CE-25000-23-27-000-2005-00029-01(16759)-2010

DEBIDO PROCESO – Derecho fundamental. Principio del derecho procesal / RECURSOS – Determinan la competencia de la Administración. Posibilidad de la Administración para revisar su propio acto / ACTUACION DE LA ADMINISTRACION – Puede ser revisada y corregida teniendo en cuenta el debido proceso del contribuyente Pues bien, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que se erige como un principio general del derecho procesal, con aplicación en el derecho tributario. Dentro del anterior marco constitucional las pretensiones del recurrente y el hecho de interponer los recursos de ley condicionan la competencia de la autoridad administrativa que tiene la facultad de conocer de los mismos, so pena, de pretermitir el principio de la congruencia, pues ha de entenderse que una vez interpuesto el recurso hay una limitante a la posibilidad de la administración para revisar su propio acto, y ahora su competencia está restringida, exclusivamente, a resolver las pretensiones del recurrente, y no puede, so pretexto de haber encontrado alguna irregularidad, enmendar oficiosamente sus propios errores para hacer más gravosa la situación del apelante y, de paso, afectar el estado de derecho en beneficio del interés de ocasión, así se considere de la mas alta estirpe, como en el presente caso, que se trata de la imposición de una contribución por valorización dirigida al financiamiento de obras de interés general. No significa lo anterior que la Administración carezca por completo de la oportunidad de corregir sus actuaciones deficientes, ya no por consideraciones inherentes al interés particular del recurrente, sino en aras del interés general, y en procura del imperio

de la legalidad o para reparar un daño público, como ocurre, por ejemplo, si la situación jurídica de que se trata se hubiere generado en un vicio o en un error conocido luego por la Administración, mal podría permanecer tal situación como si se hubiese producido al amparo de la ley. Pero para garantizar la presunción de legalidad de las decisiones administrativas y para preservar la seguridad jurídica de los asociados es que esa facultad de corrección no tiene un carácter absoluto, pues en su ejercicio no puede la Administración menoscabar los derechos de los particulares y, ante todo, violar el derecho fundamental al debido proceso que debe presidir el conjunto de las actuaciones de la Administración.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29

CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Cuando se incrementa el valor debe notificarse al contribuyente para que ejerza su derecho de defensa / DEBIDO PROCESO – Se vulnera cuando no se permite al contribuyente que controvierta el incremento de la contribución de valorización En el caso en revisión, para la Sala, tal como lo estimó el Tribunal, las actuaciones administrativas resultan violatorias del derecho de defensa y el debido proceso, pues es evidente que el monto de la contribución por valorización a cargo del contribuyente fue modificado arbitrariamente por la Administración, con ocasión de la resolución del recurso de reposición, sin que se diera a la interesada la oportunidad de controvertirla.

NOTA DE RELATORIA: Salvamento de voto del doctor Hugo Fernando Bastidas

Bárcenas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-27-000-2005-00029-01(16759)

Actor: CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. – SEGUROS DE VIDA COLPATRIA

S.A. – SEGUROS COLPATRIA S.A. – CAPITALIZADORA COLPATRIA S.A. Y

URBANIZACION SALGUERO S.A. EN LIQUIDACION

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO

CAPITAL DE BOGOTA - IDU FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 11 de julio de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección "A", parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos de distribución y asignación de la contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la zona Eje-1, en los siguientes términos: PRIMERO: Declaráse la nulidad de las resoluciones Nos. 1117 del 11 de febrero de 2004 y 11073 del 21 de septiembre de 2004, dictadas por la Subdirección Técnica Jurídica del IDU, y la Subdirección General Corporativa de la misma entidad respectivamente. A título de restablecimiento del derecho se ordenará la devolución de la suma pagada en exceso, equivalente a $145.837.872, más los intereses a que haya lugar junto con los intereses que se generen de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 863 del Estatuto Tributario.

SEGUNDO: No se condena en costas como lo prevé el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo por cuanto la conducta de las partes no lo amerita, de conformidad con el numeral 8° del artículo 392 del Código de

Procedimiento Civil. (…)” ANTECEDENTES El 30 de julio de 1997 el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU, expidió la Resolución No. 2500, "por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local correspondiente al conjunto de obras de la Zona Eje-1, incluidas en el Plan de Desarrollo "Formar Ciudad”, conforme a lo ordenado en el Acuerdo 25 de diciembre 29 de 1995” (fls. 58 al 65 cppal). Posteriormente con la Resolución No. 3096 del 29 de octubre de 2001 (fls. 6 al 9), se incorporaron nuevos códigos de dirección que no habían sido tenidos en cuenta en la asignación inicial, dividiendo y asignando el gravamen al predio de la actora de la siguiente manera:

PROPIETARI NRAL DIRECCIÓN AREA ESTRA US G PI CONTRIBU O TO O B S CIÓN CONSTRUCT 40331 CL 126 A 5380. 2 550 1 0 1.744.571

ORA 41 43-73/1 8 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 9184. 2 550 1 0 2.977.845

ORA 42 43-73/2 6 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 16576 2 550 1 0 5.374.297

ORA 43 43-73/3 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 34020 2 550 1 0 11.030.115

ORA 44 43-73/4 .3 0

COLPATRIA

S.A. Total 21.126.828 Estas liquidaciones obedecieron a las bases que contiene la memoria técnica que elaboró el IDU inicialmente para el EJE-1, y que fue aprobada por la Resolución No. 2500 del 30 de julio de 1997 de la Dirección General del IDU, la cual se utilizó también para asignar las contribuciones materia de esta demanda. La Dirección General del IDU dictó la Resolución No. 283 el 12 de febrero de 2002, la cual aprobó las adendas a la memoria técnica del EJE-1 como en ella se indica; y dispuso que debía mantenerse el censo inicial en la zona del EJE-1, si no existían modificaciones como consecuencia de las reclamaciones presentadas. Contra la Resolución No. 3096 de 2001, la sociedad actora interpuso el día 12 de diciembre de 2001, dentro del término legal, recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El IDU resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución No. 1117 del 11 de febrero de 2004 (fls. 10 al 16 cppal), modificando el factor de estrato, generando la siguiente liquidación:

PROPIETARI NRAL DIRECCIÓN AREA ESTRA US G PI CONTRIBU O TO O B S CIÓN CONSTRUCT 40331 CL 126 A 5380. 5 550 1 0 9.769.600

ORA 41 43-73/1 8 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 9184. 5 550 1 0 16.675.934

ORA 42 43-73/2 6 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 16576 5 550 1 0 30.096.062

ORA 43 43-73/3 0

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUCT 40331 CL 126 A 34020 5 550 1 0 61.768.644

ORA 44 43-73/4 .3 0

COLPATRIA

S.A. Total 118.310.240 El 21 de septiembre de 2004 la Subdirección General Corporativa del IDU expidió la Resolución No.11073, con la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la Resolución No.1117 del 11 de febrero de 2004. LA DEMANDA La actora acudió ante la Jurisdicción en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando que se declarara la nulidad de la actuación administrativa adelantada por el Instituto de Desarrollo Urbano "IDU", por medio de la cual se estableció la obligación de pagar la contribución de valorización por beneficio local correspondiente al EJE 1, sobre el predio con matrícula inmobiliaria No. 50N – 20195683, numerales 4033141, 4033142, 4033143 y 4033144. Esa actuación administrativa comprende la Resolución No. 3096 del 29 de octubre de 2001 de la Dirección Técnica legal del IDU, que asignó la contribución de

valorización por Beneficio Local Zona Eje-1 al predio identificado anteriormente, la Resolución No. 1117 del 11 de febrero de 2004, dictada por la misma Dirección Técnica Jurídica del IDU, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, aumentando las contribuciones asignadas, y la Resolución No. 11073 del 21 de septiembre de 2004, emitida por la Subdirección General Corporativa del IDU, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la resolución que resolvió la reposición. Como consecuencia de la nulidad de estos actos solicitó, a título de restablecimiento del derecho, lo siguiente: a. Se reduzcan las contribuciones a las sumas que de acuerdo con el proceso aparezcan probadas y justificadas, sin que haya lugar al pago de intereses con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso; b. Se condene a la parte demandada a restituir a la parte actora el mayor valor que se hubiere pagado por dicha contribución frente a la nueva liquidación, así como el reajuste monetario de la suma objeto de reducción, y los intereses respectivos, en el evento que se hagan dichos pagos; c. Subsidiariamente se ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU asignar una nueva liquidación respecto a la contribución de valorización demandada, reduciendo el monto de la misma al valor del beneficio que aparezca demostrado en el proceso, sin intereses retroactivos a la sentencia, y en caso de pago de la contribución con el reajuste monetario y sus intereses, se deberá devolver lo

pagado en exceso. Invocó como violados los artículos 29, 95[9] y 363 de la Constitución Política; 73 del Código Contencioso Administrativo; 764 del Código Civil; 4 y 7 del Acuerdo 25 de 1995 y, 7 y 54 del Acuerdo 7 de 1987, ambos del Concejo de Bogota D.C.; y al desarrollar el concepto de la violación formuló los siguientes cargos: Primer Cargo: Errores en el reajuste y cambio del estrato asignado inicialmente a los inmuebles. Indicó que las resoluciones objeto de la demanda al asignar un nuevo estrato violaron el principio de equidad tributaria, artículos 95 [9] y 363 de la C.P., igualmente el artículo 29 que consagra el derecho al debido proceso, pues el cambio de asignación del factor de estrato del 2 al 5 produjo un incrementó en el valor de la contribución, lo que implicó la vulneración del principio de la no reformatio in pejus frente a unos recursos que buscaban reducir los gravámenes. Conforme a los principios jurídicos de orden constitucional, integrados con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los recursos se entienden interpuestos en lo desfavorable al recurrente, y quien los resuelve carece de competencia para agravar la situación del mismo. Una vez adelantada la actuación administrativa, el funcionario que resuelve los recursos adquiere competencia restringida a lo alegado por el recurrente, principios que fueron adoptados por el Consejo de Estado dentro del expediente 10871 de 2001, y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso No. 00-646 de 2004 de

Camelia S.A. contra el IDU.

Segundo Cargo: Señaló que existe una memoria técnica (original y sus adendas), la cual no se puede cambiar o modificar de oficio, so pena de violar el Acuerdo 25 de 1995.

Además, tal como lo establece el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, no se puede modificar una situación jurídica revocando el gravamen inicial en perjuicio del contribuyente, sin su autorización.

Tercer Cargo: Afirmó que el artículo 764 del Código Civil dispone cuales son los bienes de uso público, dentro de los que se encuentran las plazas, calles y puentes. Por su parte, el artículo 1 del Acuerdo 7 de 1987 establece que dichos bienes están exentos de la contribución de valorización.

Sostuvo que dentro del concepto de bienes de uso público se encuentra buena parte de los terrenos gravados, los cuales deben declararse exentos de la contribución por cuanto fueron transferidos al IDU mediante escrituras públicas debidamente protocolizadas ante Notaría. Indicó que también deben descontarse afectaciones del Humedal de Córdoba en cuanto al área de ronda señalada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá mediante la Resolución No. 003 de 1993. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada expuso las siguientes consideraciones en defensa de la legalidad de los actos acusados: Mencionó que, contrario a lo afirmado por la demandante, los actos administrativos dieron cabal cumplimiento a la Carta Política, particularmente al principio de equidad tributaria, pues al revisar los factores de liquidación y reajustar el gravamen se equilibraron las cargas públicas.

Las decisiones contenidas en las Resoluciones Nos. 1117 y 11073 de 2004 nacieron como producto del ejercicio de los recursos interpuestos por la parte demandante y, como es apenas lógico, la Administración investida de sus potestades dio estricto cumplimiento a las normas correspondientes. Quien propone un recurso siempre busca que se examine nuevamente el contenido de la decisión que afecta sus intereses, que fue lo que ocurrió al interponer el recurso contra la Resolución No. 3096 de 2001, que asignó el gravamen, y al dictarse la Resolución No. 1117 de 2004, que resolvió un recurso de reposición teniendo en cuenta la normatividad aplicable, y de acuerdo al método de los factores de beneficio definido en el literal f) del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987. Alegó que el Instituto al desatar el recurso de apelación siguió estrictamente las ritualidades propias del asunto dejado a su consideración, con total acatamiento de la normatividad vigente. Aclaró que el recurso de reposición se resolvió mediante la Resolución No. 1117 de 2004 incrementando el valor de la contribución en razón al cambio del factor estrato, del dos (2) al cinco (5), fundamentado en el certificado expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. La Administración debe revisar el acto recurrido en su integridad, de manera que no se puede entender limitada su competencia solamente a lo desfavorable al administrado. Por tanto, si de la revisión resulta que el gravamen, de conformidad con las normas pertinentes, se liquidó erróneamente por un menor valor, está en la obligación de corregir su propio yerro.

Observó que en este caso no es aplicable el principio de la no reformatio in pejus, consagrado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que se trata del recaudo de dineros del erario público en cumplimiento de disposiciones de orden Distrital y Nacional. La no reformatio in pejus, mas que un principio constituye una regla técnica de derecho que no es de aplicación absoluta. En relación con la asignación de un tributo, los actos liquidatorios de un gravamen no pueden asimilarse a las sentencias limitativas de la libertad personal que profieren los jueces penales, ni a las sanciones disciplinarias impuestas por otras autoridades. Adujo que, contrario a lo argumentado por la accionante, los recursos se desataron con fundamento en la norma vigente, es decir con el Acuerdo 7 de 1987. Respecto a la aplicación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo precisó que dicha norma dispone que el acto no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, y la apoderada de la demandante al presentar los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución N.3096 de 2001, en uno de sus apartes expresó: “se acude para que se reponga REVOCANDO el acto recurrido"; de lo que se infiere la facultad de la Administración para corregir sus propios actos, ante la solicitud previa del recurrente. En lo atinente a la exención de gravámenes para los bienes de uso público argumentó que si bien el artículo 50 del Acuerdo 7 de 1987 establece que están exceptuados del pago de la contribución por valorización los inmuebles a que se

refiere el artículo 674 del Código Civil, también lo es que los inmuebles se gravan de acuerdo a las características que detentan a la fecha de asignación del tributo. Explicó que el principio de legalidad de los tributos, elevado a precepto constitucional, implica que la norma fiscal debe ser preexistente al hecho imponible, esto es al hecho generador de la obligación tributaria, que no es otro que su causa, y para la época en que se hizo la asignación de la contribución de las zonas hoy reclamadas como bienes de uso público, no cumplían con las condiciones a que se refiere el precitado artículo 674 del Código Civil. Concluyó proponiendo como argumentos defensivos, la legalidad de los actos acusados y la plena observancia de la normatividad vigente en materia de valorización para la asignación de los gravámenes. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección "A", declaró la nulidad únicamente de las Resoluciones Nos. 1117 del 11 de febrero de 2004, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 3096 del 29 de Octubre de 2001 de la Dirección Técnica legal del IDU, que asignó la contribución de valorización por Beneficio Local Zona Eje1, aumentando las contribuciones asignadas, y 11073 del 21 de Septiembre de 2004, emitida por la Subdirección General Corporativa del IDU, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la resolución que resolvió la reposición y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la

devolución de la suma pagada en exceso, equivalente a $145.837.872, mas los intereses a que haya lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 863 del E.T., con fundamento en las siguientes consideraciones: Para el Tribunal la decisión adoptada por el IDU de incrementar el valor de la contribución al momento de decidir el recurso de apelación, no se ajusta al debido proceso que debe amparar las actuaciones administrativas. Argumentó que no desconocía el Tribunal que la contribución de valorización debe liquidarse con sujeción a las normas que la rigen, pero ello no implica, per se, que se desconozca el derecho fundamental al debido proceso sustituyendo los procedimientos legales establecidos para garantizar la seguridad jurídica de los administrados, como ocurrió en este caso cuando se resolvió el recurso refiriéndose a cuestiones que no correspondían a las pretensiones del recurrente, y creando una nueva situación jurídica, mas gravosa para el contribuyente. Para el Tribunal carece de solidez jurídica el argumento de la Administración según el cual, conforme al artículo 86 del Acuerdo 7 de 1987, al resolver los recursos interpuestos "la decisión resolverá todas la cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes", ya que lo que este precepto establece es la obligación de pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensiones del actor, sin que ello signifique emitir un nuevo acto modificando los fundamentos con los que se inició el debate. Advirtió que se incurrió en la violación del principio de la no reformatio in pejus, el que además de ser una garantía procesal, opera tanto en la actuación

administrativa como en el proceso contencioso, por constituir un principio general del derecho garantizado en el artículo 29 de la Constitución, razón por la que no es jurídicamente procedente que al administrado se le desmejore su situación a causa de la interposición de un recurso, cuyo único propósito es que se aclare, reforme, adicione o revoque en cuanto le es desfavorable. Finalmente indicó que la Administración debe devolver a la actora las sumas pagadas en exceso, equivalentes a $145.837.872, junto con los respectivos intereses, por cuanto ésta sólo estaba obligada al pago de la contribución, que ascendía a la suma de $21.126.828 y pagó $168.864.700. No condenó en costas al encontrar que la conducta de las partes no lo ameritaba, de conformidad con el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. APELACIÓN La demandada manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en los siguientes términos: Consideró la apelante que la no reformatio in pejus mas que un principio constituye una regla técnica de derecho que no es de aplicación absoluta, y si bien puede ser de recibo en algunos procedimientos administrativos, su aplicación depende de su contenido disciplinario o sancionatorio o de que la norma así lo permita, presupuestos que no se presentan en el caso en mención. Alegó que a la Administración le es dado corregir los yerros en que haya podido incurrir en la vía gubernativa. Si bien el objeto de los recursos es garantizar el derecho de defensa para controvertir las decisiones adoptadas por la Administración, también constituye una oportunidad para ésta de revisar sus decisiones antes de que sean sometidas al control jurisdiccional.

Concluyó manifestando que la modificación del gravamen no obedeció a una arbitrariedad de la Administración, por cuanto tuvo su sustento en razones jurídicas y técnicas que hacían necesaria su variación, aunado a que el IDU se sujetó a lo previsto en los artículos 63 al 73 de C.C.A. y 86 del Acuerdo 7 de 1987; razones que consideró suficientes para solicitar que se denieguen las pretensiones de la acción incoada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada reiteró los fundamentos expuestos en el recurso de apelación, y la accionante insistió en los argumentos planteados en la demanda, pidiendo que se mantenga la decisión del Tribunal. El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la controversia se contrae a establecer si el incremento del gravamen dispuesto a través de las Resoluciones Nos. 1117 del 11 de febrero de 2004 y 11073 del 21 de septiembre de 2004 se ajustan a la legalidad. Para resolver el asunto son de especial relevancia los hechos que a continuación se destacan y que se encuentran plenamente probados dentro del proceso:  El IDU mediante la Resolución No. 3096 del 29 de octubre de 2001 asignó la contribución de Valorización por Beneficio Local del Eje1 a los siguientes inmuebles, de propiedad de la actora:

PROPIETARIO NRAL DIRECCIÓN ESTRA CONTRIBU TO CIÓN CONSTRUCTO 403314 CL 126 A 2 1.744.571

RA COLPATRIA 1 43-73/1

S.A.

CONSTRUCTO 403314 CL 126 A 2 2.977.845

RA COLPATRIA 2 43-73/2

S.A.

CONSTRUCTO 403314 CL 126 A 2 5.374.297

RA COLPATRIA 3 43-73/3

S.A.

CONSTRUCTO 403314 CL 126 A 2 11.030.115

RA COLPATRIA 4 43-73/4

S.A. Total 21.126.828  Previa interposición de los recursos de reposición y apelación, el IDU mediante la Resolución No. 1117 del 11 de febrero de 2004, resolvió modificar el factor de estrato, unilateralmente, y, en consecuencia, asignó la siguiente contribución de valorización:

PROPIETAR NRAL DIRECCI ESTRAT CONTRIBU IO ÓN O CIÓN CONSTRUC 40331 CL 126 A 5 9.769.600

TORA 41 43-73/1

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUC 40331 CL 126 A 5 16.675.934

TORA 42 43-73/2

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUC 40331 CL 126 A 5 30.096.062

TORA 43 43-73/3

COLPATRIA

S.A.

CONSTRUC 40331 CL 126 A 5 61.768.644

TORA 44 43-73/4

COLPATRIA

S.A. Total 118.310.240  Mediante la Resolución No. 11073 del 21 de septiembre de 2004 se confirmó la Resolución No. 1117 del 11 de febrero de 2004, quedando agotada la vía gubernativa.  En los folios 343 al 346 obran recibos originales de los siguientes pagos

efectuados por la actora en el Banco de Occidente SAE IDU el día 12 de diciembre de 2006. Factura de cobro Nombre de Numeral Capital Intereses Total a No. propietario mora pagar 110012047793025 CONSTRUCTORA 403314 9.769.600 4.009.444 13.779.000 -7 COLPATRIA S.A. 1 110012047794025 CONSTRUCTORA 403314 16.675.93 6.843.803 23.519.700 -0 COLPATRIA S.A. 2 4 110012047795025 CONSTRUCTORA 403314 30.096.06 12.351.42 42.447.500 -4 COLPATRIA S.A. 3 2 4 110012047796025 CONSTRUCTORA 403314 61.768.64 25.349.85 87.118.500 -8 COLPATRIA S.A. 4 4 1 166.864.70 0 Observa la Sala que el valor de la contribución se incrementó pasando de $21.126.828 a $118.310.240, es decir, en la suma de $97.183.412; hecho que se produjo al desatar el recurso de reposición, por considerar el IDU que debió cambiarse el factor estrato1. La demandada ha manifestado su inconformidad con el fallo del Tribunal, estimatorio de las súplicas de la demanda, concretamente porque en su sentir no hay violación del principio de la no reformatio in pejus y, por el contrario, para el IDU las modificaciones tuvieron sustento en razones jurídicas y técnicas que las hacían necesaria. Sostuvo que la no reformatio in pejus, mas que un principio constituye una regla técnica de derecho que no es de aplicación absoluta en los procedimientos

administrativos, recalcando que en el caso en examen no resulta aplicable, toda vez que no se está frente a materias propias de los ámbitos disciplinario o sancionatorio, y tampoco se encuentra norma aplicable que así lo permita, sumado a que la modificación del gravamen no obedeció a una arbitrariedad de la Administración, sino que se fundamentó en razones jurídicas y técnicas. Pues bien, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que se erige como un principio general del derecho procesal, con aplicación en el derecho tributario. Dentro del anterior marco constitucional las pretensiones del recurrente y el hecho de interponer los recursos de ley condicionan la competencia de la autoridad administrativa que tiene la facultad de conocer de los mismos, so pena, de pretermitir el principio de la congruencia, pues ha de entenderse que una vez 1 Inicialmente se había liquidado como estrato dos (2) y con ocasión de la resolución del recurso de reposición el IDU cambió el factor a estrato cinco (5) interpuesto el recurso hay una limitante a la posibilidad de la administración para revisar su propio acto, y ahora su competencia está restringida, exclusivamente, a resolver las pretensiones del recurrente, y no puede, so pretexto de haber encontrado alguna irregularidad, enmendar oficiosamente sus propios errores para hacer más gravosa la situación del apelante y, de paso, afectar el estado de derecho en beneficio del interés de ocasión, así se considere de la mas alta estirpe, como en el presente caso, que se trata de la imposición de una contribución por valorización dirigida al financiamiento de obras de interés general. No significa lo anterior que la Administración carezca por completo de la

oportunidad de corregir sus actuaciones deficientes, ya no por consideraciones inherentes al interés particular del recurrente, sino en aras del interés general, y en procura del imperio de la legalidad o para reparar un daño público, como ocurre, por ejemplo, si la situación jurídica de que se trata se hubiere generado en un vicio o en un error conocido luego por la Administración, mal podría permanecer tal situación como si se hubiese producido al amparo de la ley. Pero para garantizar la presunción de legalidad de las decisiones administrativas y para preservar la seguridad jurídica de los asociados es que esa facultad de corrección no tiene un carácter absoluto, pues en su ejercicio no puede la Administración menoscabar los derechos de los particulares y, ante todo, violar el derecho fundamental al debido proceso que debe presidir el conjunto de las actuaciones de la Administración. En el caso bajo examen, el IDU al resolver los recursos (reposición y apelación) interpuestos por la actora, que buscaban disminuir el valor de la contribución liquidada, violó el derecho de defensa y el debido proceso cuando, de manera unilateral, modificó uno de los factores de determinación del tributo haciéndolo mas gravoso, sin que el contribuyente tuviera la posibilidad de interponer los recursos que le permitieran discutir los actos administrativos que tal modificación, oficiosa, efectuaron. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha expresado en diversas oportunidades lo siguiente2: "El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al Debido Proceso, el cual debe ser aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Se produce violación al debido proceso cuando el juez o la

autoridad administrativa no respetan las formas propias del proceso. Esta violación puede ser ostensible, caso en el cual se trata de una vía de hecho. "Una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico3." Esta Corporación ha considerado que en el proceso administrativo, la vía de hecho se produce "si la revocatoria directa del acto hace más gravosa o afecta en forma negativa la situación del administrado frente a lo decidido inicialmente por la Administración y que ha dado lugar al recurso4." 2 Sentencia T-587 A/03, expediente T-695926 Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra 3 T-056 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 4 T-033 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil Al resolver una situación similar, en la que el IDU incrementó la contribución por valorización, esta Sección se pronunció en los siguientes términos: "La Sala observa que la decisión adoptada por la entidad demandada no se ajusta al procedimiento previsto para el efecto, pues es evidente que no se trató de configurar la causales de revocatoria directa de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sino de adecuar la liquidación de la contribución a las características del predio, con base en las cuales se produjo una nueva segregación del mismo, atendiendo en cada caso su destino económico,