CE-25000-23-27-000-2003-92222-01(14732)-2004

ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Evolución jurisprudencial / INTERES PARA LA COMUNIDAD - Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de simple nulidad procedía contra actos particulares Para resolver el presente caso, atiende la Sección el criterio expuesto por la Sala Plena de la Corporación en la sentencia de fecha 4 de marzo de 2003 proferida dentro del expediente número 110010324000199905683 02 con Ponencia del H. Consejero Dr. Manuel S. Urueta Ayola, mediante la cual se reexaminó el asunto referente a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional había expuesto un criterio diferente que incidía en el tema, mediante sentencia C-426 de 2002, al juzgar sobre la interpretación efectuada por el Consejo de Estado del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y su exequibilidad condicionada. Posteriormente se refirió a la sentencia del 26 de octubre de 1995 en la que la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez consideró que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o

económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”. Y culminó con la cita del pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana en sentencia de fecha 29 de octubre de 1996, con Ponencia del Dr. Daniel Suárez Hernández, criterio, que por constituir “un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de carácter particular”, fue el seguido en la sentencia del 4 de marzo de 2003, que se ha venido comentando. Dice así el mencionado pronunciamiento:“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés. ACTO QUE FIJA CONTRIBUCIÓN PARTICULAR A FAVOR DE LA SUPERBANCARIA - No procede contra éste, la acción de simple nulidad por no estar de por medio un interés para la comunidad / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la acción que procede contra el acto que fija una contribución particular a favor de la Superbancaria Los actos administrativos demandados son las Resoluciones expedidas por la Superintendencia Bancaria mediante las cuales fijaron la contribución a su cargo por el primer bimestre de 1991, en cuantía de $287.315.767, por lo tanto y

aunque no incluya dentro de las pretensiones en la demanda restablecimiento del derecho alguno, lo cierto es que en caso de su nulidad surgiría automáticamente el restablecimiento del derecho que se encuentra amparado en una norma jurídica, el cual considera la parte actora que le ha sido lesionado y que aunque ella misma insista en que no se pretende, tal restablecimiento se traduciría en los efectos de la ejecutoria de las mismas. Adicional a lo anterior, considera la Sala que contrario a lo expresado en el recurso de apelación los actos acusados no pueden ser pasible de la acción de simple nulidad, pues en primer lugar, los actos que fijan la contribución para las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria no es uno de esos actos calificados por la ley como susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad, y en segundo término, tampoco dicho acto comporta “... un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”, como para que pueda dársele el tratamiento del contencioso objetivo, según los términos de la sentencia de 29 de octubre de 1996, que ahora se reitera. Por ello y por las razones precedentes, considera la Sala que en el presente caso, al tratarse de actos administrativos de carácter particular y concreto y que consecuencialmente en caso de su nulidad conlleva un

restablecimiento del derecho, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue la establecida por el a quo es la correcta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá, D.C., agosto doce (12) de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-92222-01(14732)

Actor: CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO –EN

LIQUIDACIÓN

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: APELACION INTERLOCUTORIOS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO – EN LIQUIDACIÓN, contra el auto de marzo 24 de 2004, proferido por la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda instaurada por la mencionada sociedad por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES La CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO – EN LIQUIDACIÓN, establecimiento bancario con domicilio Bogotá, a través de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad contra los siguientes actos administrativos, expedidos por la Superintendencia Bancaria: 1La Resolución No. 0866 del 15 de marzo de 1991, artículo 1º por medio del cual se fijó la contribución a cargo de la actora como entidad vigilada para

el sostenimiento de la Superintendencia Bancaria por valor de $ 287.351.767 mcte por el primer semestre de 1991. 2La Resolución No. 0229 del 14 de febrero de 2000 por la cual se ordena la reconstrucción del expediente administrativo, toda vez que el recurso de reposición interpuesto contra la anterior Resolución se había extraviado. 3La Resolución No. 1016 del 28 de junio de 2000 por medio de la cual notifica la Resolución 0886 del 15 de marzo de 1991 por cuanto no fue posible la reconstrucción del recurso de reposición, y 4La Resolución No. 1635 del 25 de octubre de 2000, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Caja de Crédito el día 3 de agosto de 2000 contra la Resolución 0886 de 1991. 5Solicita la nulidad del acto presunto por virtud del silencio administrativo negativo en relación con el recurso de reposición interpuesto contra la primera resolución enunciada. Solicita igualmente, se condene en costas a la entidad demandada. EL AUTO APELADO La Subsección “A” Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de fecha 24 de marzo de 2004 rechazó la demanda, por cuanto consideró en primer lugar que el acto administrativo demandado era de carácter particular, subjetivo y concreto, por lo tanto la controversia de este tipo de actos no podía hacerse mediante la acción pública de nulidad como lo pretendía la actora, sino mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

En consecuencia adecuó la demanda a este tipo de acción y por ello consideró que se encontraba caducada y procedía su rechazo, pues el acto administrativo por el cual se agotó la vía gubernativa, Resolución No. 1635 de octubre 25 de 2000, fue notificado el día 14 de noviembre de 2000 (folio 48) y la demanda fue presentada el 3 de octubre de 2003, cuando ya había transcurrido el término de los 4 meses previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar el auto de rechazo y en consecuencia admitir la demanda y correr traslado a la parte demandada, por considerar que sus peticiones están acordes con el fallo C-426 del 29 de mayo de 2002 de la Corte Constitucional por el cual declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta sentencia”, punto sobre el cual realiza el apelante un amplio estudio y recuerda a esta corporación que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en cumplimiento del control constitucional, “serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes”. Así las cosas señala que de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la demanda de nulidad no está sujeta a término de

caducidad por lo tanto debe revocarse el auto apelado y admitirse la misma. Por ultimo señala que “Lo cierto es que con la declaración de nulidad de los actos atacados cesarán los efectos de su ejecutoria de los mismos, y tácitamente se restablecerán los derechos de la actora”. LA OPOSICIÓN La Superintendencia Bancaria, por conducto de apoderada judicial presentó escrito de oposición al recurso de apelación en el cual explica en qué casos procede la acción de simple nulidad y en cuales la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se vale de distinciones elaboradas por tratadistas, al igual que la reseña histórica de la evolución jurisprudencial, de lo cual concluye que el Consejo de Estado ha mantenido y consolidado su postura desde 1961. Adicionalmente realiza una disertación vasta sobre la respuesta a la tesis de la Corte formulada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 1100103240001999 M.P. Manuel S. Urueta Oyola Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca). señaló que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado (Auto de 22 de abril de 1999, Sección Primera, M.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza, Exp. 5484), únicamente en el caso de que una situación particular incida en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general al trastornar el orden jurídico y los principios de igualdad o equidad, puede decirse que el acto administrativo particular por tener repercusiones de

alcance general, podría ser atacado por vía de acción de simple nulidad. En el caso de autos, señaló que de darse un fallo anulatorio de la Resolución 0886 de 1991, tendría como efecto inmediato que la demandante reciba la suma de dinero correspondiente a la contribución fijada en dicha Resolución, lo que pone de presente, que hay un evidente interés particular y conduciría directamente al restablecimiento efectivo del derecho a favor del demandante. Por lo anterior consideró que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho sujeta a término de caducidad de 4 meses según lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por lo que debía confirmarse el auto apelado.

CONSIDERACIONES : El asunto sometido a estudio de la Sala, se concreta en determinar si es adecuada la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “A” de rechazar la demanda presentada por la actora de la referencia, por cuanto considera que la acción procedente para demandar los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual para la fecha de presentación de la demanda se encontraba caducada.

Ahora bien, el argumento expuesto por el apoderado judicial de la parte demandante para controvertir la decisión de primera instancia, consiste en que de acuerdo a la finalidad perseguida, que es la protección del ordenamiento jurídico violado, la única acción procedente es la de nulidad contra actos de contenido particular, como lo ha aceptado la jurisprudencia en algunos casos. Para resolver el presente caso, atiende la Sección el criterio expuesto por la Sala

Plena de la Corporación en la sentencia de fecha 4 de marzo de 2003 proferida dentro del expediente número 110010324000199905683 02 con Ponencia del H. Consejero Dr. Manuel S. Urueta Ayola, mediante la cual se reexaminó el asunto referente a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional había expuesto un criterio diferente que incidía en el tema, mediante sentencia C-426 de 2002, al juzgar sobre la interpretación efectuada por el Consejo de Estado del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y su exequibilidad condicionada. Primero dirá la Sección que se reitera en su integridad las consideraciones efectuadas por la Sala Plena en la oportunidad que se cita, sobre el alcance del pronunciamiento de la Corte Constitucional; consideraciones cimentadas en importantes precisiones jurídicas, entre las cuales se destaca la que concluyó en los siguientes términos: “Habida cuenta, entonces, de su calidad constitucional de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, sus decisiones no son susceptibles de cuestionamiento posterior por órgano alguno. Sería necesario una reforma constitucional para que ello fuera posible y como ésta no ha tenido lugar, cualquier pretensión de interferencia en la autonomía que debe caracterizar el cumplimiento de su función jurisdiccional, es inaceptable y le es inoponible en la toma de sus decisiones. Es principio incontrovertible que en la producción de su jurisprudencia el Consejo de Estado es autónomo.” Ahora bien, para retomar el tema de la procedibilidad de la acción efectuó en

primer lugar la Sala Plena un recuento de los antecedentes y características fundamentales y diferenciales de cada una de las acciones, como su titularidad, la oportunidad para ejercerlas, los efectos de las sentencias que se producen en cada una de ellas y fenómenos procesales como el desistimiento y la perención, abordando luego el aspecto atinente a la procedibilidad de las dos acciones, lo que se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, su evolución jurisprudencial y el estado actual de la misma. Así, en relación con este punto, se refirió al auto de la Sección Primera de la Corporación de fecha 2 de agosto de 1990, con ponencia de Pablo Cáceres, en el que se efectuaron importantes precisiones sobre la procedencia de la acción de nulidad frente a actos particulares, que consideró estaban precisamente reguladas en la ley1, al señalar: “El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual”. Posteriormente se refirió a la sentencia del 26 de octubre de 1995 en la que la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez consideró que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos

particulares, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”. 1 En relación con esta providencia, la sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003 señala que en ella se cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Y que este criterio fue adoptado por la Sección Primera en sentencia de agosto 28 de 1992. Y culminó con la cita del pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana en sentencia de fecha 29 de octubre de 1996, con Ponencia del Dr. Daniel Suárez Hernández, criterio, que por constituir “un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de

carácter particular”, fue el seguido en la sentencia del 4 de marzo de 2003, que se ha venido comentando. Dice así el mencionado pronunciamiento: “En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”. Es precisamente este criterio el que acoge y reitera en esta oportunidad la Sección, para establecer la procedibilidad de la acción instaurada por la demandante contra los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria en relación con la contribución a cargo de las entidades vigiladas por el

primer semestre de 1991. Dice el apoderado de la parte actora que cuando el único fin que se persigue es que se mantenga y conserve el orden jurídico y se deje de lado la situación jurídica particular es cuando procede la acción de nulidad contra actos de contenido particular. Ahora bien, observa la Sala que mientras en la demanda cuando se justifica la procedencia de la acción y en el recurso de apelación, no explica el demandante cuál es el interés general que se persigue con la acción, lo cierto es que en ambas ocasiones es claro en señalar que ante la prosperidad de la nulidad se restablecería el derecho de la actora, lo cual es contradictorio con sus argumentos. Pues bien, los actos administrativos demandados son las Resoluciones expedidas por la Superintendencia Bancaria mediante las cuales fijaron la contribución a su cargo por el primer bimestre de 1991, en cuantía de $287.315.767, por lo tanto y aunque no incluya dentro de las pretensiones en la demanda restablecimiento del derecho alguno, lo cierto es que en caso de su nulidad surgiría automáticamente el restablecimiento del derecho que se encuentra amparado en una norma jurídica, el cual considera la parte actora que le ha sido lesionado y que aunque ella misma insista en que no se pretende, tal restablecimiento se traduciría en los efectos de la ejecutoria de las mismas. Adicional a lo anterior, considera la Sala que contrario a lo expresado en el recurso de apelación los actos acusados no pueden ser pasible de la acción de simple nulidad, pues en primer lugar, los actos que fijan la contribución para las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria no es uno de esos actos

calificados por la ley como susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad, y en segundo término, tampoco dicho acto comporta “... un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”, como para que pueda dársele el tratamiento del contencioso objetivo, según los términos de la sentencia de 29 de octubre de 1996, que ahora se reitera. Por ello y por las razones precedentes, considera la Sala que en el presente caso, al tratarse de actos administrativos de carácter particular y concreto y que consecuencialmente en caso de su nulidad conlleva un restablecimiento del derecho, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue la establecida por el a quo es la correcta. También es correcta la decisión del Tribunal de rechazar la demanda por caducidad de la acción, pues de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.”, razón por la cual la Sala, no encuentra motivo para revocar la providencia impugnada, debiéndose confirmar el rechazo de la demanda por caducidad de la

acción. Finalmente llama la atención de la Sala que en la demanda se solicite la nulidad del acto presunto por medio del cual se resolvió por vía del silencio negativo el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto demandado, cuando según se lee en la Resolución 1635 de fecha 15 de octubre de 2000, que notificada nuevamente la Resolución 0866 del 15 de marzo de 1991 “dentro del término legal, mediante escrito presentado personalmente a esta Superintendencia el 3 de agosto de 2000, el doctor Carlos Enrique Burgos Aruachan, apoderado de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, en Liquidación, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra las Resoluciones 0866 del 15 de marzo de 1991 …”, recurso que fue decidido por la Resolución citada y con la cual se agotó la vía gubernativa. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto apelado. RECONÓCESE PERSONERÍA a la doctora SANDRA HELENA MEJÍA GARCÍA como apoderada judicial de la Superintendencia Bancaria.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-