CE-25000-23-27-000-2003-1825-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Escudo de la República de Colombia / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Función pública / PATRIMONIO PUBLICO - Derecho colectivo / UTILIZACION Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICODerecho colectivo / BIEN DE USO PUBLICO - Utilización y defensa En el asunto bajo análisis, el señor Alberto Chica Restrepo, actuando en nombre propio, formuló acción popular contra la Presidencia de la República, en procura de la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la utilización adecuada de los bienes de uso público, y el patrimonio público, derechos éstos que considera vulnerados como consecuencia de las modificaciones realizadas al escudo de la República de Colombia, contrariando de esta manera la normatividad que regula el uso de los símbolos patrios y describe las características de los mismos. El concepto de moralidad administrativa, está directamente relacionado con la noción de función pública, es decir, que aquel se ve vulnerado cuando se observan irregularidades y mala fe por parte de la administración en el ejercicio de potestades públicas. Por consiguiente, cuando una persona en virtud de la acción popular acude en procura de la protección de ese derecho, debe analizarse la acción u omisión de la administración en el caso concreto. El derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también la utilización de los mecanismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del estado. En tal virtud, si la administración o el particular que administra recursos públicos los manejó indebidamente, ya porque

lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público y, por ende, su protección puede proceder por medio de la acción popular. El decreto 1504 de 1998, en el artículo 3º, hace referencia a los elementos que comprende el espacio público, entre los cuales se encuentran los bienes de uso público, definidos como aquellos bienes de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, destinados al uso o disfrute colectivo. ESCUDO PATRIO - Acción popular En lo concerniente a la violación de las disposiciones consagradas en la Ley 12 de 1984, y en sus decretos reglamentarios, como consecuencia de las modificaciones realizadas por el gobierno nacional, al escudo patrio, corresponde a la Sala establecer si las diferencias mencionadas por el actor popular, configuran realmente una vulneración a los derechos colectivos invocados en esta acción, por encontrarse en contravía de las normas legales que regulan las disposiciones sobre la utilización y configuración de los símbolos patrios. Encuentra la Sala que si bien, el actual diseño del escudo nacional contiene diferencias respecto del anterior, éstas no configuran incumplimiento a la Ley 12 de 1984, toda vez, que las modificaciones implementadas en aquel, son a nivel estético, mas no de sus elementos básicos, los cuales se conservan tal como lo dispone la citada norma. Dicho lo anterior, considera la Sala, que los cambios efectuados al escudo nacional, no desvirtúan la identidad nacional, así como tampoco, constituye una falta hacia la misma.

ACCION POPULAR - Incumplimiento de normas o actos jurídicos. Vulneración de derechos colectivos En ese orden de ideas, la Sala ha expuesto que cuando del incumplimiento de normas o actos jurídicos, se violen o amenacen derechos colectivos, la acción procedente es la popular, por tal motivo, se observa que el criterio manifestado por el a quo, no se encuentra apartado de los dichos pronunciamientos, en el entendido, que si dentro de una acción popular el juez de instancia no encuentra la vulneración de derechos colectivos, sino el incumplimiento de una norma o acto jurídico, debe el actor popular iniciar acciones procedentes para obtener su acatamiento. Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-0926 y AP-0384 del 5 de agosto de 2004 y AP00387 del 1 de julio de 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá D.C., septiembre veintitrés (23) de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-1825-01(AP)

Actor: ALBERTO CHICA RESTREPO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora y el señor Procurador Tercero Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia del 27 de febrero de 2004, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la

cual se dispuso lo siguiente: “1. DENIEGASE la presente acción popular.

2. Remítase copia de la presente providencia al señor Defensor del Pueblo para los fines pertinentes señalados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

3. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones del caso”.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2003, ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Fls. 1 a 9 Cdno.

Ppal.), el señor Alberto Chica Restrepo, actuando en nombre propio, formuló acción popular contra la Presidencia de la República, en procura de la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la utilización adecuada de los bienes de uso público, y el patrimonio público, derechos éstos que considera vulnerados como consecuencia de las modificaciones realizadas al escudo de la República de Colombia, contrariando de esta manera la normatividad que regula el uso de los símbolos patrios y describe las características de los mismos. En ese sentido solicitaron que se declaren violados los derechos colectivos invocados y se ordene a las entidades demandadas, particulares y públicas, la protección de tales derechos. Los hechos El actor narró, en síntesis, los siguientes:

1. Indicó que en la actualidad, la Ley 12 de 1984, consagra las disposiciones sobre los símbolos patrios y describe la integración del Escudo

Nacional.

2. Argumentó que mediante la orden de servicios No. 170-2002 el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó a la

Compañía Duque Imagen Ltda., el diseño y elaboración de un manual de uso de la bandera y el escudo nacional.

3. Manifestó que la propuesta fue presentada el 23 de agosto y aceptada mediante certificado de disponibilidad presupuestal No. 1702 del 10 de septiembre de 2002, por un valor de $26.100.000.

4. Según el actor, el 12 de marzo de 2003, en respuesta a un escrito de Derecho de Petición, la Presidencia de la República manifestó que el objeto de la orden de servicios mencionada no incluyó la modificación de los símbolos patrios.

5. Aseveró que la sociedad publicista ejecutó la orden de servicios con intereses personales, toda vez que modificó el Escudo de Armas de la República de Colombia, confeccionándola de forma diferente al oficial, violando de esta forma la normatividad vigente que regula el uso de los símbolos patrios y que describe las características de diseño de los mismos.

6. Manifestó que con el cambio efectuado al escudo patrio, se cometió un grave error en contra de la soberanía de la nación, ya que el escudo nacional representa la máxima manifestación de la identidad de la patria y el sello que respalda las actuaciones y decisiones del Presidente de la República en nombre del pueblo colombiano, razón por la cual, considera que las actuaciones oficiales están avaladas por un sello equivocado y no reconocido por las leyes colombianas.

7. Argumentó que existe una confusión creada y aceptada por el Gobierno acerca de los símbolos patrios y que la Presidencia de la República no puede crear un símbolo para su mandato.

Actuación de las personas vinculadas al proceso Notificadas del auto admisorio de la demanda, las personas en contra de quienes se dirigió la acción contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación: La Presidencia de la República Por medio de escrito del 6 de noviembre de 2003 (Fls. 83 a 98 Cdno. Ppal.), la Presidencia de la República, dio contestación a la demanda, manifestando lo siguiente: Indicó que el Presidente de la República no es parte procesal de la presente acción, toda vez que la relación contractual se celebró entre el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la sociedad Duque Imagen Ltda., cuyo objeto fue el diseño y elaboración de un manual de uso de los símbolos patrios. Señaló que la Presidencia de la República ha respetado toda la normatividad que regula los símbolos patrios, pronunciándose respecto de cada uno de los elementos que integran el escudo patrio y que a juicio del actor popular, fueron modificados. Argumentó finalmente que el actor fundamentó los hechos de la demanda en pronunciamientos periodísticos y no frente a la realidad, razón por la cual, el actor no demuestra la vulneración a los derechos colectivos invocados, ya que las pruebas aportadas al proceso no constituyen un material probatorio idóneo para sustentar una acción constitucional. El Ministerio de Comunicaciones A través de escrito de fecha 10 de noviembre de 2003 (Fls. 104 a 106 Cdno. Ppal.), el Ministerio de Comunicaciones, dio contestación a la demanda, en la cual solicita su exclusión de la presente acción popular, toda vez que carece de competencia para hacer algún pronunciamiento en relación con la

mencionada demanda. Argumentó que la acción objeto de estudio se fundamenta en una relación contractual, derivada de una orden de servicios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en la cual dicho ministerio no tuvo participación alguna. Indicó que si bien el Ministerio de Comunicaciones ha utilizado el escudo que dio origen a la presente acción, lo hizo únicamente en acatamiento de la orden impuesta por el señor Presidente de la República, quien es el superior jerárquico de la señora ministra de comunicaciones. Audiencia especial Mediante auto de 14 de noviembre de 2003 (FL.114, Cdno. Ppal.), el a quo citó a las partes a audiencia especial prevista en el artículo 27 de la ley 472 de 1998, la que se celebró el 26 de noviembre de 2003, diligencia que se declaró fallida por no existir entre las partes interés en el pacto de cumplimiento (Fls. 121 a 123 Cdno. Ppal.). Intervención de la comunidad La comunidad no acudió al proceso. La providencia apelada Mediante providencia del 27 de febrero de 2004 (Fls. 142 a 158 Cdno. Ppal), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, apoyándose en los siguientes argumentos: Indicó el a quo, que cuando a través de una acción popular se invoca la vulneración del derecho colectivo del patrimonio público, dicha afectación involucra un contenido económico y lo que se busca con la protección del mencionado derecho, es que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

El tribunal de primera instancia, manifestó que el actor popular incumplió con la carga probatoria impuesta por el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, toda vez que no allegó el material probatorio que permitiera establecer que con la celebración y ejecución del contrato celebrado entre la Presidencia de la República y la sociedad Duque Imagen Ltda., se produjera la vulneración de los derechos colectivos de la moralidad administrativa y al patrimonio público. Argumentó el tribunal de instancia, que el debido manejo de los recursos públicos, enmarcan el principio de la moralidad administrativa y respecto al derecho colectivo relacionado con la protección y defensa de los bienes de uso público, manifestó que dichos bienes son aquellos cuya titularidad no radica en agencia estatal alguna, ya que están destinados al uso y goce de todos los habitantes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Señaló además, que entre los dos escudos patrios se observan diferencias, pero éstas no atentan contra los derechos colectivos invocados por el actor popular, ni configuran un irrespeto por dicho símbolo patrio, en la medida que constituyen expresiones gráficas o artísticas que no representan ningún tipo de detrimento. También consideró, que si bien el “nuevo escudo” no se ciñe a las normas que lo regulan, tampoco constituye requisito sine qua non para la procedencia de la acción popular el incumplimiento de una norma o la violación de la misma, toda vez que para la prosperidad de esta clase de acciones, se requiere al momento de fallar, que por la acción u omisión del demandado se amenacen o violen derechos colectivos.

La apelación Inconformes con el fallo, la parte actora y el señor Procurador Tercero Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, interpusieron recurso de apelación (Fls. 160 a 165 Cdno. Ppal.), con fundamento en lo siguiente: El actor popular, señor Alberto Chica Restrepo Argumenta que el tribunal de primera instancia reconoció las diferencias existentes entre los dos escudos patrios, pero no evaluó la confusión que se puede llegar a presentar al existir dos escudos distintos cuando el símbolo patrio debe ser uno solo. Señala que en la ejecución del contrato, la sociedad Duque Imagen Ltda. vulnera el derecho colectivo relacionado con la defensa del patrimonio cultural de la nación, cuyo daño es irreparable, pues no es posible cuantificar su valor, pero sostiene que lo que si es cuantificable es el costo en el cambio de la papelería para todas las entidades estatales (sic). La Procuraduría Tercera ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Solicitó la revocatoria de la providencia recurrida para que se acceda a las súplicas de la demanda, con fundamento en: Que el criterio del a quo no es acertado al manifestar que no es requisito indispensable el incumplimiento de una norma o violación de la misma para que proceda una acción popular, toda vez que cuando se incumplan normas o actos jurídicos se requiere al momento de fallar, que por la acción u omisión del demandado se amenacen o violen derechos colectivos. Que dentro de la contratación estatal, la celebración, y ejecución del contrato, debe llevarse a cabo de conformidad con lo establecido en el

ordenamiento jurídico, pero que, en el presente caso, se modificó la configuración del escudo patrio, sin la autorización del contratante, toda vez que dentro de dicho contrato, se estipuló que el contratista contaría con la autonomía técnica y administrativa para ejecutarlo, desprotegiéndose de esta manera el patrimonio del Estado, cuya protección debe buscarse, dado que el mencionado símbolo, representa la unidad e identidad nacional. CONSIDERACIONES DE LA SALA Naturaleza de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4° de la citada Ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma. Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva,

del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser preventiva, razón por la que en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Los intereses colectivos Cabe anotar, que las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia.1 De otro lado, los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia AP527 del 22 de enero de 2003: “Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden

ser, incluso, todos los que integran una comunidad. “Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés. “Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.2 “Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé: “Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.” “Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales. 1 Sentencia C215 de 1999. 2 AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

“De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento - como tales - hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano. “Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala3, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos. “Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”. El caso concreto En el asunto bajo análisis, el señor Alberto Chica Restrepo, actuando en nombre propio, formuló acción popular contra la Presidencia de la República, en procura de la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la utilización adecuada de los bienes de uso público, y el patrimonio público, derechos éstos que considera vulnerados como consecuencia de las modificaciones realizadas al escudo de la República de Colombia,

contrariando de esta manera la normatividad que regula el uso de los símbolos patrios y describe las características de los mismos. Planteada así la controversia, en el caso que ocupa la atención de la Sala, se procede al análisis de cada uno de los derechos colectivos presuntamente amenazados o violados por la acción u omisión de los demandados. El derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa Dentro de los derechos e intereses colectivos consagrados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 se encuentra el que tiene que ver con la moralidad administrativa, concepto que sólo es mencionado más no desarrollado a lo largo de dicha normatividad. 3 AP-001 de 2000, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Dentro de aquellas normas que desarrollan la noción de moralidad administrativa se encuentra el artículo 209 de la Constitución Política en el que se consagran los principios que orientan la función administrativa, así: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” (negrillas adicionales) En igual sentido, el artículo 3° de la Ley 489 de 1998 dispone que:

“La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. (...)” (negrillas fuera de texto). En ese contexto normativo, se tiene que la moralidad administrativa no sólo es un derecho colectivo, sino también un principio orientador de la función pública en el ejercicio del poder4, según el cual la actividad de los agentes del Estado debe desarrollarse en atención a los valores previstos en la Constitución y la ley, principalmente los relacionados con el bien común y el interés general. El Consejo de Estado en diversos pronunciamientos jurisprudenciales ha abordado la noción de moralidad administrativa en los siguientes términos: “3. La noción de moralidad pública es difícil de delimitar por su naturaleza y porque no aparece tutelada en una norma expresa sino en varias partes del ordenamiento jurídico. Por tal razón puede dar lugar a que se acuse su vulneración cuando quien acude al juez haya experimentado una perturbación en su conciencia frente a lo que considera una violación de la moralidad pública, la cual, sin embargo, no trasciende en una afectación de orden objetivo y exterior a normas jurídicas y a valores y principios vigentes en el ordenamiento jurídico. En esos casos no puede atenderse esa pretendida lesión a la moralidad pública porque se trata de una aspiración privada cuya prevalencia implicaría de suyo afectación a derechos como la libertad de conciencia y la libre determinación del acusado. 4 Sobre el particular, sentencia 6 de septiembre de 2001, Expediente AP-163, Consejo de Estado, Sección

Tercera. “La anterior premisa lleva a concluir que se debe efectuar la correspondiente valoración ética a que obliga el cargo con base en los valores vigentes en nuestro entorno cultural e histórico, cuya afectación debe evidenciarse objetivamente.”5 (negrillas adicionales). Se tiene entonces que el concepto de moralidad administrativa, está directamente relacionado con la noción de función pública, es decir, que aquel se ve vulnerado cuando se observan irregularidades y mala fe por parte de la administración en el ejercicio de potestades públicas. Por consiguiente, cuando una persona en virtud de la acción popular acude en procura de la protección de ese derecho, debe analizarse la acción u omisión de la administración en el caso concreto. Derecho Colectivo al Patrimonio Público: Como la ha sostenido esta Corporación6, debe entenderse por patrimonio público no sólo la enumeración de los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables ni aquellos que integran el territorio colombiano (artículos 63 y 101 de la Constitución Política), sino que también debe entenderse como la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, transparente y responsable, conforme lo disponen el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto

de análisis judicial por medio de la acción popular. Por lo anterior, es claro que el derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también la utilización de los mecanismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del estado. En tal virtud, si la administración o el particular que administra recursos 5 6 Sent. AP – 518 de 2000, AP – 170 de 2001, AP – 869 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo. públicos los manejó indebidamente, ya porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público y, por ende, su protección puede proceder por medio de la acción popular. Derecho Colectivo relacionado con la utilización y defensa de los bienes de uso público El decreto 1504 de 1998, en el artículo 3º, hace referencia a los elementos que comprende el espacio público, entre los cuales se encuentran los bienes de uso público, definidos como aquellos bienes de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, destinados al uso o disfrute colectivo. Una vez definidos cada uno de los derechos colectivos, cuya supuesta vulneración dieron lugar a la presente acción popular, corresponde a la Sala, analizar el material probatorio recaudado dentro del proceso, para establecer si efectivamente los derechos colectivos antes definidos fueron vulnerados por parte de las autoridades demandadas. Respecto de la celebración de la orden de servicios No. 170-2002

(Fls. 95 a 99, Cdno. Ppal.), efectuada entre el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Sociedad Publicista Duque Arbeláez, la entidad contratista se obligó a la elaboración de un manual de usos de los símbolos patrios, el cual fue elaborado conforme a lo estipulado dentro de dicho contrato, sin que obre dentro del plenario, prueba que acredite el incumplimiento por parte de alguno de los intervinientes de las disposiciones legales que regulan la contratación estatal o de las cláusulas contenidas en la mencionada orden. En cuanto al argumento del actor, respecto del cual, existe vulneración al patrimonio del Estado, por cuanto el cambio de papelería que tuvieron que realizar las entidades públicas implicó gastos innecesarios fundamentado en la afirmación efectuada por el apoderado del Ministerio de Comunicaciones, según el cual, como consecuencia de una orden presidencial, debió realizar el cambio de aquella, la Sala considera que no obra prueba alguna que permita inferir que la papelería anterior a la modificación del símbolo patrio; es decir, aquella con la cual, las entidades estatales venían desempeñando sus funciones, se dejara sin uso de forma inmediata o se destruyera para utilizar la nueva papelería, razón por la cual, no hay fundamento para predicar por este hecho, un indebido manejo de los recursos públicos. Ahora bien, si se ordenara a la Presidencia de la República efectuar nuevamente la sustitución de la papelería por la anterior, sí incurriría la administración en un gasto innecesario que configuraría un indebido manejo de los

recursos públicos, toda vez que dichos recursos, no se estarían administrando de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen el ordenamiento jurídico y las normas presupuestales pertinentes. De otra parte, se observa que si bien la orden de servicios No. 170 de 2002, en virtud de la cual, el contratista se obligaba a la elaboración de un manual de usos de los símbolos patrios, por parte de la sociedad publicista, y en desarrollo de la misma, se efectuaron cambios en el esc