CE-25000-23-27-000-2004-01546-01(AP)-2006

ACCIONES POPULARES - Generalidades Mediante la consagración constitucional de las Acciones Populares (Art. 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4. Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de éste tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible (Art. 2, Ley 472 de 1.998). Cabe resaltar que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar derechos o intereses colectivos. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Relación con el patrimonio público / PATRIMONIO PUBLICO - Relación con la moralidad administrativa La Constitución de 1991 (Art. 1) definió a Colombia como un Estado social de derecho basado en el pluralismo en el cual prevalece el interés general, por lo tanto, definir a la moralidad administrativa de una manera absoluta atentaría

contra ese aspecto plural que debe inspirar el actuar de todos los operadores jurídicos; es decir, la moralidad administrativa consagrada en el art. 88 C.P. y en la Ley 472 de 1998 art. 4, como derecho colectivo y en el art. 209 C.P. como principio inspirador de la actividad de la administración, tiene una textura abierta que llama al juez en el caso concreto a integrarla, pero no de forma subjetiva, sino atendiendo a la finalidad que inspira el acto determinado de acuerdo con la ley. Teniendo en cuenta esas consideraciones, se entenderá como contraria a la moralidad administrativa toda actuación no coherente con el interés de la colectividad y en concreto, con los fines que se persiguen mediante las facultades concedidas al funcionario que las ejerce. Por ello el Consejo de Estado ha establecido jurisprudencialmente unos parámetros orientadores sobre el concepto de moralidad administrativa para que sean tenidos en cuenta al momento de proferir los fallos sobre éste tema. Se debe anotar también, que la afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, puede irradiar efectos dañinos a otros derechos colectivos como lo es la preservación del patrimonio público. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 14 de noviembre de 2002. Rad. AP-616; Sentencia del 17 de junio de 2001, Rad. AP-166; Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez y Sentencia AP-00336 del 7 de octubre de 2004 PATRIMONIO PUBLICO - Concepto / BIENES DEL ESTADO - Clasificación / BIENES DE USO PUBLICO - Concepto / BIENES FISCALES - Concepto

Por patrimonio público se entiende la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones de los cuales es titular el Estado Colombiano, y sobre los cuales ejerce su dominio, constituyen así el conjunto de bienes destinados al cumplimiento de las funciones públicas del Estado o que están afectados al uso común, ello al tenor de los arts. 63, 82, 102 y 332 C.P. A su vez, y en concordancia con el art. 674 C.C. estos bienes se clasifican en bienes de uso público y en bienes patrimoniales o fiscales. Los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio es del Estado, pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente (Vg. calles, plazas, etc.), por su propia naturaleza ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio como la de un particular, pues están destinados al servicio de todos los habitantes, por ello se afirma que sobre tales bienes el Estado ejerce derechos de administración y policía, en aras de garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1 C.P.). Por su parte, los bienes fiscales son los que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y que están destinados a la prestación de las funciones o servicios públicos o, pueden constituir también una reserva patrimonial para fines de utilidad común, y el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. La disposición Civil precitada los define como aquellos cuyo dominio corresponde a la República, pero “cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes”. TRANSFERENCIAS - Bien fiscal / BIEN FISCAL - Transferencias /

PATRIMONIO PUBLICO - Transferencias / ACCION POPULARTransferencia Se puede concluir entonces que los dineros por concepto de Transferencias de los que trata esta acción popular son bienes fiscales del Estado, es decir pertenecen al patrimonio público y por lo tanto son susceptibles de ser objeto de una vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y por conexidad, a la moralidad administrativa, independientemente de que la entidad a la que perteneces se encuentre o no en liquidación, como es el caso del IFI EN LIQUIDACIÓN, parte demandada, y de INRAVISION EN LIQUIDACION, parte posiblemente acreedora de los dineros supuestamente adeudados. TELEVISION - Servicio público / SERVICIO PUBLICO DE TELEVISIONRegulación legal / INRAVISION - Servicio de televisión / ESPECTRO ELECTROMAGNETICO - Bien público inenajenable e inembargable. Televisión / COMISION NACIONAL DE TELEVISION - Origen La ley 14 de 1991, expedida con anterioridad a la Constitución de 1991, calificó a la televisión como un servicio público cuya prestación está a cargo del Estado a través del Inravisión y de las organizaciones regionales de televisión (art. 1), a dicha entidad le corresponde desarrollar y ejecutar los planes y programas que el Gobierno Nacional adopte sobre el servicio de televisión (art. 8). Por su parte, la Constitución de 1991 (arts. 75, 76 y 77.) concibió el servicio de televisión como una forma de utilización del espectro electromagnético, calificándolo como un bien público inenajenable e inembargable sujeto a la gestión y control del Estado; las funciones, la intervención, regulación y la dirección de la política que en

materia de televisión determine la ley, las asignó a un organismo de derecho público sometido a un régimen legal propio. En desarrollo del nuevo régimen constitucional, la Ley 182 de 1995, reglamentó la Comisión Nacional de Televisión y en relación con Inravisión, ordenó su transformación en una sociedad organizada como empresa industrial y comercial del Estado, y respecto de su patrimonio dispuso que estaría constituido, entre otros, por el correspondiente a los aportes del presupuesto nacional, por las transferencias que le otorgue la Comisión Nacional de Televisión y por las tasas, tarifas, y derechos producto de los contratos de concesión de espacios de televisión, y en cuanto a los ingresos provenientes de las transferencias previstas en la Ley 14 de 1991, previó que se destinarán a la promoción de la televisión pública. SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION - Prestación eficiente y oportuna / PRESTACION DEL SERVICIO DE TELEVISION - Garantía Ahora bien, la prestación eficiente y oportuna del servicio público de televisión, implica que el Estado vele porque su prestación se haga en condiciones optimas, lo cual se deduce del art. 365 C.P. que dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. Nótese que la norma es clara en señalar que el Estado debe asegurar la prestación, no prestar forzosamente, al tiempo que permite la concurrencia de Agentes públicos, privados o mixtos en su prestación. De acuerdo con tal disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios

públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado”, pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2 y 366 ibídem.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibídem); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como mecanismo auxiliar en la administración de Justicia (art. 230). PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS - Bienes meritorios / BIENES MERITORIOS - Prestación de servicio público de televisión / ACCION POPULAR - Servicio público de televisión / DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS - Servicio público de televisión De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, llamados “bienes meritorios”, exige la intervención del mismo a través de los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art. 365 C.P). En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio cuando no es gratuito, como es el caso de la Televisión pública en Colombia. Nota de Relatoría: Ver Sentencia AP-2003-00020, de 13 de mayo de 2004. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia AP-2003-00254, de 10 de febrero de

2005 ACCION POPULAR - Copia simple. Valor probatorio / COPIA SIMPLEAcción popular. Valor probatorio En este punto cabe resaltar que los documentos relacionados anteriormente y que fueron aportados en copia simple, no son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos de la valoración probatoria, al tenor del art. 254 del C. P. C., aplicable por falta de norma sobre la materia dentro de la Ley 472 de 1998, el cual prevé que las copias solo tienen el mismo valor probatorio del original así: Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. Se concluye entonces que aunque la Ley 472 de 1998 art. 76 num. 2, permite que los documentos declarativos emanados de terceros sean estimados por el juez sin necesidad de ratificar su contenido, ello presupone que se cumpla con el requisito del estado de valoración, es decir, que estén en original o copia autenticada. En cuanto a las pruebas que cumplen con el requisito de estado de valoración, serán apreciadas y ello se manifestará en el desarrollo de este proveído. ACCION POPULAR - Transferencia. Servicio público de televisión / PATRIMONIO PUBLICO - Erario público. Mengua. Inexistencia Para dirimir la controversia planteada en la acción popular de la referencia, la Sala tomará como precedente su reciente pronunciamiento en la misma materia sobre

la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y a la eficiente prestación del servicio público de televisión, por la transferencia de los aportes señalados en la ley 14 de 1991 de la DIAN a Inravisión, en demanda de acción popular presentada por los mismos actores. En el caso concreto, la Sala observa que el material probatorio allegado es insuficiente, para demostrar una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, ya que no se acreditó fehacientemente que el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN, hubiera actuado de manera contraria de los fines y principios que regulan la administración, o con la finalidad subjetiva de favorecer intereses propios o de terceros con claro desconocimiento de los principios de la administración. Por otra parte, la mera conducta de omisión de pago en que habría incurrido el IFI no amenaza ni vulnera el patrimonio público porque en éste caso el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN e INRAVISIÓN son dos entidades de carácter público y no puede concluirse el menoscabo al patrimonio estatal, ya que si se observa dicho patrimonio en abstracto, el incumplimiento en la obligación de transferir no mengua el erario público. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 4 de noviembre de 2004, sentencia del 3 de marzo de 2005, Rad. AP-2304, Consejo de Estado, Sección Tercera, Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez. INRAVISION - Presupuesto. Transferencias / COMISION NACIONAL DE

TELEVISION - Transferencias a Inravisión Finalmente, considera la Sala que de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 335 de 1996 el Instituto Nacional de Radio y Televisión está conformado por la NaciónMinisterio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura, y que su patrimonio está constituido por aportes del presupuesto nacional y las transferencias que le otorgue la Comisión Nacional de Televisión. Como se puede observar los recursos que ingresan al patrimonio de Inravisión no solo provienen de las transferencias que ordena el art. 21 de la Ley 14 de 1991 sino de aportes provenientes de otras entidades que también se destinan para la promoción, modernización y fortalecimiento de los canales de interés público, por lo que no se puede deducir que la ausencia de transferencias efectuadas por el IFI, se traduzca necesariamente en un peligro para el derecho a la prestación eficiente y oportuna del servicio público de televisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C., dieciséis de febrero (16) de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01546-01(AP)

Actor: WILLIAM REINI FARIAS PEDRAZA Y OTRO

Demandado: INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACION

Referencia: IMPUGNACION CONTRA PROVIDENCIA DEL 19 DE MAYO DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION CUARTA - SUBSECCION “A”

ACCION POPULAR Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN - INRAVISIÓN EN LIQUIDACIÓN contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección “A”, de fecha 19 de mayo de 2005, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES El 16 de julio de 2004, los señores WILLIAM REINI FARIAS PEDRAZA y EDNA LILIANA NIETO MENESES, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el articulo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitaron la protección de los siguientes derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y el derecho a la prestación eficiente y oportuna del servicio público de televisión, los cuales estimaron vulnerados por parte del INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN

LIQUIDACIÓN.

PRETENSIONES Las pretensiones elevadas en la demanda son las siguientes: “PRIMERA: Que se protejan los derechos e intereses colectivos violados o amenazados por las acciones u omisiones de INSTITUTO DE FOMENTO

INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN.

Para su protección se solicita: SEGUNDA: Que se ordene a INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN que proceda a cancelar a INRAVISION, los valores correspondientes a la transferencia señalada en el parágrafo del articulo 21 de la Ley 14 de 1991 con sus correspondientes intereses o indexación, dejados de cancelar desde 1992 a 2.003 con sus correspondientes

intereses o indexación.

TERCERA: Que se ordene a INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN, que en lo sucesivo proceda a apropiar y cancelar a INRAVISION oportunamente la transferencia, consagrada en el parágrafo del articulo 21 de la Ley 14 de 1.991.

CUARTA: Solicitamos que de conformidad con el articulo 40 de la Ley 472 de 1998, se condene a pagar a favor de los suscritos accionantes el incentivo equivalente al quince (15%) de los recursos recaudados, o en subsidio de lo anterior lo que estime pertinente el Honorable Tribunal en salarios mínimos conforme al articulo 39 de la Ley 472 de 1998.

QUINTA: Que se condene a cancelar las costas del proceso, incluyendo las expensas judiciales y agencias en derecho, conforme al articulo 38 de la Ley 472 de 1998, y los artículos 392 y s.s., del C.P.C.” HECHOS En síntesis el actor apoyó sus pretensiones en los siguientes hechos:

1. El articulo 21 de la Ley 14 de 1991 dispone: “Ingresos para el canal cultural de Inravisión, para las organizaciones regionales de televisión y para la radiodifusión oficial. Inravisión podrá recibir aportes, colaboraciones, auspicios y patrocinios al canal de interés público operado por este instituto y con destino también a la radiodifusora oficial. Las organizaciones regionales de televisión pueden recibir el mismo beneficio con destino exclusivo a los programas culturales.

En ningún caso podrá incluirse propaganda comercial en la cadena tres o canal de interés público de Inravisión o en la radiodifusora oficial,

diferentes del simple reconocimiento al auspicio, la colaboración o el patrocinio. Esto es aplicable también a los programas culturales que se difundan por las organizaciones regionales de televisión realizados con estos recursos. PAR.—El diez por ciento (10%) de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados se destinará, para los fines del presente artículo, distribuidos en la siguiente forma: el siete por ciento (7%) para el auspicio, colaboración o patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión, y el tres por ciento (3%) para distribuirlo equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural. Para efectos del presente artículo se entiende por organismos descentralizados los definidos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1982 de 1974 o normas que lo reformen o adicionen. Estos organismos deberán dar estricto cumplimiento a lo aquí dispuesto en la ejecución de sus presupuestos publicitarios.” En consecuencia, dicha norma creó una obligación donde el sujeto activo es Inravisión y los canales regionales de televisión; el sujeto pasivo, los organismos descentralizados de cualquier orden; y el objeto y monto, transferir el 10% de los presupuestos publicitarios, distribuidos el 7% para Inravisión y el 3% equitativamente entre los canales regionales.

2. Manifestó el actor que respecto de los sujetos pasivos de dicha obligación, el Consejo de Estado, mediante concepto de diciembre 5 de 2002 C.P Dr.

Augusto Trejos, precisó que les correspondía a los establecimientos públicos,

las empresas industriales y comerciales del estado y a las sociedades de economía mixta, destinar el 10% de sus presupuestos publicitarios anuales a los fines consagrados en el parágrafo del art. 21 de la Ley 14 de 1991.

3. En cuanto al monto de la transferencias, comentó el actor que en el mismo concepto, el Consejo de Estado señaló que dicha transferencia del 10%, es sobre el presupuesto ejecutado y no sobre el aprobado, y que debe efectuarse periódicamente a medida que se vayan afectando las partidas de publicidad.

4. Que en el presente caso el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN, como organismo descentralizado del orden nacional y por haber tenido la condición de Empresa Comercial del Estado, por ser una sociedad de economía mixta con una participación estatal de más del 90%, estaba obligado a efectuar la transferencia arriba señalada, y al omitir tal deber violó los derechos colectivos de patrimonio público y moralidad administrativa.

5. El accionante manifestó haber interpuesto dos derechos de petición, el 29 de agosto de 2003 y el 18 de septiembre del mismo año, solicitando a Inravisión que certificara sobre el cumplimiento de dicha obligación por parte del IFI EN LIQUIDACIÓN; frente a ello, mediante oficio 119, se señaló que dicha entidad no efectuó aportes entre 1992 y 2003, época en que se ordenó su liquidación.

6. Mediante derecho de petición del 13 de mayo de 2004, el actor indagó ante el IFI EN LIQUIDACIÓN sobre el presupuesto anual ejecutado por rubro de publicidad. El IFI emitió respuesta el 30 de junio de 2004, y precisó que no

estaba obligado a pagar dichas transferencias, ya que el Decreto 1982 de 1974 fue modificado por los Decretos 750 de 1984, 1666 de 1991 y 126 de 1996, el cual en el art. 10 excluye de dicho pago a las actividades financieras, en razón a que no se financian con recursos públicos sino privados.

7. Respecto de lo anterior, el accionante consideró que no era un argumento válido, por cuanto el parágrafo del art. 21 de la Ley 14 de 1991, se remite al art. 1 del Decreto 1982 de 1974, el cual en forma general se refiere a las sociedades de economía mixta, con régimen de empresas industriales y comerciales, sin hacer ninguna distinción en cuanto a su actividad, objeto o finalidad, y que se debe acudir también al Dec. 489 de 1998, art. 38, que como norma general contiene a las sociedades de economía mixta sin diferenciación.

8. Finalmente, para el actor, con la omisión señalada, se vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y consecuencialmente, el derecho a la prestación eficiente y oportuna del servicio público de televisión, pues Inravisión no contará con los dineros suficientes para que dicho servicio se preste en óptimas condiciones.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Por parte de INRAVISIÓN en liquidación: La apoderada judicial INRAVISIÓN contestó la demanda y manifestó que no se oponía a sus pretensiones, ya que el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL le adeudaba los aportes correspondientes a las vigencias fiscales de 1992 a 2003.

Por parte del INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI EN LIQUIDACIÓN: El apoderado judicial del demandado se opuso a las pretensiones de la demanda e interpuso las siguientes excepciones: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva : Ya que la Ley 472 de 1998 art. 14, prevé que las acciones populares se dirigen contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública, cuya actuación u omisión viole o amenace derechos colectivos, pero que el Decreto 2590 de 2003 ordenó la disolución y liquidación del IFI, por lo cual dicha entidad solo puede expedir los actos, celebrar los contratos y adelantar las gestiones tendientes a su liquidación. b) Caducidad : Según el art. 11 Ibídem, la acción popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro para el derecho colectivo, y que en el presente caso, la supuesta omisión en que incurrió el IFI habría ocurrido en el período 1992 a 2003, por lo que sería un hecho ya consumado. c) Indebida escogencia de la acción : La naturaleza de la acción popular es preventiva y como los hechos de la demanda ya están consumados, es claro que el interés del actor es acceder al incentivo pecuniario. d) No inminencia de daño : Por la misma naturaleza preventiva la acción popular, es requisito sine qua non que el daño sea inminente y no un hecho consumado. e) Inexistencia de violación de los derechos colectivos invocados : Puesto que en la oportunidad que los acreedores tuvieron para reclamar créditos insolutos al IFI EN LIQUIDACIÓN, Inravisión no hizo ninguna solicitud sobre los dineros

supuestamente adeudados por concepto de transferencias, es decir no estimó que se le debiera algo, y por ello no hay violación a derecho colectivo alguno. f) Excepción genérica : Que si en el trámite de la acción aparecen circunstancias que enerven las pretensiones de la demanda, sean reconocidas por el juez. Como hechos relevantes el demandado mencionó los siguientes:

1. Mediante comunicación No. 5654 de marzo 31 de 2001, expedida en respuesta a un derecho de petición y suscrita por el Vicepresidente Administrativo Secretario General del IFI en operación, se informó que el Instituto de Fomento Industrial es una sociedad de economía mixta del Orden Nacional, dedicada a la actividad financiera y vinculada al Ministerio de Desarrollo; fue creado el 18 de junio de 1940 mediante el Decreto 1154, legalmente autorizada para funcionar como establecimiento de crédito del tipo de las Corporaciones Financieras y que como establecimiento de crédito no recibe recursos del presupuesto general de la nación sino que fondea sus operaciones activas o colocaciones con recursos captados del público, a través de sus operaciones financiera, y es por ello que no está en la obligación de realizar los aportes previstos en la Ley 14 de 1991.

Igual respuesta fue dada al Canal Capital a través de oficio No. 4127 de junio 24 de 2002, en virtud de solicitud de información acerca del valor del presupuesto publicitario destinado por el IFI para esa vigencia fiscal.

2. El 30 de septiembre de 2002 el Gerente Jurídico del IFI, dirigió a la Presidencia de la entidad, el memorando ASJ-439-2002, en relación con la aplicación al IFI

de las normas sobre presupuesto General de la Nación, así: “(...) las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado de carácter no financieras, tienen un régimen propio expedido por el Gobierno Nacional, al cual le son aplicables los principios presupuestales de la Ley orgánica del presupuesto con excepción del de inembargabilidad. Este régimen se desarrolló en el Decreto 115 de 1996, expedido con base las facultades otorgadas por los artículos 9 y 43 de la Ley 179 de 1994. Ahora bien, para las sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades financieras (que es el caso del IFI), la sujeción a las normas presupuestales se predica respecto de las directrices que establece el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, función delegada a la Superintendencia Bancaria. La razón de excluir a las entidades financieras de carácter estatal del presupuesto general de la Nación, consiste en que no reciben recursos del presupuesto general de la Nación, sino que derivan sus ingresos del desarrollo de las operaciones autorizadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (...)” PACTO DE CUMPLIMIENTO El 4 de noviembre de 2004 con asistencia de las partes y en presencia del representante del Ministerio Público, se llevó a cabo la diligencia del Pacto de Cumplimiento. Al no presentarse proyecto alguno de pacto y por falta de ánimo conciliatorio en las partes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección A, dio por fallida dicha audiencia (fls. 157 a 159 c.p.).

LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 19 de mayo de 2005 (fls. 222 a 229 c.p.), el Tribunal de instancia frente a las excepciones propuestas consideró lo siguiente: - Falta de legitimación en la causa por pasiva : No prospera por cuanto debe efectuarse un análisis de fondo sobre la supuesta vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, para establecer su veracidad. - Caducidad : La supuesta caducidad no tiene la connotación de impedir el estudio acerca de si se vulneraron o no derechos colectivos. - Indebida escogencia de la acción : No corresponde a una excepción que pueda prosperar, ya que se refiere al estudio del fondo mismo de la acción. En cuanto a las pretensiones de la demanda, fueron negadas ya que la omisión que la parte actora imputa al IFI EN LIQUIDACIÓN, en forma general no demuestra la amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda, pues no toda ilegalidad implica por sí misma una vulneración a derechos colectivos, como los que se pretendió proteger mediante la presente acción, en consecuencia, se debió probar la presencia de elementos subjetivos contrarios a los fines y principios de la recta administración pública, tales como favorecimiento de intereses personales o de terceros, en perjuicio del bien común. LA IMPUGNACIÓN INRAVISIÓN EN LIQUIDACIÓN, inconforme con el fallo de primera instancia, interpuso recurso de apelación para que se revocara dicha sentencia y se accediera a las pretensiones de la demanda (fls. 237 y 266 a 270 c.p.), así: Manifestó el recurrente que en el caso de estudio sí se vulneraron los derechos

colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la prestación eficiente y oportuna del servicio de televisión, como consecuencia del incumplimiento por parte del IFI en liquidación, de la obligación de llevar a cabo el aporte al que se refiere el parágrafo del art. 21 de la Ley 14 de 1991, puesto que con dicha omisión se privó de valiosos recursos a Inravisión para que pudieran ser invertidos en programación cultural y educativa, en beneficio de la colectividad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por ser competente, la Sala pasa a hacer las siguientes consideraciones:

1. Aspectos previos.- En primer lugar, la Sala manifiesta que no se pronunciará sobre las excepciones propuestas por la entidad demandada, porque este punto fue abordado y negado por el Tribunal de instancia, pero no fue objeto del recurso de apelación.

I.1. Generalidades sobre las acciones populares.- Mediante la consagración constitucional de las Acciones Populares (Art. 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4. Es así como en co