CE-25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - La renuencia como requisito de procedencia de la acción de cumplimiento / RENUENCIA - Configuración. Requisitos que debe contener la reclamación. Prueba de la constitución de la renuencia expresa o tácita / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Eventos en que puede prescindirse del requisito de constitución de renuencia en acción de cumplimiento. Requisitos / RECHAZO DE LA DEMANDAImprocedencia. Taxatividad de las causales en acción de cumplimiento Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción (artículo 8.2 de la Ley 393 de 1997), es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber

omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. No obstante, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, solamente puede prescindirse del requisito de constitución de renuencia en aquellos casos en que el incumplimiento de la norma o acto administrativo cuya observancia se reclama genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable apara el accionante, situaciones en las cuales debe, de un lado, sustentarse en la demanda y, de otro, demostrarse la inminencia del perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU)

Actor: COOTRANSKENNEDY LTDA.

Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTES DE BOGOTA D.

C. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del 1° de octubre de 2003, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, rechazó la demanda presentada, mediante apoderada, por la Cooperativa Transportadora Bogota Kennedy “COOTRANSKENNEDY Ltda.”, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

La Cooperativa “COOTRANSKENNEDY Ltda.”, por intermedio de apoderada, ejerció la acción de cumplimiento contra la Secretaria de Tránsito y Transportes de Bogotá D.C, con el objeto de que “se revoque y se deje sin efecto jurídico el acto administrativo proferido mediante la Resolución No. 317 de fecha junio 27 de 2003, proferido por el Secretario de Transito y Transportes de Bogota D.C”. Como consecuencia de lo anterior, se busca que se archive la actuación. La demanda sostiene que la Resolución número 317 de 2003 es contraria a los artículos 29 de la Constitución; 5º, literal f, 84, inciso 2º, y 87 del Decreto 1558 de 1998; 38, 62 y 69, numerales 1 y 3 del Código Contencioso Administrativo, puesto

que confirmó la sanción impuesta a la demandante fuera del término señalado por la ley y, por lo tanto, había operado el fenómeno de la caducidad.

2. El auto apelado.

Mediante auto del 1º de octubre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, resolvió rechazar la demanda. Para el efecto, consideró que el escrito presentado como renuencia, en verdad, corresponde a la reclamación de cumplimiento contra varios actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo que la Secretaria de Tránsito y Transportes adelanta contra la Cooperativa demandante. Manifestó que, incluso, mediante auto del 16 de septiembre de este año, se requirió a la demandante para que indique con claridad, de un lado, cuál es la norma que considera incumplida y, de otro, cuál es el escrito que prueba la renuencia de la entidad demandada. Pese a ello, no se dio cumplimiento a ese requerimiento, pues “lo que hace el accionante es volver a relacionar las inconformidades y a insistir en lo mencionado en la demanda”. De manera que, al no dar cumplimiento al requisito de constitución de renuencia a que hace referencia el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, esta acción constitucional es improcedente.

3. El recurso.

La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación contra el auto del 1º de octubre de este año. Reitera que el “acto administrativo acusado de incumplimiento” es la Resolución número 317 de junio de 2003, ya que violó el artículo 84 del Decreto 1558 de 1998.

De igual manera, dijo que, como advirtió en el escrito de corrección de la demanda, presentó “memorial de solicitud de renuencia” ante la Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá para que decrete la caducidad de la sanción impuesta a esa cooperativa. Finalmente, señaló que no es cierto que la acción de cumplimiento se dirija contra actos administrativos dictados en el proceso de cobro coactivo, puesto que la “resolución atacada por esta vía” es la número 317 del 27 de junio de 2003, por medio de la cual se impuso sanción a la cooperativa demandante. Entonces, la demanda no discute actos propios del proceso coactivo sino la validez de la Resolución 317 de 2003, por cuanto se considera ilegal y porque operó el fenómeno de la caducidad.

II. CONSIDERACIONES: La renuencia como requisito de procedencia de la acción de cumplimiento El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. En otras palabras, de acuerdo con la reglamentación legal de esta acción constitucional, al demandado se impone la carga de justificación de la ausencia del requerimiento o la prueba de la reclamación del cumplimiento de la norma al destinatario del deber omitido, comoquiera que la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia de la acción.

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es

importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la

acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. No obstante, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, solamente puede prescindirse del requisito de constitución de renuencia en aquellos casos en que el incumplimiento de la norma o acto administrativo cuya observancia se reclama genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable apara el accionante, situaciones en las cuales debe, de un lado, sustentarse en la demanda y, de otro, demostrarse la inminencia del perjuicio irremediable. Procede, entonces, la Sala a estudiar si, como lo sostiene el Tribunal, la demandante no constituyó la renuencia o si, por el contrario como lo afirma esta última, si cumplió con ese requisito. En el expediente se tiene que el representante legal de la Cooperativa Transportadora de Bogotá Kennedy Ltda. elevó “reclamación de cumplimiento” al Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá. Al respecto dijo lo siguiente: “... actuando en nombre y representación legal de COOTRANSKENNEDY LTDA, empresa investigada y sancionada en primera y segunda instancia dentro del asunto de la referencia, en procura de la PROCEDIBILIDAD y RECLAMO DE CUMPLIMIENTO enunciados en la Ley 393 de 1997 (Acción de Cumplimiento),

me permito solicitar:

I. Que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. dentro de la actuación surtida con base en las providencias antes descritas, le de CUMPLIMIENTO al artículo 38 del Decreto Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) que establece: Salvo disposición en contrario, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

II. Con fundamento en lo anterior se proceda a declarar que la Secretaría de

Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. perdió la facultad para sancionar a la empresa COOTRANSKENNEDY LTDA. por la totalidad de los comparendos relacionados con la apertura de investigación por la Resolución No. 410 del 8 de mayo de 2000, de los cuales el más reciente data del 1 de enero de 1999.

III. Se proceda a revocar o aclarar por manifiesta violación de la ley o acto administrativo superior, la providencia de segunda instancia, Resolución 317 del 27 de junio de 2003 (notificada el 9 de julio de 2003) la cual declaró la caducidad para sancionar respecto de los comparendos que obran a folios 1 al 10 y 150 a 152, absteniéndose de hacerlo por la totalidad de los mismos (comparendos 1 al 156) pues como se dijo y aparece en el expediente el comparendo más reciente fue impuesto el 1 de enero de 1999, lo que implica el transcurrir de más de tres (3) años, término perentorio de ley

(...) La presente solicitud obedece al agotamiento de las etapas de PROCEDIBILIDAD y RECLAMACION DE CUMPLIMIENTO exigidas en la Ley 393 de 1997, para evitar o poder actuar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, instancia donde seguramente, ante la inminente violación de normas con fuerzas de ley, se ordenará el cumplimiento debido y hará la respectiva condena en costas” - subrayas fuera del texto- (folio 18 a 20 y 38 a 40) Esa solicitud fue resuelta por el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, mediante oficio número 19140 del 1º de agosto de 2003, en el sentido de mantener la decisión de declarar la caducidad de algunos comparendos y continuar con el proceso de jurisdicción coactiva respecto de otros (folios 21, 22 y 41 y 42). Por su parte, como se vio en los antecedentes de esta sentencia, el demandante ejerció “la acción de cumplimiento contra la Resolución número 317 de fecha junio 17 de 2003 dictada por el Secretario de Tránsito y Transportes de esta ciudad Capital, lo anterior por contravenir el contenido de los artículos 38, 62 y 69, numerales 1 y 3 del Código Contencioso Administrativo, artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, concordantes con los artículos 5º, literal f, 84, inciso 2º, y 87 del Decreto 1558 de 1998” (folio 2). Lo anterior muestra tres aspectos. El primero, que a diferencia de lo expuesto por el Tribunal, la demanda no sólo no pretende el cumplimiento de la Resolución

número 317 de 2000, sino su revocatoria, por cuanto la considera contraria a varias normas, dentro de las cuales se encuentra el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. El segundo, en el escrito con base en el cual la cooperativa demandante pretende constituir la renuencia se pretendió el cumplimiento del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, norma que en esta oportunidad, junto con otras disposiciones, se menciona como norma vulnerada. El tercero, si bien es cierto en la demanda se pretende el cumplimiento de normas cuya observancia no se reclamó en el escrito con el que se pretendió constituir la renuencia, no lo es menos que existe una disposición que sí se reclamó en la anterior oportunidad y que ahora se pretende hacer cumplir, esto es, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. En consideración con lo expuesto, para la Sala resulta claro que el auto del 16 de septiembre de este año, por medio del cual se ordenó la corrección de la demanda no debió proferirse, por cuanto era evidente, de un lado, que no se pretendía el cumplimiento del acto administrativo sancionador sino de las normas que se consideran vulneradas y, de otro, que en el escrito para constituir la renuencia se reclamó el cumplimiento del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuya norma se pretende ejecutar en esta oportunidad por medio de esta acción constitucional. En efecto, el memorial con el que se pretende demostrar la renuencia de la entidad demandada sólo contiene la solicitud de cumplimiento del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuya ejecución se reclama en la demanda.

Entonces, se infiere que aunque solamente se requirió el cumplimiento del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, lo cierto es que es suficiente para acreditar la renuencia a que hace referencia el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. En otras palabras, a pesar de que el análisis del incumplimiento que se reprocha estará circunscrito a una sola norma y no, como lo planteó la demanda, a muchas otras más, lo cierto es que la reclamación de observancia de esa norma que elevó la sociedad demandante a la demandada fue suficiente para constituir la renuencia y, por lo tanto, la demanda no debió rechazarse. En consecuencia, si se tiene en cuenta que al tenor de lo dispuesto en los artículos 8º, 9º y 12 de la Ley 393 de 1997 el rechazo de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento no sólo es excepcional sino que las causas que lo originan son taxativas, es lógico inferir que en el presente asunto debió admitirse la demanda respecto del cumplimiento del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. Por las razones expuestas en precedencia, la Sala revocará el auto apelado y, en su lugar, ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen para que resuelva sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, RESUELVE: 1º Revocar el auto dictado el 1º de octubre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Cuarta, Subsección A.

2º Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que resuelva sobre la admisión de la demanda.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidente

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General