CE-25000-23-27-000-2003-2182-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a norma derogada. Falta de prueba del incumplimiento alegado / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE DE CARGA - Obligación de exhibir manifiesto de carga. Régimen sancionatorio. Marco legal / MANIFIESTO DE CARGA - Expedición. Obligación de exhibirlo ante autoridad de tránsito. Sanciones. Marco legal El demandante invoca como disposiciones incumplidas por la Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, los artículos 7, 27 y 32 del Decreto 173 de 2001, que reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de carga; tales disposiciones contienen, respectivamente, las definiciones de conceptos requeridos en la interpretación y aplicación del Decreto, entre ellos el de “Manifiesto de Carga”, el señalamiento de que las empresas de transporte habilitadas deben expedirlo, y la obligación del conductor del vehículo de exhibirlo ante la autoridad de tránsito que se lo solicite. En estricto rigor la primera de tales disposiciones no establece una obligación expresa y exigible y las dos restantes señalan actuaciones u obligaciones a cargo de los particulares y no de las autoridades de tránsito. En consecuencia frente a ellas no es procedente la acción de cumplimiento. De otro lado, el Decreto 651 de 1998, también invocado, contiene el régimen de sanciones por el incumplimiento de las normas que regulan el servicio de transporte público terrestre automotor. Dicho régimen fue complementado en el Decreto 176 de 2001 y derogado expresamente por el artículo 59 Decreto 3366 del 21 de noviembre de 2003, que estableció un nuevo

régimen sancionatorio por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y determinó unos procedimientos; igualmente en sus artículos 38 a 44, en lo que se refiere al transporte público terrestre de carga; el nuevo decreto establece el régimen sancionatorio, para quienes infringen las normas que reglamentan el servicio público de transporte terrestre automotor de carga y son sustitutivas de las que el demandante pretende se ordene cumplir a través de esta acción. Ahora, la petición del accionante, con respecto a la exigencia del manifiesto único de transporte de cargo, para vehículos de servicio público que transportan mercancías, se trata de una manifestación abstracta sobre el incumplimiento de un deber legal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, que no está acompañada de una evidencia concreta del desacato al deber legal por parte de la autoridad demandada; tampoco solicita el demandante que se practiquen pruebas que conduzcan a verificar sus aseveraciones. De manera que, no se hallan demostrados en este proceso actos de desacato por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte a su deber legal de imponer las sanciones que la ley señala a los transportadores, usuarios o empresas involucradas en el servicio público de transporte terrestre automotor de carga que incurran en las conductas sancionables descritas en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-2182-01(ACU)

Actor: JULIO VICENTE SOTELO SOTELO Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTES DE BOGOTA Superado el trámite de la segunda instancia se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 24 de noviembre de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Julio Vicente Sotelo Sotelo contra la Secretaría de Tránsito y

Transportes de Bogotá, D.C., en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El ciudadano Julio Vicente Sotelo Sotelo, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción cumplimiento, demandó ante el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca a la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá, D.C., para que de cumplimiento a los artículos 7, 27 y 32 del Decreto 173 de 2001 y al Decreto 651 de 1998. Los hechos que expone el demandante son los siguientes: 1.- Las aludidas normas del Decreto 173 de 2001 establecen la obligación de los conductores de portar el MANIFIESTO DE CARGA que ampara el transporte de mercancías que se preste como servicio público durante todo el recorrido por el territorio nacional. 2.- El Decreto 65 de 1998 en concordancia con el artículo 9º de la Ley 336 de 1996 y los artículos 4 y 6 del Decreto 173 de 2001 establecen sanciones para los transportadores que contraten directamente con el generador de la carga y la única prueba idónea para demostrar que no se incurre en esa prohibición es la

exhibición del manifiesto de carga que solo puede ser expedido por las empresas de transporte público de carga legalmente habilitadas por la autoridad competente, de conformidad con lo previsto en la Resolución 2499 de 2002 del Ministerio de Transporte, artículos 2 y 3. 3.- La piratería es reinante en materia de transporte público de carga en la ciudad de Bogotá, por falta de autoridad, y se encubre por la utilización de vehículos de servicio público contratados por los generadores de carga, que se pintan con los logotipos de éstos. 4.- En el Distrito Capital de Bogotá, la Secretaría de Tránsito y Transporte, que es la autoridad de tránsito, conforme al artículo 3º de la Ley 769 de 2002, y cuenta con un cuerpo policivo destinado al control efectivo del cumplimiento de la ley, no está exigiendo el cumplimiento de la obligación por parte de los transportadores de servicio público de portar el manifiesto único de transporte de carga, lo cual se puede constatar en cualquiera de las vías públicas del Distrito y en especial en todos los almacenes de cadena que a diario reciben mercancía transportada en vehículos de servicio público y que no portan el manifiesto mencionado. 5.- El demandante solicitó al Secretario de Tránsito y Transportes de Bogotá, D.C., en escrito radicado bajo el número 96028 del 9 de octubre de 2003, que cumpla con las normas referidas, sin haber obtenido respuesta.

2. Contestación de la demanda

La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., actuando a través de apoderado, dio respuesta a la demanda del señor Sotelo, afirmando que la Policía

de Tránsito realiza permanente control sobre la comisión de cualquier tipo de infracción de tránsito o de transporte, imponiendo las correspondientes sanciones, por lo cual no comparte la afirmación del demandante que desconoce la labor realizada en procura de mantener la movilidad de la ciudad en condiciones que redunden en beneficio de la ciudadanía y por ende en una mejor calidad de vida. Informa también que la Resolución 667 de 2001 estableció la codificación de las infracciones de transporte público terrestre automotor, dentro de las cuales se incluye un capítulo especial para las de transporte público de carga, y que las autoridades de tránsito de Bogotá han hecho cumplir lo dispuesto tanto por el Código de Tránsito como por el Decreto 176 de 2001. Señala que por virtud del Decreto 176 de 2001, la competencia para conocer de las investigaciones administrativas por los hechos descritos por el demandante está en cabeza de la Superintendencia de Puertos y Transporte, donde se radican los comparendos y se adelantan las correspondientes investigaciones y sanciones cuando fueren del caso, por lo cual propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las peticiones de la demanda porque encontró que el acervo probatorio

demuestra que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., en la medida de sus posibilidades técnicas y de personal, ha dado cumplimiento a las normas invocadas por el demandante, lo que encuentra demostrado en los comparendos impuestos a transportadores de mercancías, por ausencia del registro nacional de carga, obrantes en el cuaderno 2 del expediente.

Advierte que la obligación que imponen las normas invocadas por el demandante se encuentran en primera medida en cabeza del propio transportador, y que la omisión de que en la demanda se acusa a las autoridades de tránsito y transporte de Bogotá, D.C., obedece a una apreciación personal que no halla respaldo en las pruebas, según las cuales la actuación de las autoridades ha sido diligente en la medida de su capacidad operacional y es deber de los particulares colaborar con ellas formulando las denuncias que conduzcan al cumplimiento de sus funciones y al ejercicio de la facultad sancionatoria.

4. La impugnación El demandante impugna la sentencia argumentando que los fundamentos del Tribunal para negar su solicitud no son válidos para negar sus peticiones, porque la autoridad demandada solo dio respuesta a sus solicitudes respetuosas luego de que fuera notificada de esta acción, y dentro de los comparendos enviados como pruebas al proceso incluyó 6 que no corresponden a Bogota, y otros que no corresponden a la infracción de las normas sobre manifiesto de carga.

Agrega que en Bogotá D.C. el transporte de carga en un 80% se contrata directamente entre el generador de la carga y el propietario del vehículo y el único documento que demuestra el cumplimiento de las normas invocadas en su demanda es el manifiesto de carga, de lo contrario las empresas dedicadas a esa modalidad de transporte tienden a desaparecer por falta de capacidad para hacer frente a las exigencias legales que sobre ellas recaen, y la única forma de evitar el colapso es que el Estado, en cabeza de la Secretaría de Tránsito y Transporte, haga cumplir las normas que regulan ese servicio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, conforme al parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de

1997.

2. Procedencia de la acción y competencia El artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, estableció la acción de cumplimiento como el medio para que los administrados puedan obtener a través de una decisión judicial, la realización de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, cuyo cumplimiento se haya omitido por parte de las autoridades o particulares que ejercen funciones administrativas y de esta manera lograr la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico.

Sobre el objeto de la acción de cumplimiento dijo la Corte Constitucional: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Para que sea procedente esta acción, debe existir un deber u obligación a cargo de una autoridad o de un particular que cumple funciones públicas, originada en una ley o un acto administrativo, y es condición para su prosperidad que se

evidencie la existencia de esa obligación o deber y se demuestre que la autoridad o el particular contra la cual se dirige la demanda lo incumplió. En sentencia de 25 de enero de 2001, tratando de las características que debe revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó: “... es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual no se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8º de la ley 393 de 1997.” Y sobre las razones de estas exigencias, se explicó: “... Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar....”

3. Las normas incumplidas El demandante invoca como disposiciones incumplidas por la Secretario de

Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., de una parte, los artículos 7, 27 y 32 del Decreto 173 de 2001, que reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de carga; tales disposiciones que fueron transcritas por el Tribunal en 1 Sentencia C-157 de 1998. su providencia (folio 27) contienen, respectivamente, las definiciones de conceptos

requeridos en la interpretación y aplicación del Decreto, entre ellos el de “Manifiesto de Carga”, el señalamiento de que las empresas de transporte habilitadas deben expedirlo, y la obligación del conductor del vehículo de exhibirlo ante la autoridad de tránsito que se lo solicite. Como puede observarse, en estricto rigor la primera de tales disposiciones no establece una obligación expresa y exigible y las dos restantes señalan actuaciones u obligaciones a cargo de los particulares y no de las autoridades de tránsito. En consecuencia frente a ellas no es procedente la acción de cumplimiento. El Decreto 651 de 1998, también invocado, contiene el régimen de sanciones por el incumplimiento de las normas que regulan el servicio de transporte público terrestre automotor. Dicho régimen sancionatorio fue complementado en el Decreto 176 de 2001 y derogado expresamente por el artículo 59 Decreto 3366 del 21 de noviembre de 2003, que estableció un nuevo régimen sancionatorio por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y determinó unos procedimientos. El artículo 59 citado dice textualmente: “Artículo 59. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas aquellas disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 176 de 2001 y 651 de 1998”. En lo que se refiere al transporte público terrestre de carga, el nuevo decreto establece las siguientes sanciones: “CAPITULO XII Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor de carga Artículo 38. Serán sancionadas con amonestación escrita, las empresas de

Transporte Público Terrestre Automotor de Carga, que no informen a la autoridad de transporte competente los cambios de sede o de domicilio principal. Artículo 39. Serán sancionadas con multa de uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, las empresas de Transporte Público Terrestre Automotor de Carga, que no suministren la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. Artículo 40. Serán sancionados con multa de seis (6) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes las empresas de Transporte Terrestre Automotor de Carga, que incurran en las siguientes infracciones: a) Exigir u obligar a los propietarios de los vehículos vinculados a comprar acciones de la misma; b) No expedir el Manifiesto Unico de Carga; c) Permitir la prestación del servicio sin el correspondiente Manifiesto Unico de Carga; d) No mantener vigentes las pólizas exigidas por la ley; e) Permitir la prestación del servicio en vehículos no homologados por el Ministerio de transporte o quien haga sus veces; f) Trasladar valor del monto de la prima del seguro de que trata el artículo 994 del Código de Comercio y las normas reglamentarias al propietario del vehículo que efectúa la movilización de las mercancías. Artículo 41. Serán sancionadas con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes las empresas de Transporte Terrestre Automotor de Carga, que incurran en las siguientes infracciones: a) Permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de

mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente; b) Permitir la operación de vehículos con mercancías que excedan las dimensiones permitidas, sin portar el permiso correspondiente; c) No desarrollar programas de mantenimiento preventivo de los equipos propios; d) Negarse, sin justa causa legal a expedir paz y salvo; e) Despachar carga en vehículos que no sean de servicio público; f) Prestar el servicio público sin estar constituido como operador o empresa autorizada para este fin; g) Retener por obligaciones contractuales los equipos o los documentos propios de la operación; h) Carecer de un programa y sistema de mantenimiento preventivo para los vehículos propios; i) Exigir documentos adicionales a los establecidos en la ley, para el trámite de los documentos que soportan la operación; j) Permitir la prestación del servicio público de carga sin las necesarias condiciones de seguridad; k) No suscribir los contratos de vinculación de los equipos conforme a los parámetros establecidos en la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional para esta modalidad de servicio, en el caso de que los equipos no sean vinculados transitoriamente. CAPITULO XIII Sanciones a los propietarios, tenedores o poseedores de vehículos de transporte de carga Artículo 42. Serán sancionados los propietarios, tenedores o poseedores de vehículos de transporte público de carga, con multa de uno (1) a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones: a) No mantener en el vehículo los distintivos, señales o elementos de seguridad que exigen los reglamentos para el transporte de cargas especiales, peligrosas o restringidas; b) Prestar el servicio de transporte de carga sin portar el Manifiesto único de

Carga; c) Permitir o prestar el servicio en vehículos no homologados por el Ministerio de transporte o quien haga sus veces; d) Negarse a prestar el servicio público de transporte de carga sin justa causa. CAPITULO XIV Sanciones a los remitentes de la carga Artículo 43. Serán sancionados con multa de seis (6) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes los Remitentes de la Carga, que contraten la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga, con empresas de transporte no habilitadas, o lo hagan directamente con el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público o de servicio particular, salvo lo establecido en el Decreto 2044 del 30 de septiembre de 1988. CAPITULO XV Condiciones económicas mínimas Artículo 44. Serán sancionados los Remitentes de la Carga, las Empresas de Transporte, los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de Transporte Público Terrestre Automotor de carga, con multa de seis (6) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando se pacte el servicio por debajo de las condiciones económicas mínimas establecidas por la autoridad competente, cuando estas se encuentren reguladas”. Se observa que las anteriores normas señalan el régimen de sanciones aplicables a quienes infringen las normas que reglamentan el servicio público de transporte terrestre automotor de carga y son sustitutivas de las que el demandante pretende se ordene cumplir a través de esta acción.

Manifiesta el demandante: “... con toda certeza que la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá D.C., a

través de sus cuerpos policiales no está dando cumplimiento a la Ley, en lo relacionado con la exigencia del MANIFIESTO UNICO DE TRANSPORTE DE CARGA, para vehículos de servicio público que transportan mercancías, recibiendo como contraprestación económica una remuneración o flete, caso que se puede verificar en cualquiera de las vías abiertas al público de la ciudad de Bogotá, D.C., y en especial se puede constatar en todos los almacenes de cadena que a diario reciben mercancías transportadas en vehículos de servicio público, que por su naturaleza jurídica, deben portar el MANIFIESTO UNICO DE CARGA ....” folio 2). Se trata de una manifestación abstracta sobre el incumplimiento de un deber legal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., que no está acompañada de una evidencia concreta del desacato al deber legal por parte de la autoridad demandada; tampoco solicita el demandante que se practiquen pruebas que conduzcan a verificar sus aseveraciones. Por su parte el representante en este proceso de dicha autoridad manifiesta que se ha cumplido ese deber y lo demuestra con copias de comparendos que imponen sanciones a transportadores que no exhiben el manifiesto de carga Anexo # 1. De manera que, como lo consideró el Tribunal, no se hallan demostrados en este proceso actos de desacato por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte a su deber legal de imponer las sanciones que la ley señala a los transportadores, usuarios o empresas involucradas en el servicio público de transporte terrestre automotor de carga que incurran en las conductas sancionables descritas en la ley. Por lo tanto la Sala confirmará la providencia que se impugna, que negó las

pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia del 3 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por la cual se negó la acción de cumplimiento presentada por el ciudadano Julio Vicente Sotelo Sotelo contra la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá, D.C. Ejecutoriado el presente fallo devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA