CE-25000-23-27-000-2004-02240-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Determinación de las cuotas moderadoras y monto del copago. Marco legal / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Reglas para determinar cuotas moderadoras. Monto del copago. Marco legal / CUOTA MODERADORA - Factores a tener en cuenta para su determinación / COPAGO - Factores a tener en cuenta para su determinación Si bien la accionante no formula una petición concreta que permita identificar la manera como se materializa la pretensión de cumplimiento que formula, de la forma como ésta fue sustentada, puede entenderse que en concreto persigue que se le ordene al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que ajuste el método que para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario, señaló en el Acuerdo número 260 de 2004, de modo que dichos valores se determinen de acuerdo con el criterio que, según plantea, debe seguirse para ello, es decir, la meta de inflación a la que alude el artículo 1° de la Ley 242 de 1995. Ocurre que, como lo consideró en su momento el Tribunal, lo pretendido por la actora no es viable en este caso, en cuanto los criterios señalados en la Ley 242 de 1995 no resultan de recibo en la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario dentro del sistema de seguridad social en salud, por así disponerlo la ley. Como expresamente lo señala la norma, lo pretendido por la Ley 242 de 1995 fue

modificar las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del índice de precios al consumidor como factor de reajuste “de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones”, de modo que el criterio a tener en cuenta no sea ese, sino la meta de inflación. Así mismo, determinar la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del ejecutivo. En otras palabras, lo pretendido por el legislador fue modificar el criterio que, con apoyo en el comportamiento del índice de precios al consumidor, había dispuesto el legislador para el reajuste de determinadas multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, de manera tal que, con la entrada en vigencia de la Ley 242 de 1995, dicho reajuste tendría como parámetro, ya no ese factor, sino la meta de inflación. Pero ocurre que, para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario, el legislador, al crear el sistema de seguridad social integral, señaló un método que tiene en cuenta un criterio diferente al del comportamiento del índice de precios al consumidor. Ciertamente, la Ley 100 de 1993 señaló como único parámetro para dicha determinación la capacidad y/o estratificación socioeconómica del usuario. De manera que es claro que la modificación introducida en la Ley 242 de 1995, relacionada con el criterio de reajuste de determinados valores, no resulta aplicable para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado

beneficiario dentro del sistema de seguridad social, pues para el señalamiento de estos valores, el legislador ha previsto un parámetro propio (capacidad y/o estratificación socioeconómica del usuario), que además de ser diferente a aquel que fue objeto de modificación (índice de precios al consumidor), ocurre que ninguna de las disposiciones de la citada ley hace extensible el nuevo criterio (meta de inflación) al tema al que se refiere la demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02240-01(ACU)

Actor: MARIA DEL PILAR BARRERA HARTMANN Demandado: CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Procede la Sala a decidir la impugnación formulada contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por la Señora

María del Pilar Barrera Hartmann.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES La Señora María del Pilar Barrera Hartmann, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento contra el Consejo Nacional de Seguridad Social con el objeto de que se le ordene cumplir con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 242 de 1995.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, la demandante plantea que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, mediante el Acuerdo número 260 de 2004, determinó el monto de de las cuotas moderadoras y de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario (artículos 8, 9 y 10), sin tener en cuenta las pautas señaladas en el artículo 1° de la Ley 242 de 1995, la cual fijó, como criterio para el reajuste de multas, rangos, cuantías y cánones, la meta de inflación, que para el año 2004 fue de 5.5.%.

Al respecto, considera que el incumplimiento de esa ley pone en peligro la posibilidad de los colombianos de acceder a los servicios de salud, contrariando los objetivos y principios del sistema de seguridad social en salud, pues no es razonable que, por ejemplo, el costo de la cuota moderadora en el Instituto de Seguros Sociales haya pasado de $5.000 a $14.500.

2. CONTESTACION El apoderado de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° El objeto de la Ley 242 de 1995 fue modificar determinadas normas legales que tenían en cuenta la variación del índice de precios al consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones. No cobija, por tanto, los pagos compartidos y cuotas moderadoras de que trata la Ley 100 de

1993, los cuales no se enmarcan en ninguna de esas categorías, pues corresponden a recursos parafiscales de destinación específica. 2° Las cuotas moderadoras constituyen un mecanismo destinado a racionalizar el uso de los servicios del sistema de seguridad social en salud, a fin de lograr la prestación eficiente de ese servicio. Así lo concluyó la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en sentencia C-542 de 1998. 3° La fijación de la unidad de pago por capitación del sistema general de seguridad social en salud, así como la definición de pagos compartidos y cuotas moderadoras, son competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que le corresponde ejercer con arreglo a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, especialmente en sus artículos 172 y 187, y no en otras disposiciones. 4° El aumento en el monto de la cuota moderadora a que se refiere el demandante, obedece no sólo al cumplimiento dado por el Instituto de Seguros Sociales a lo dispuesto en el Acuerdo número 260 del 27 de febrero de 2004, sino a que durante varios años no aplicó los copagos y cuotas moderadoras y ello condujo a que respecto de esa E.P.S. el impacto de dicho aumento fuera significativo.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub Sección B, denegó las pretensiones de demanda presentada por la Señora Maria del Pilar

Barrera Hartmann. Para adoptar esa decisión, concluyó que la norma cuyo cumplimiento se reclama no es aplicable al régimen de pagos compartidos y cuotas moderadoras del

sistema general de seguridad social en salud, pues la Ley 242 de 1995 no incluyó esas contribuciones parafiscales dentro de su objeto de regulación. En otras palabras, explica que la norma de la cual se exige el cumplimiento no es aplicable a la materia que trata el Acuerdo número 260 de 2004 del Consejo de Seguridad Social en Salud. No obstante, advirtió a la peticionaria que en la actualidad cursa un proyecto de reforma a la Ley 100 de 1993 y que es en ese foro en el que puede formular los reparos al sistema de salud adoptado mediante esa ley.

4. LA IMPUGNACION La demandante, Señora Maria del Pilar Barrera Hartmann, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó para reiterar lo expuesto al formular la demanda, insistiendo en que las políticas en salud deben acogerse a lo dispuesto en la Ley 242 de 1995, en cuanto obliga a que toda reglamentación el gobierno nacional se ajuste a la meta de inflación.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir

a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. En este caso, la Señora María del Pilar Barrera Hartmann, actuando en nombre propio, ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que cumpla lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 242 de 1995. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, luego de concluir que la norma invocada no resulta aplicable a la materia regulada por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en el Acuerdo número 260 de 2004. La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal para insistir en los argumentos expuestos al formular la demanda. Ahora bien, la norma cuyo cumplimiento se pretende en este caso, es del siguiente tenor: “Artículo 1°.- Objeto. Esta Ley modifica las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del Indice de Precios al Consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establecer criterios que hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía, de conformidad con el Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios. Además determina la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales. Parágrafo.- Los reajustes en matrículas y pensiones educativas continuarán

rigiéndose por lo establecido en la Ley 115 de 1994 (Ley General de la Educación).” Y, si bien la Señora Barrera Hartmann no formula una petición concreta que permita identificar la manera como se materializa la pretensión de cumplimiento que formula, de la forma como ésta fue sustentada, puede entenderse que en concreto persigue que se le ordene al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que ajuste el método que para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario, señaló en el Acuerdo número 260 de 2004, de modo que dichos valores se determinen de acuerdo con el criterio que, según plantea, debe seguirse para ello, es decir, la meta de inflación a la que alude el artículo 1° de la Ley 242 de 1995. Pero ocurre que, como lo consideró en su momento el Tribunal, lo pretendido por la actora no es viable en este caso, en cuanto los criterios señalados en la Ley 242 de 1995 no resultan de recibo en la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario dentro del sistema de seguridad social en salud, por así disponerlo la ley, según se explica a continuación. Como expresamente lo señala la norma antes transcrita, lo pretendido por la Ley 242 de 1995 fue modificar las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del índice de precios al consumidor como factor de reajuste “de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones”, de modo

que el criterio a tener en cuenta no sea ese, sino la meta de inflación. Así mismo, determinar la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del ejecutivo. En otras palabras, lo pretendido por el legislador fue modificar el criterio que, con apoyo en el comportamiento del índice de precios al consumidor, había dispuesto el legislador para el reajuste de determinadas multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, de manera tal que, con la entrada en vigencia de la Ley 242 de 1995, dicho reajuste tendría como parámetro, ya no ese factor, sino la meta de inflación. Pero ocurre que, para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario, el legislador, al crear el sistema de seguridad social integral, señaló un método que tiene en cuenta un criterio diferente al del comportamiento del índice de precios al consumidor. Ciertamente, la Ley 100 de 1993 señaló como único parámetro para dicha determinación la capacidad y/o estratificación socioeconómica del usuario (artículos 164 y 187). De manera que es claro que la modificación introducida en la Ley 242 de 1995, relacionada con el criterio de reajuste de determinados valores, no resulta aplicable para la determinación del monto de las cuotas moderadoras, el monto de los copagos por afiliado beneficiario y el tope máximo de copagos por afiliado beneficiario dentro del sistema de seguridad social, pues para el señalamiento de estos valores, el legislador ha previsto un parámetro propio (capacidad y/o

estratificación socioeconómica del usuario), que además de ser diferente a aquel que fue objeto de modificación (índice de precios al consumidor), ocurre que ninguna de las disposiciones de la citada ley hace extensible el nuevo criterio (meta de inflación) al tema al que se refiere la demandante. Así las cosas, como quiera que el deber reclamado no es exigible de la autoridad demandada, en los términos planteados por el actor, en cuanto no está referido a la competencia por él señalada, la pretensión no está llamada a prosperar. En esta forma, la sentencia impugnada será confirmada.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

FILEMON JIMENEZ OCHOA REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General