CE-25000-23-27-000-2004-01729-02(AC)-2007

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION DE TUTELA - Fines: verificación o no del cumplimiento; si es parcial o total; en cada caso si hay lugar a sanción Para corroborar el anterior criterio, la Corte Constitucional en la sentencia T – 086 de 2003 señaló: “El juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato.” INCIDENTE DE DESACATO EN PAGO DE PRESTACIONES PERIODICASProcede por cada incumplimiento Ahora bien, respecto de las órdenes proferidas por el juez de tutela, referentes al pago de obligaciones periódicas como las pensiones, la Corte Constitucional señaló que pueden promoverse desacatos por el reiterado incumplimiento en el

pago de las mesadas y puede exigirse el cumplimiento de la sentencia en cualquier instante, inclusive el juez oficiosamente debe estar atento a hacer cumplir la orden de tutela. Específicamente, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “En las órdenes de tracto sucesivo, pueden promoverse desacatos por el reiterado incumplimiento y puede exigirse el cumplimiento en cualquier instante, inclusive el juez oficiosamente debe estar atento a hacer cumplir la orden de tutela. Si la orden que se profiere en una sentencia es de tracto sucesivo, como ocurre en el caso de pagarse mesadas pensionales o salarios, no existe inconveniente alguno para que haya sucesivas sanciones en caso de incumplimiento calificable como desacato.” FUNDACION SAN JUAN DE DIOS - Incidente de desacato por no pago de mesadas: responsabilidad del Minhacienda / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION DE TUTELA - Revocación de sanción ante gestión de recursos para pasivo pensional En el caso objeto de examen, la Sala encuentra que El Ministro de Hacienda y Crédito Público por oficio recibido el 9 de mayo del 2007 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le informa al Magistrado conductor del proceso, que llevó a cabo las gestiones administrativas para solucionar el pago de las acreencias laborales debidas a la solicitante, pues el 4 de octubre de 2006 se suscribió el contrato de empréstito con la Beneficencia de Cundinamarca, para el desembolso de los recursos por $60.000’000.000.oo millones dirigido a los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, del cual además se infiere

que la ordenadora del gasto de dichos recursos es la Liquidadora de la extinta Fundación San Juan de Dios, Ana Karenina Gauna Palencia, quien debe hacer efectiva la orden de pago a la solicitante en lo ordenado en el fallo de tutela. Por Decreto 00117 del 30 de junio de 2006, el Gobernador de Cundinamarca, modificó el artículo 1° del Decreto Departamental N° 099 del 21 de junio de 2006, para en su lugar designar a la doctora Ana Karenina Gauna Palencia, liquidadora del proceso de liquidación del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios. La citada liquidadora se posesionó el 2 de agosto de

2006. Visto lo anterior y teniendo en cuenta que con la Ley 715 del 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Pensional del sector Salud y que los recursos existentes en dicho fondo fueron trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es a éste y no a otro ente adicional a quien corresponde la responsabilidad financiera en el pago de las mesadas pensionales. No obstante lo anterior, y en virtud de que el Ministerio no haya podido cumplir a cabalidad con tales pagos se hacen requeribles, según lo ha señalado la Corte Constitucional, las prórrogas al contrato de concurrencia suscrito entre los diferentes entes para asegurar el cumplimiento en el pago de las actuales y futuras mesadas de los pensionados. El Tribunal de primera instancia impuso al citado Ministerio la sanción de cinco salarios mínimos legales mensuales a favor del tesoro nacional por cada día de retardo en el efectivo cumplimiento de lo ordenado en el fallo de

tutela del 28 de octubre de 2004, hasta llegar a un máximo de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Empero, para la Sala resulta claro que aunque de inicio la responsabilidad estaba dada de acuerdo a una concurrencia de responsabilidades por las distintas entidades, posteriormente se determinó que la responsabilidad estaría en cabeza del Ministerio de Hacienda, quien para la vigencia del 2006, determinó una cuantía de gastos de destinación específica para pagar pasivos laborales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01729-02(AC)

Actor: YENY STELLA GUEVARA DE BERNAL

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: ACCION DE TUTELA – CONSULTA DESACATO Conoce la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”- Sección Cuarta, en el auto interlocutorio de 23 de agosto de 2007, que decidió el incidente de desacato propuesto por la peticionaria, de la siguiente manera: "PRIMERO. IMPONER sanción por desacato al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Oscar Iván Zuluaga consistente en multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales a favor del Tesoro Nacional por cada

día de retardo en el efectivo cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela de 28 de octubre de 2004, hasta llegar a un máximo de 20 SMLMV. SEGUNDO. REMÍTASE el cuaderno incidente al Consejo de Estado para que se surta el Grado de Consulta. TERCERO. Por Secretaría notifíquese a las partes por el medio más expedito” (Fl. 546). ANTECEDENTES A folio 341 del expediente, obra memorial emanado del apoderado de la actora con el fin de que se oficie a la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, para que cancele las mesadas adeudadas y futuras de su porderdante en relación con el fallo del 7 de septiembre de 2004 e indica que conforme a lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, quien incumpliere las órdenes judiciales de tutela incurre en desacato sancionable de acuerdo a la ley. La solicitud de desacato promovida por el apoderado de la actora, está encaminada a obtener el cumplimiento del fallo de tutela No. 01729-01 del 7 de septiembre de 2004, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual dispuso:

"1.- TUTELAR LOS DERECHOS AL MÍNIMO VITAL, A LA VIDA

Y A LA DIGNIDAD HUMANA, A LA ACCIONANTE JENNY

STELLA GUEVARA DE BERNAL, CON C.C. No. 51.567.529 DE

BOGOTÁ, DE ACUERDO CON LO EXPUESTO EN LA PARTE

MOTIVA DE ESTE PROVEIDO.

2.- ORDENAR AL DIRECTOR INTERVENTOR DELEGADO DE

LA FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS, QUE EN EL TÉRMINO

MÁXIMO DE DOS (2) MESES, SIGUIENTES A LA

NOTIFICACIÓN DEL PRESENTE FALLO, PARA INICIAR LOS

TRÁMITES Y GESTIONES NECESARIOS PARA OBTENER LOS

RECURSOS PARA QUE PERMITAN GARANTIZAR EL PAGO

DE LAS MESADAS PENSIONALES.

3.- SE NIEGA LA TUTELA RESPECTO DEL MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, SEGÚN LO EXPUESTO EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA” Por su parte, LA FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS sostuvo que se le ha dado cumplimiento a la sentencia de tutela, ya que el pago de las mesadas pensionales es responsabilidad del Ministerio de Hacienda, de acuerdo con la normatividad aplicable al caso y como se expresó claramente en la sentencia T-1329 del 15 de diciembre del 2005, en la que se estableció que “quien está obligado al pago de la mesada pensional es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ante quien se deben adelantar las gestiones de cancelación de la deuda en cumplimiento de convenios de concurrencia y ante el se debe acudir para que se pague pues es quien ha venido cancelando la nómina de los pensionados de la Fundación”. A su vez, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dijo que ha venido cumpliendo las obligaciones derivadas de la ley 715 de 2001 que suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional para el sector Salud y que giró al ISS lo correspondiente a las personas que laboraron en la Fundación San Juan de Dios,

que forman parte del capital para financiar la pensión legal y que es al Seguro Social al que le corresponde asumir la pensión de la actora cuando cumpla con el requisito de la edad. Igualmente, asevera que en los términos del contrato de concurrencia para el pago (suscrito entre el Ministerio, el Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios), el Ministerio ya cumplió girando los dineros necesarios para cubrir el título y la reserva pensional causada a favor de la señora Jenny Stella Guevara de Bernal hasta el 31 de diciembre de 1993, máxime si dispuso de sesenta mil millones de pesos de destinación específica para pasivos laborales. Así mismo, considera que el Tribunal incurrió en error al imponer una sanción sin tramitar un proceso en el que se garantice el derecho de defensa de las partes y al interpretar erróneamente los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto en ningún momento el Ministerio ha sido renuente al cumplimiento de la tutela y por ello, no puede imponérsele sanción alguna. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante el auto consultado de 23 de agosto de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, sancionó al Ministro con multa equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales, por cada día de retardo en el pago de las mesadas pensionales de la actora. Estimó que conforme a lo establecido en diferentes sentencias como entre otras la T-1329 del 15 de diciembre del 2005, T-248 de 2006 proferidas por la Corte Constitucional y AC-01456-01 del 7 de diciembre de 2005 y AC-00265 del 25

de agosto de 2005 proferidas por el Consejo de Estado, le corresponde al Ministro de Hacienda y Crédito Público el pago de las mesadas pensionales de las personas que hacen parte del grupo de los 69 pensionados de la extinta Fundación San Juan de Dios. Dijo además que no puede ser de recibo el argumento del Ministerio de Hacienda al señalar que giró recursos por sesenta mil millones de pesos para pagar pasivos laborales porque si bien la ley 988 de 2005, dispuso un rubro de 60 mil millones de pesos para pagos en los Hospitales de San Juan de Dios y Materno Infantil de Bogotá, el rubro al que se refiere el Ministerio de Hacienda no estaba destinado para pago de mesadas pensionales sino para solucionar la crisis de la Fundación garantizando el pago de las acreencias laborales; pero, de ninguna manera tenía como fin trasladar la obligación legal de pagar las pensiones a cargo del Ministerio a los recursos de la liquidación de dicha entidad hospitalaria. Por último, señaló que como en primera instancia se había ordenado al Director Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios disponer lo pertinente para el pago de las mesadas pensionales de la actora, ello no es posible hasta tanto el Ministerio no efectúe los traslados de recursos a que hubiere lugar. Agotado el trámite procesal, y no encontrándose causal que lo invalide, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES El inciso segundo del artículo 52, del Decreto Ley 2591 de 1991, dispone que las sanciones impuestas por el juez de conocimiento, mediante el trámite incidental de desacato, serán consultadas al superior jerárquico quien dispone

de un término perentorio para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada. Por tal razón, el objeto del presente estudio no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela, al punto de realizar un nuevo estudio sobre la procedencia de la acción, o sobre la responsabilidad de la entidad encargada de efectuar el pago de las mesadas pensiones reclamadas por el tutelante, o sobre la legalidad de la pensión reconocida, sino que la presente actuación se contrae a establecer la presunta renuencia por parte del demandado en el cumplimiento del fallo de tutela del 7 de septiembre de 2004. Asimismo, la consulta en el desacato está instituida, no sólo para verificar la efectividad de la protección de los derechos que mediante un fallo se han amparado; también está consagrada para revisar que la sanción impuesta por el a quo sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra. Para corroborar el anterior criterio, la Corte Constitucional en la sentencia T – 086 de 2003 señaló: “El juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta.

Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato.” Ahora bien, respecto de las órdenes proferidas por el juez de tutela, referentes al pago de obligaciones periódicas como las pensiones, la Corte Constitucional señaló que pueden promoverse desacatos por el reiterado incumplimiento en el pago de las mesadas y puede exigirse el cumplimiento de la sentencia en cualquier instante, inclusive el juez oficiosamente debe estar atento a hacer cumplir la orden de tutela. Específicamente, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “En las órdenes de tracto sucesivo, pueden promoverse desacatos por el reiterado incumplimiento y puede exigirse el cumplimiento en cualquier instante, inclusive el juez oficiosamente debe estar atento a hacer cumplir la orden de tutela. Si la orden que se profiere en una sentencia es de tracto sucesivo, como ocurre en el caso de pagarse mesadas pensionales o salarios, no existe inconveniente alguno para que haya sucesivas sanciones en caso de incumplimiento calificable como desacato1.” En el caso objeto de examen, la Sala encuentra que El Ministro de

Hacienda y Crédito Público por oficio recibido el 9 de mayo del 2007 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le informa al Magistrado conductor del proceso, que llevó a cabo las gestiones administrativas para solucionar el pago de las acreencias laborales debidas a la solicitante, pues el 4 de octubre de 2006 se suscribió el contrato de empréstito con la Beneficencia de Cundinamarca, para el desembolso de los recursos por $60.000’000.000.oo millones dirigido a los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, del cual además se infiere que la ordenadora del gasto de dichos recursos es la Liquidadora de la extinta Fundación San Juan de Dios, Ana Karenina Gauna Palencia, quien debe hacer efectiva la orden de pago a la solicitante en lo ordenado en el fallo de tutela. (Fl. 441 Cdno. Ppal.). Por Decreto 00117 del 30 de junio de 2006, el Gobernador de Cundinamarca, modificó el artículo 1° del Decreto Departamental N° 099 del 21 de junio de 2006, para en su lugar designar a la doctora Ana Karenina Gauna Palencia, liquidadora del proceso de liquidación del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios. La citada liquidadora se posesionó el 2 de agosto de 2006. (Fls. 466 y ss C. Ppal.). Aparece en el expediente a folios 480-484 vlto, el contrato de empréstito suscrito el 4 de octubre de 2006 entre el Ministro de Hacienda y Crédito Público como representante de la Nación y la señora Francy del Pilar Guarín

Espinosa, quien actuó en nombre de la Beneficencia de Cundinamarca y en calidad de agente oficioso de la extinta Fundación San Juan de Dios como prestataria, en el cual la Nación, con recursos del Presupuesto General de la Nación, se obliga a entregarle a la prestataria y ésta acepta recibir, un crédito de presupuesto por sesenta mil millones de pesos ($60.000’000.000.oo) destinado para los fines del convenio de desempeño. 1 Sentencia T-744 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Igualmente, según se observa de folios 505 a 536, del proceso según los giros efectuados por los entes concurrentes, a la actora aún no se le ha efectuado el desembolso que le corresponde por concepto pensional. Visto lo anterior y teniendo en cuenta que con la Ley 715 del 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Pensional del sector Salud y que los recursos existentes en dicho fondo fueron trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es a éste y no a otro ente adicional a quien corresponde la responsabilidad financiera en el pago de las mesadas pensionales2. No obstante lo anterior, y en virtud de que el Ministerio no haya podido cumplir a cabalidad con tales pagos se hacen requeribles, según lo ha señalado la Corte Constitucional, las prórrogas al contrato de concurrencia suscrito entre los diferentes entes para asegurar el cumplimiento en el pago de las actuales y futuras mesadas de los pensionados. El Tribunal de primera instancia impuso al citado Ministerio la sanción de cinco salarios mínimos legales mensuales a favor del tesoro nacional

por cada día de retardo en el efectivo cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela del 28 de octubre de 2004, hasta llegar a un máximo de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Empero, para la Sala resulta claro que aunque de inicio la responsabilidad estaba dada de acuerdo a una concurrencia de responsabilidades por las distintas entidades, posteriormente se determinó que la responsabilidad estaría en cabeza del Ministerio de Hacienda, quien para la vigencia del 2006, determinó una cuantía de gastos de destinación específica para pagar pasivos laborales. Por los motivos anteriormente expuestos, la Sala habrá de revocar la sanción impuesta. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 2 Sentencia AC-00618 julio 14 de 2005, proferida por el Consejo de Estado. MP. Juan Angel Palacio H. RESUELVE REVÓCASE el numeral 1° del auto consultado, por medio del cual se impuso la sanción por desacato al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Oscar Iván Zuluaga, con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Envíese copia de ésta providencia al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARTHA SOFIA SANZ TOBON CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO