cesión porque la misma tendría objeto ilícito como correctamente lo precisó la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: COFIRMASE la sentencia de primera instancia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ DARIO QUIÑONES PINILLA