CE-25000-23-27-000-2004-01974-01(AP)-2006

SEMAFORIZACION EN BOGOTA - Omisión en regulación y control de tránsito mientras se instala intersección semaforizada / INTERSECCION VIAL - Alto riesgo de accidentalidad: vulneración al derecho a la seguridad pública En el caso que ocupa la atención de la Sala, el actor solicita que se garantice la defensa y protección del derecho colectivo a la seguridad pública. Fundamentalmente, su amenaza es atribuible a la falta de semaforización en la Carrera 10ª con Calle 5ª Sur de la ciudad de Bogotá, lo que ha ocasionado accidentes y representa riesgo contingente para la vida e integridad de los transeúntes pues es una vía de gran afluencia vehicular. Está demostrado el riesgo a la seguridad pues el separador que divide los carriles norte-sur y sur-norte se interrumpe a la altura de la Calle 10ª sin que haya agentes de tránsito que prevengan la comisión de infracciones, razón por la que los vehículos realizan cruces indebidos entre una y otra. La Subsecretaría Técnica – Grupo de Semaforización Electrónica dice: (…). De acuerdo con las etapas mencionadas la Avenida Carrera 10ª por Calle 5 Sur cumple con los requisitos técnicos para semaforizar y se encuentra en la etapa 2, es decir que forma parte de las intersecciones de la priorización con el orden de prioridad No. 6». El reporte de la STT evidencia que la Carrera 10ª con Calle 5ª Sur registra un alto índice de accidentalidad, pese a tener instaladas señales duplex con tablero reglamentario (SR-30) (Velocidad Máxima de 30 KPH) y tablero preventivo (SP-47) (Zona

Escolar). El material probatorio allegado evidencia que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha incurrido en omisión en la regulación y control del tránsito vehicular y peatonal en el lugar, pues, aun cuando el proceso de semaforización de la Carrera 10ª con Calle 5ª se encuentra en la etapa 2, no ha dispuesto operativos permanentes con agentes de tránsito que regulen el tráfico vehicular y peatonal en el sector para contrarrestar el riesgo de accidentalidad mientras instala la intersección semaforizada. La Sala advierte que no es concluyente el argumento de la STT según el cual «los agentes de tránsito en un número de 1.200 divididos en tres turnos se encargan de regular aquellos sitios en donde por alguna circunstancia no operan debidamente las intersecciones semaforizadas, fuera de su labor habitual de prevención y atención de situaciones de choques simples o recuperación de espacio público» pues el alto índice de accidentalidad que presenta la intersección objeto de la acción evidencia la imperiosa necesidad de destacar agentes de tránsito que controlen el flujo vehicular y peatonal en forma permanente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01974-01(AP)

Actor: RICARDO GORDILLO ALVAREZ

Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTA

Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por RICARDO GORDILLO ÁLVAREZ contra la sentencia de 21 de febrero 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 18 de septiembre de 2004 RICARDO GORDILLO ÁLVAREZ ejerció acción popular contra la SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ

(en adelante STT), para reclamar protección de los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad pública. 1.1. Hechos

El actor los plantea así:  La Carrera 10ª con Calle 5ª Sur de la Localidad Antonio Nariño carece de semaforización lo que representa riesgo para la seguridad de los residentes y transeúntes, pues tiene gran afluencia vehicular.

 La Carrera 10ª tiene dos vías en sentido Norte-Sur y Sur-Norte aisladas por un separador, cada una con tres carriles.  En esta vía convergen vehículos que se desplazan en dirección oriente, occidente, norte y sur, lo que hace necesario semaforizar las intersecciones. 1.2. Pretensiones

El actor solicita:

1. Que se ordene a la STT instalar un sistema de semáforos en la Carrera 10ª

con Calle 5ª Sur de esta ciudad.

2. Que se ordene a la STT adoptar las medidas necesarias para hacer cesar el riesgo a la seguridad de transeúntes y conductores en el sector.

2. COADYUVANCIA

Las JUNTAS DE ACCION COMUNAL DE LOS BARRIOS CIUDAD BERNA y SEVILLA y dos residentes del Edificio La Flora coadyuvaron la acción por considerar que la falta de semaforización amenaza la seguridad de los residentes y transeúntes ante riesgo de accidentalidad que genera.

3. LA CONTESTACIÓN 2.1. La STT se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que se fundamenta en apreciaciones subjetivas y no en hechos.

Sostuvo que durante los años 2003 y 2004 el personal del Distrito Operativo de Tránsito de la Localidad Antonio Nariño realizó jornadas informativas a peatones sobre la normativa que regula el tránsito, lo que prueba que está cumpliendo con el deber legal de adelantar operativos y actividades pedagógicas. Puso de presente que la instalación de un control semafórico exige la realización de estudios de ingeniería de tránsito para asegurar su funcionamiento adecuado, su seguridad y fluidez. La Carrera 10ª con Calle 5ª Sur cumple con los requisitos técnicos para semaforizar las intersecciones. El proyecto se ha priorizado con el No. 6 y su ejecución depende primordialmente de la disponibilidad de recursos en las próximas vigencias fiscales. Puso de presente que el sector tiene instaladas señales dúplex con tablero reglamentario y preventivo. 2.2. La Alcaldía Mayor de Bogotá replicó que el actor no probó el nexo causal entre la omisión que se le endilga y la amenaza a la seguridad de la comunidad. No puede afirmarse que existe una falla en el servicio cuando los conductores no respetan las señales de tránsito.

Sostuvo que el actor tiene la carga procesal de probar la existencia de un daño, peligro o riesgo que afecte derechos o intereses colectivos y la de demostrar que éstos resultan de omisión atribuible a la Administración.

4. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 25 de noviembre de 2004 con asistencia del actor y los coadyuvantes, el apoderado judicial de la Alcaldía Mayor de Bogotá y el apoderado judicial de la STT. Se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio.

5. PRUEBAS  El actor allegó 8 fotografías donde se aprecia que el separador de la

Carrera 10ª con Carrera 5ª Sur donde está interrumpido1 y que los peatones la cruzan en medio de vehículos en circulación y que los conductores hacen cruces prohibidos.  La STT allegó copia del informe ST-07-02-4154-04 de 15 de octubre de 2004 presentado por el Subsecretario Técnico Grupo Semaforización Electrónica.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 21 de febrero de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó el derecho a la seguridad por considerar que la STT debe adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar la movilidad de peatones

y conductores en la Calle 10ª con Carrera 5ª. En concepto del a quo las razones técnicas y presupuestales no son óbice para que las autoridades cumplan con el deber de preservar la vida y la seguridad de los peatones ante el peligro inminente que representa la circulación de vehículos

sin intersecciones semaforizadas, más aún cuando en el caso presente el grado de accidentalidad ocasionado por las infracciones de tránsito constituye hecho notorio. El Tribunal ordenó a la STT priorizar la semaforización de la Carrera 10ª con Calle 5ª Sur y adoptar las medidas necesarias para mitigar el grado de accidentalidad mientras se instalan los semáforos a que hace alusión el informe ST-07-02-415404 de la STT. 1 Fls. 5-8 Para la verificación del cumplimiento de este fallo, el Tribunal comisionó al actor y a la Junta de Acción Comunal de la Localidad Antonio Nariño.

III. LA IMPUGNACIÓN La Alcaldía Mayor de Bogotá, por conducto de apoderado argumentó que el Tribunal hizo caso omiso de los argumentos técnicos expuestos por la STT sin tener en consideración que ya están en proceso las medidas tendientes a semaforizar la vía, previos los estudios técnicos pertinentes.

Sostuvo que el fallo viola el principio de legalidad del gasto público y que no se probó la omisión de la STT causante de la vulneración de derechos o intereses colectivos.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 88 CP dispone : «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. ...» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:

«Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». Los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales d) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular. En el caso que ocupa la atención de la Sala, el actor solicita que se garantice la defensa y protección del derecho colectivo a la seguridad pública. Fundamentalmente, su amenaza es atribuible a la falta de semaforización en la Carrera 10ª con Calle 5ª Sur de la ciudad de Bogotá, lo que ha ocasionado accidentes y representa riesgo contingente para la vida e integridad de los transeúntes pues es una vía de gran afluencia vehicular. Está demostrado el riesgo a la seguridad pues el separador que divide los carriles norte-sur y sur-norte se interrumpe a la altura de la Calle 10ª sin que haya agentes de tránsito que prevengan la comisión de infracciones, razón por la que los vehículos realizan cruces indebidos entre una y otra2. La Subsecretaría Técnica – Grupo de Semaforización Electrónica dice: «Al respecto le informamos que la secretaría de Tránsito y Transporte tiene establecida una metodología para la implementación de intersecciones semaforizadas, la cual se resume en las siguiente etapas:

 Etapa 1: Estudios para verificar el cumplimiento de los parámetros establecidos por norma para semaforizar, con los cuales se determina la viabilidad de instalar una intersección semaforizada, en donde se evalúa técnicamente si debe llevarse a cabo o no, la instalación.  Etapa 2: En caso que sea verificada técnicamente la necesidad de instalar la intersección semaforizada, esta etapa incluye los estudios zonales para determinar la priorización en la instalación solicitada.  Etapa 3: Contempla la contratación de los diseños geométricos y semafóricos de la intersección, junto con planos de redes y acometidas eléctricas y semafóricas, localización de semáforos, postes y equipo de control y la respectiva construcción de obras civiles, adquisición e implementación del amoblamiento semafórico (equipo de control, postes, semáforos y cable necesario). De acuerdo con las etapas mencionadas la Avenida Carrera 10ª por Calle 5 Sur cumple con los requisitos técnicos para semaforizar y se encuentra en la etapa 2, es decir que forma parte de las intersecciones de la priorización con el orden de prioridad No. 63». 2 Fls. 5 a 8 3 Fl. 111 El reporte de la STT4 evidencia que la Carrera 10ª con Calle 5ª Sur registra un alto índice de accidentalidad, pese a tener instaladas señales duplex con tablero reglamentario (SR-30) (Velocidad Máxima de 30 KPH) y tablero preventivo (SP47) (Zona Escolar)5.

El material probatorio allegado evidencia que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha incurrido en omisión en la regulación y control del tránsito vehicular y peatonal en el lugar, pues, aun cuando el proceso de semaforización de la Carrera 10ª con Calle 5ª se encuentra en la etapa 2, no ha dispuesto operativos permanentes con agentes de tránsito que regulen el tráfico vehicular y peatonal en el sector para contrarrestar el riesgo de accidentalidad mientras instala la intersección semaforizada. La Sala advierte que no es concluyente el argumento de la STT según el cual «los agentes de tránsito en un número de 1.200 divididos en tres turnos se encargan de regular aquellos sitios en donde por alguna circunstancia no operan debidamente las intersecciones semaforizadas, fuera de su labor habitual de prevención y atención de situaciones de choques simples o recuperación de espacio público» pues el alto índice de accidentalidad que presenta la intersección objeto de la acción evidencia la imperiosa necesidad de destacar agentes de tránsito que controlen el flujo vehicular y peatonal en forma permanente. Tampoco tuvo razón la STT al aducir la falta de disponibilidad presupuestal pues ya esta Sala ha puesto de presente que no desdice la vulneración de los derechos colectivos ni enerva las pretensiones cuando éstas se han demostrado plenamente. En sentencia de 25 de octubre de 2001, al decidir una acción popular esta Sala consignó el criterio jurisprudencial que por su pertinencia para el caso presente en esta oportunidad reitera: «La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia

real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular6.» 4 Fl. 152 5 Fl. 57 6 Expediente 0512, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo En sentencia de 5 de septiembre de 2002, reiteró que: «... La falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades ... que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos7.» Advierte la Sala que tampoco es cierto que el Tribunal hiciese caso omiso de las razones técnicas aportadas, pues la STT reconoce que los estudios técnicos ya se efectuaron y que indican que es del caso instalar la intersección semaforizada. La circunstancia de que las obras públicas solo puedan adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, no significa en modo alguno que puedan dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. Por tanto, acertó el a quo al advertir que así la STT haya priorizado la intersección

semaforizada, ello en modo alguno significa que pueda consentirse que «en verdad ocurra una lesión a los transeúntes». Se confirmará la sentencia apelada. En el caso presente no parece que la instalación de la intersección semaforizada en el sector demande una inversión cuantiosa de recursos presupuestales ni que su ejecución implique obras complejas o altere el plan de semaforización. Habiéndose priorizado, debe realizarse la obra sin dilaciones, ante el alto índice de accidentalidad que registra según datos suministrados por la propia STT, correspondientes a los años 2002 a 2004 (34 accidentes). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. 7 Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 21 de febrero de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección “A”). Adiciónase el numeral 1°, así: ORDÉNASE al Comandante de la Policía Metropolitana del Distrito Capital y a la STT que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la ejecutoria del presente fallo adopten las medidas que aseguren que a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes: 1) Implementen en el sector de la Carrera 10ª con Calle 5ª en forma permanente un operativo de policía de tránsito que organice y controle el tráfico peatonal y vehicular; prevenga la comisión de

infracciones de tránsito que pongan en riesgo la vida e integridad personal de los peatones y sancione eficazmente a los contraventores. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 3 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN