CE-25000-23-27-000-2003-2192-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Ampliación del plazo para cumplir fallo. Requisitos de procedencia / MEDIO AMBIENTE - Implementación de metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de su conservación. Término / RECURSOS NATURALES RENOVABLESImplementación de metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de su conservación. Término En cumplimiento del articulo 21.5 de la Ley 393 de 1997, el Tribunal ordenó a la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la ejecutoria del fallo, cumpla lo preceptuado en el artículo 43, numeral 5º, de la Ley 99 de 1993; no consideró necesario un término mayor que el señalado en la norma como plazo perentorio para el cumplimiento de la sentencia. De hecho, de acuerdo con la norma en referencia, la regla general para cumplir la orden judicial de aplicar la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo cuya omisión se probó corresponde a 10 días hábiles. No obstante, esa misma disposición señala como caso excepcional la posibilidad de señalar un término mayor cuando fuese necesario, pero, en esa situación, el juez debe sustentar la razón. Ahora, los argumentos expuestos por la demandada para solicitar la ampliación del plazo concedido por el Tribunal se refieren, de un lado, a las dificultades que se presentan para determinar la metodología de valoración de los costos económicos del daño ambiental y, de otro, a la proximidad de la elaboración del documento definitivo porque se tiene un proyecto que se

encuentra en estudio. De igual manera, el carácter difuso del medio ambiente y de los recursos naturales renovables dificulta la determinación individual o colectiva del daño, por lo que la formulación de las políticas ambientales deben ser el resultado de investigaciones científicas serias que permitan prevenir y restaurar el deterioro ambiental y, con ello, proteger y conservar los recursos naturales renovables. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 de ese mismo artículo, es función del Ministerio “definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas”. Finalmente, el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, señaló algunas reglas que deben regirse para determinar las tasas retributivas y compensatorias que se deben cancelar a las Corporaciones Autónomas Regionales, tales como las que hace referencia el Decreto 2811 de 1974 para la protección del medio ambiente. Lo anterior muestra, entonces, que la ampliación del término para cumplir con lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, que fue ordenado por el Tribunal, es válida y se justifica por la dificultad que implica la tarea asignada. En tal virtud, se considera razonable acceder a la solicitud de la demandada de ampliar el término a 6 meses contados a partir de la ejecutoria del fallo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-2192-01(ACU)

Actor: PROCURADOR JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIO II

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 4 de diciembre de 2003, dictada por la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a la pretensión formulada por el Procurador Judicial Ambiental y Agrario II, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El señor Juan Carlos Monroy Rosas, Procurador Judicial Ambiental y Agrario II, ejerció la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el objeto de que ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5°, numeral 43, de la Ley 99 de 1993.

B. HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º Al tenor de lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tiene la obligación de establecer parámetros para cuantificar el valor de la conservación, efecto, impacto o deterioro de los recursos naturales renovables y el medio ambiente. 2° Para calcular ese valor es indispensable determinar la metodología precisa y someterla a consideración de los propietarios de los proyectos, de las autoridades ambientales y de las entidades descentralizadas para que se apliquen en el

proceso de gestión ambiental. 3º Pese a la claridad de la obligación, la entidad demandada no ha fijado dichas metodologías ni ha adelantado las diligencias necesarias para aplicar el instrumento económico descrito en el punto 16 de la Cumbre de Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro en 1992. 4° En la respuesta a la solicitud elevada por el demandante para constituir la renuencia, se evidencia, de un lado, que para el cumplimiento de la obligación que se reclama la entidad solamente cuenta con documentos en borrador basados en consideraciones teóricas y, de otro, que no se han adoptado las metodologías de valoración de costos ambientales que ordena el numeral 43 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993. po uormularl 12 de marzo deeretrativo positivo a su favor, ya que, el Gerente encargado de la emprevo de la Señora Zaida Pérez Rangel y de lo, para res

2. CONTESTACION El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante apoderado, contestó la demanda para oponerse a las pretensiones de la misma. Al efecto, manifestó, en resumen, lo siguiente: 1°. Ese ministerio no ha expedido las metodologías de valoración de los costos ambientales por la “complejidad del tema y el alto grado de subjetividad presente en los supuestos y resultados de la técnica de valoración ambiental”. 2° La valoración económica es una herramienta en constante evolución, en tanto que los supuestos de partida y los resultados son cuestionables. De hecho, existen múltiples problemas para determinar la valoración económica, entre los cuales se encuentra: i) que los resultados son parciales, costosos y demorados,

pues no existe un inventario físico aceptable de los recursos naturales, ii) el funcionamiento del ecosistema genera incertidumbre, lo que dificulta la interpretación y la adopción de medidas a favor de los recursos ambientales y bienes, iii) no existe una interacción entre productores y consumidores pues no se da una señal de mercado y una asignación eficiente de los recursos, iv) el carácter mixto de los recursos naturales, esto es que son bienes públicos y privados, muestra que aquellos no son fácilmente divisibles ni presentan limites discretos, v) la valoración económica de estos bienes no puede efectuarse con técnicas convencionales y, vi) cada metodología proporciona una estimación de un rango en el cual podría estar el valor económico del daño causado, por lo que es imposible establecer un cálculo único del costo ambiental. 3º El Ministerio elaboró un documento técnico para identificar y definir las metodologías de valoración económica de bienes, servicios ambientales y recursos naturales, para que se aplique por las entidades que así lo requieran. Para ello, contrató consultorías como apoyo técnico para la elaboración de las guías metodológicas y participó en estudios de valoración de pasivos ambientales en Colombia. Así, con base en lo anterior, “a la fecha se cuenta con un documento técnico que está en revisión y consulta para ser adoptado” y una vez adoptado, esa entidad expedirá el documento técnico a que hace referencia la demanda. Se prevé que para la elaboración del documento se requieren de 6 a 8 meses.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A,

mediante sentencia del 4 de diciembre del 2003, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que, “en cumplimiento del artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, de inmediato proceda a establecer técnicamente las metodologías de valoración a que hace referencia la norma en cita, dentro de los diez días hábiles siguientes a la ejecutoria de este fallo”. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1°. De acuerdo con el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tiene la obligación de establecer técnicamente las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Y, en el expediente consta que ese ministerio no ha expedido ese documento y que, además, constituye una herramienta necesaria para determinar el precio de los recursos naturales y del medio ambiente. Luego, aparece claro que la entidad demandada ha incumplido esa disposición. 2°. Las razones expuestas por el Ministerio “no resultan válidas”, pues transcurrieron más de 10 años sin que se hubiere expedido el documento y ese término es “mas que suficiente para realizar y valorar los estudios necesarios del acto administrativo y emitir y superar las dificultades propias que implican estas decisiones”.

4. LA IMPUGNACION El apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial impugnó la sentencia del Tribunal. Como motivos de inconformidad expone, en

resumen, lo siguiente: 1º La impugnación “va encaminada a que esa Honorable Corporación, conceda al ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, un plazo de seis (6) meses para expedir las regulaciones” a que hace referencia el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993. 2º El Ministerio adelanta una serie de actividades para elaborar el documento que permita identificar y definir las metodologías de valoración económica de bienes, servicios ambientales y recursos naturales, para que sean aplicados por las entidades que así lo requieran, dentro de las cuales se encuentra la contratación de una consultoría y la participación en la evaluación de pasivos ambientales en Colombia, con énfasis en el sector eléctrico. 3º A la fecha hay un proyecto de documento técnico que está en revisión y, con posterioridad a los ajustes, el Ministerio lo adoptará. Para ello, se prevé que el tiempo necesario es de 6 a 8 meses.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

La entidad demandada impugnó la sentencia para solicitar la ampliación del término para cumplir lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, según lo ordenado por el Tribunal. Al efecto, sostiene que se está elaborando un proyecto de documento técnico que requiere algunos ajustes para ser adoptado. Para ello, se prevé que el tiempo necesario es de 6 a 8 meses. Por disposición de los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 267 del Código Contencioso Administrativo, los asuntos no regulados en esas normativas se regirán por el Código de Procedimiento Civil. Y, el artículo 357 del estatuto procesal civil dispone que “...el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso...” En otras palabras, resulta claro que la competencia del ad quem está limitada a lo estrictamente señalado en la apelación. Luego, la Sala solamente deberá pronunciarse respecto del término concedido por el Tribunal a la entidad demandada para cumplir lo ordenado en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, porque es el único aspecto apelado. Término para el cumplimiento del deber jurídico omitido El artículo 87 de la Constitución dispone que la acción de cumplimiento busca hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo y, cuando ésta prospere, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 es claro en señalar que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para que el juez constitucional exija el cumplimiento efectivo de una norma con fuerza de ley o un

acto administrativo. Ello muestra que la eficacia de la acción de cumplimiento radica en la orden precisa e imperativa que el juez impone a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones públicas dirigida a que cumpla una norma. Ahora, de acuerdo con los artículos 2º y 11 de la Ley 393 de 1993, la acción de cumplimiento origina un trámite preferencial y un procedimiento breve y sumario, precisamente, porque la efectividad y el carácter imperativo de la norma jurídica debe concretarse en un plazo inminente. Así, una vez constatado el incumplimiento, la orden judicial para restablecer la vigencia y obligatoriedad de la norma debe circunscribirse en un plazo perentorio y también breve. Por tal motivo, el artículo 21, numeral 5º, de la Ley 393 de 1997, dispone: “Contenido del Fallo. Concluida la etapa probatoria, si la hubiere, el juez dictará fallo, el que deberá contener: (...)

5. Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo. En caso de que fuese necesario un término mayor, el juez lo definirá previa sustentación en la parte motiva de la sentencia” (subrayas fuera del texto) En cumplimiento de esa disposición, el Tribunal ordenó a la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la ejecutoria del fallo, cumpla lo preceptuado en el artículo 43, numeral 5º, de la Ley 99 de 1993. Eso muestra, entonces, que el Tribunal no consideró necesario un

término mayor que el señalado en la norma como plazo perentorio para el cumplimiento de la sentencia. De hecho, de acuerdo con la norma transcrita, la regla general para cumplir la orden judicial de aplicar la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo cuya omisión se probó corresponde a 10 días hábiles. No obstante, esa misma disposición señala como caso excepcional la posibilidad de señalar un término mayor cuando fuese necesario, pero, en esa situación, el juez debe sustentar la razón. Ahora, los argumentos expuestos por la demandada para solicitar la ampliación del plazo concedido por el Tribunal se refieren, de un lado, a las dificultades que se presentan para determinar la metodología de valoración de los costos económicos del daño ambiental y, de otro, a la proximidad de la elaboración del documento definitivo porque se tiene un proyecto que se encuentra en estudio. Pues bien, la norma cuyo cumplimiento se impone por el Tribunal señala que corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “establecer técnicamente las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables”. Evidentemente, los temas relacionados con el daño ambiental corresponden a asuntos técnicos, sociales y económicos con alto nivel de complejidad, pues sus implicaciones presentes y futuras no siempre pueden evaluarse en consideración con hechos tangibles sino que, por el contrario, es posible que las verdaderas dimensiones del daño ecológico sólo sean visibles con el paso del tiempo. De igual manera, el carácter difuso del medio ambiente y de los recursos naturales

renovables dificulta la determinación individual o colectiva del daño, por lo que la formulación de las políticas ambientales deben ser el resultado de investigaciones científicas serias que permitan prevenir y restaurar el deterioro ambiental y, con ello, proteger y conservar los recursos naturales renovables. Incluso, la interpretación sistemática del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, muestra con claridad que la determinación de las metodologías técnicas de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, no es un asunto fácil ni puede ser considerado de manera aislada, pues no debe olvidarse que, por ejemplo, también le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental y con los impuestos, tasas, contribuciones, derechos multas e incentivos con el relacionados” (numeral 8º del artículo 5º de la Ley 99 de 1993). De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 de ese mismo artículo, es función del Ministerio “definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo

ambientales de las actividades económicas”. Finalmente, el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, señaló algunas reglas que deben regirse para determinar las tasas retributivas y compensatorias que se deben cancelar a las Corporaciones Autónomas Regionales, tales como las que hace referencia el Decreto 2811 de 1974 para la protección del medio ambiente. Al respecto, la norma dispone: “Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la

renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas (...)” Lo anterior muestra, entonces, que la ampliación del término para cumplir con lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, que fue ordenado por el Tribunal, es válida y se justifica por la dificultad que implica la tarea asignada. En tal virtud, se considera razonable acceder a la solicitud de la demandada de ampliar el término a 6 meses contados a partir de la ejecutoria del fallo. Por las razones expuestas en precedencia, se modificará el numeral 2 de la sentencia del 4 de diciembre de 2003, proferida por la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto ordenó que se de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, dentro de los diez días hábiles siguientes a la ejecutoria de este fallo. En su lugar, se ordenará a la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º Modifícase el numeral 2.- de la sentencia del 4 de diciembre de 2003, proferida por la Sección Cuarta, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto ordenó que se de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, dentro de los diez días hábiles siguientes a la ejecutoria de este fallo. En su lugar, ordénase a la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 43, de la Ley 99 de 1993, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General