CE-25000-23-27-000-2004-0078-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Adquisición de predio para desarrollar programa de interés social / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento / PROGRAMA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar adquisición de predio para desarrollarlo Se ejerció la acción de cumplimiento contra el Alcalde del Municipio de Supatá con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el Acuerdo 028 del 1º de noviembre de 2003 del Concejo de ese Municipio; mediante el citado acto esa Corporación autorizó al Alcalde del Municipio de Supatá para comprar los predios necesarios, legalmente constituidos, para el desarrollo del Programa de vivienda de Interés Social con una extensión no menor a una fanegada. En los considerandos de ese acto se afirma que ese proyecto se encuentra dentro del plan de desarrollo municipal y los recursos están incorporados en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2003. Y se encuentra demostrado que con fundamento en ese Acuerdo el Municipio de Supatá, a través de su Alcalde, suscribió con Señora Ana Francisca Gómez de Beltrán la Escritura Pública número 498 del 14 de diciembre de 2003, en virtud de la cual ésta última entrega en calidad de venta al primero el lote de terreno denominado Las Acacias, con un área aproximada de 4.800 metros cuadrados, ubicado en zona urbana de ese municipio. Esa escritura fue registrada el 20 de diciembre de 2003 en el folio de matrícula inmobiliaria número 170-0004188 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Significa

lo anterior que conforme a la autorización otorgada por el acto cuyo incumplimiento reprocha la demandante, el entonces Alcalde de Supatá adquirió un predio para el desarrollo del programa de vivienda de interés social. La circunstancia de que, según la demandante, dicho predio no reúna los requisitos exigidos en el Acuerdo 28 de 2003 dado que su extensión es inferior a una fanegada, no permite al juez constitucional impartir una orden orientada a la adquisición de un nuevo predio con las especificaciones señaladas en ese acto, pues la negociación celebrada implicó la utilización de los recursos que se encontraban reservados para ese efecto dentro del presupuesto del municipio. Es decir que, para este momento, como lo manifiesta el actual Alcalde de Supatá en el escrito de contestación de la demanda, no existe disponibilidad presupuestal para la compra de un terreno que reúna las especificaciones del acto de autorización. Al juez constitucional no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial. Y no cabe duda que la pretensión de la demandante, en cuanto pretende el cumplimiento del Acuerdo 28 de 2003 del Municipio de Supatá en los precisos términos que señala, implica gastos para ese municipio, y, por tanto, configura la prohibición señalada en la citada disposición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000 23-27-000 2004-0078-01(ACU)

Actor: NHORA GOMEZ RUIZ Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SUPATA Decide la Sala la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 4 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual negó las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción de cumplimiento por la demandante de la referencia.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda.

La Señora Nhora Gómez Ruiz ejerció la acción de cumplimiento contra el Alcalde del Municipio de Supatá con el objeto de que se le ordene cumplir el Acuerdo 28 del 1º de noviembre de 2003, expedido por el Concejo de ese Municipio, así como lo pactado en el Acta de Reunión de las Juntas de Vivienda del 6 de noviembre de

2003. En consecuencia, solicita que se le ordene adquirir el predio de la Señora Nancy Lucía Bejarano Vda. de Rodríguez para desarrollar el programa de vivienda de interés social.

B. Los hechos.

Como fundamento de las pretensiones la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. El 10 de febrero de 2003, el Alcalde del Municipio de Supatá celebró contrato de promesa de compraventa con la señora Ana Francisca Gómez de Beltrán y/o

Simón Beltrán, para la compra de un inmueble, sin que previamente hubiere recibido autorización del Concejo de ese Municipio. 2º. El 1º de noviembre de ese año, mediante Acuerdo número 28, el Concejo Municipal de Supatá autorizó al Alcalde para comprar los predios necesarios para el desarrollo del programa de vivienda de interés social, con una extensión no menor a una fanegada. 3º. El 6 de noviembre siguiente, el Alcalde realizó una reunión con las juntas de vivienda Junvicom y Provivienda y se acordó comprar el lote de la señora Nancy Lucía Bejarano para dicho proyecto por considerar que era el único que cumplía con las expectativas sobre vivienda y ajustarse a las previsiones del Acuerdo 28 de 2003. 4º. En los primeros días de diciembre de ese año, el Alcalde del Municipio de Supatá dispuso el avalúo comercial de los lotes de propiedad de la señora Nancy Lucía Bejarano y de Ana Francisca Gómez de Beltrán y/o Simón Gómez Beltrán. Se concluyó que el de propiedad de estos últimos requería mayores adecuaciones, como excavaciones en mayor volumen, además de que tenía un costo mas alto. No obstante, el 14 de diciembre de 2003, el citado funcionario decidió adquirirlo, desconociendo los acuerdos pactados y sin tener en cuenta que no cumple los requisitos señalados en el citado acuerdo, pues su extensión es menor a una fanegada. 5º. El Alcalde del Municipio de Supatá mantuvo su renuencia al cumplimiento del Acuerdo 28 de 2003, a pesar del requerimiento que en ese sentido se le hizo.

II. CONTESTACION El actual Alcalde del Municipio de Supatá contestó la demanda para señalar que no es posible realizar la compra del lote de vivienda de interés social al que se refiere el Acuerdo de 2003 del Concejo de ese municipio, en razón a que con los recursos que existían dentro del presupuesto para ese efecto, su antecesor adquirió un inmueble que no cumplía los requisitos señalados en ese acto.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 4 de marzo de 2004, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de esa decisión advirtió que mediante el acto cuyo cumplimiento se reclama, el Concejo Municipal de Supatá autorizó al Alcalde para comprar un inmueble para el desarrollo del programa de vivienda de interés social, con una extensión no menor a una fanegada, pero no le señaló que debía adquirir un predio determinado, además de que, conforme al artículo 315 de la Carta Política y 91 de la Ley 136 de 1994, tampoco podía hacerlo.

Consideró demostrado que en con ocasión de la autorización otorgada en el citado Acuerdo 28 de 2003, el Alcalde de la época adquirió un predio mediante Escritura Pública número 498 de 2003 de la Notaría Unica de San Francisco Cundinamarca. Aclaró que si bien dicho funcionario suscribió el Acta de Reunión de las Juntas de Vivienda del Municipio de Supatá en la que se adoptan decisiones relacionadas con la compra del lote para vivienda de interés social, lo cierto es que ese

documento no goza del carácter de norma constitucional, ley, decreto, Ordenanza o acuerdo y, por tanto, no está sujeta a un obligatorio cumplimiento. Finalmente señaló que la autorización consignada en el acto administrativo dictado por el Concejo Municipal es la fuente inmediata del gasto que debe realizar la administración para ejecutar el objeto de mismo, pero al haberse adquirido un inmueble el municipio carece de disponibilidad presupuestal, siendo improcedente ordenar su cumplimiento.

4. LA IMPUGNACION La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Advierte, en primer término, que el Acta suscrita entre el Alcalde y los miembros de las Juntas de Vivienda Juvicom y Provivienda no es fundamento de la acción de cumplimiento y que la alusión a la misma obedeció a la demostración de la necesidad que tiene el municipio de un programa de vivienda. Afirma que el incumplimiento reprochado se desprende del Acuerdo 28 de 2003 en cuanto en el mismo se señaló que el predio que se debía adquirir no podía ser inferior a una fanegada y no obstante existir los recursos suficientes para comprarlo no se aprovecharon en la compra del inmueble adecuado, bien fuese el de la Señora Nancy Lucía Bejarano Vda. de Rodríguez u otro que reuniese ese requisito.

Considera que el citado acto contiene una obligación clara, expresa, precisa y actualmente exigible, de carácter imperativo e inobjetable que debe ser cumplida por el Alcalde del municipio de Supatá.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como

un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. El asunto objeto de estudio. La Señora Nhora Gómez Ruiz ejerció la acción de cumplimiento contra el Alcalde del Municipio de Supatá con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el Acuerdo 028 del 1º de noviembre de 2003 del Concejo de ese Municipio. Ocurre que mediante el citado acto esa Corporación autorizó al Alcalde del Municipio de Supatá para comprar los predios necesarios, legalmente constituidos, para el desarrollo del Programa de vivienda de Interés Social con una extensión no menor a una fanegada. En los considerandos de ese acto se afirma que ese proyecto se encuentra dentro del plan de desarrollo municipal y los recursos están incorporados en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2003. Y se encuentra demostrado que con fundamento en ese Acuerdo el Municipio de Supatá, a través de su Alcalde, suscribió con Señora Ana Francisca Gómez de

Beltrán la Escritura Pública número 498 del 14 de diciembre de 2003, en virtud de la cual ésta última entrega en calidad de venta al primero el lote de terreno denominado Las Acacias, con un área aproximada de 4.800 metros cuadrados, ubicado en zona urbana de ese municipio (folios 41 a 43 y 78 a 80). Esa escritura fue registrada el 20 de diciembre de 2003 en el folio de matrícula inmobiliaria número 170-0004188 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (folio 44). Significa lo anterior que conforme a la autorización otorgada por el acto cuyo incumplimiento reprocha la demandante, el entonces Alcalde de Supatá adquirió un predio para el desarrollo del programa de vivienda de interés social. La circunstancia de que, según la demandante, dicho predio no reúna los requisitos exigidos en el Acuerdo 28 de 2003 dado que su extensión es inferior a una fanegada, no permite al juez constitucional impartir una orden orientada a la adquisición de un nuevo predio con las especificaciones señaladas en ese acto, pues la negociación celebrada implicó la utilización de los recursos que se encontraban reservados para ese efecto dentro del presupuesto del municipio. Es decir que, para este momento, como lo manifiesta el actual Alcalde de Supatá en el escrito de contestación de la demanda, no existe disponibilidad presupuestal para la compra de un terreno que reúna las especificaciones del acto de autorización. De la improcedencia de la acción de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.-

La Ley 393 de 1.997, en su artículo 1º, señaló que el objeto de la acción de cumplimiento es “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. Luego, esta acción constitucional es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Sin embargo, no siempre proceden todas aquellas pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, pues la Ley 393 de 1997 estableció algunos requisitos de procedibilidad de la acción (artículo 8º) y, al mismo tiempo, determinó algunas causales de improcedibilidad de la misma (artículo 9º). Dentro de estas últimas, el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que “la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. Esa norma, como lo advirtió la Sección Primera de esta Corporación1, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia en la que precisó que la misma impide el ejercicio de la acción de cumplimiento para pretender que el juez ordene la ejecución de una partida incluida en el presupuesto. Así, la Corte, en sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, expresó: “ Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a ésta componente de

las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la C.P., no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. art. 346). “Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto no corresponden a gastos que ‘inevitablemente’ deban efectuarse por la administración, puesto que su carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene ‘la totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso. “En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos

constitucionales. ...”. Al juez constitucional no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial. Y no cabe duda que la pretensión de la demandante, en cuanto pretende el cumplimiento del Acuerdo 28 de 2003 del Municipio de Supatá en los precisos términos que señala, implica gastos para ese municipio, y, por tanto, configura la 1 Sentencia de 24 de junio de 1999. Expediente ACU-770. Consejero Ponente Doctor Juan Alberto Polo Figueroa. prohibición señalada en la citada disposición. En efecto, la adquisición de un predio de no menos de una fanegada para el desarrollo del programa de vivienda de interés social de ese municipio comprende una decisión administrativa que debe contar con la correspondiente apropiación presupuestal para concretarse y ser efectiva. Corrobora lo anterior la manifestación que el Alcalde hizo en la contestación de la demanda en el sentido de señalar que en el Presupuesto de la actual vigencia no existen recursos para esa finalidad (folio 59). En esta forma, para la Sala es claro que la acción de cumplimiento propuesta resulta improcedente y, en consecuencia, modificará la sentencia impugnada que la negó para, en su lugar, rechazarla por improcedente.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Modifícase la sentencia del 4 de marzo de 2004 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, recházase la acción de cumplimiento ejercida por la Señora Nhora Gómez Ruiz, por improcedente. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ P. REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidenta Ausente con excusa

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General